樊 虎

（廣西師范大學(xué)，廣西桂林 541006）

一、研究背景

我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，民族地區(qū)（本文指內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆等民族八省區(qū)）的相對貧困治理關(guān)系到我國推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，進而向第二個百年奮斗目標(biāo)進發(fā)。自新中國成立以來，黨和國家一直重視民族地區(qū)貧困治理問題，推動民族地區(qū)反貧困事業(yè)的發(fā)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出精準(zhǔn)扶貧理念，創(chuàng)新扶貧工作機制。2015年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，要重點幫助貧困人口較多的民族地區(qū)脫貧。[1]2017年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》指出，要集中力量解決“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的貧困問題。[2]2022年中央一號文件指出，要扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設(shè)，發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，全面推動鄉(xiāng)村振興。[3]在新發(fā)展階段，民族地區(qū)的相對貧困治理引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛討論，主要分為以下幾個方面。

一是關(guān)于我國相對貧困治理的挑戰(zhàn)研究。鄭會霞認(rèn)為，在一定時期內(nèi)，我國脫貧人口存在返貧形勢嚴(yán)峻、可持續(xù)發(fā)展能力弱、自我發(fā)展動力不足、長效保障機制有待完善等問題。[4]薛丹認(rèn)為，我國相對貧困治理在轉(zhuǎn)型過程中會遇到貧困標(biāo)準(zhǔn)難確定、扶持難以精準(zhǔn)供給、可持續(xù)發(fā)展能力培育耗時、碎片化系統(tǒng)化矛盾調(diào)和難度大等問題。[5]二是關(guān)于我國相對貧困治理的具體路徑研究。顧海英認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建相對貧困治理的長效機制、構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效機制、構(gòu)建鄉(xiāng)村振興和相對貧困治理的銜接機制、制定符合我國現(xiàn)狀的貧困標(biāo)準(zhǔn)線。[6]張明皓認(rèn)為，貧困治理應(yīng)堅持正確的價值導(dǎo)向，以人的全面發(fā)展和多維正義價值更新貧困治理的總體目標(biāo)結(jié)構(gòu)，以公共價值為核心彌合貧困治理的多元邏輯，以人文價值重構(gòu)貧困治理的工具倫理，進一步建設(shè)貧困治理共同體、推進貧困治理提質(zhì)升級、建立精準(zhǔn)防貧和整體致富相統(tǒng)一的貧困治理體系。[7]三是關(guān)于民族地區(qū)相對貧困治理的探索。劉東、荊蕙蘭和王家斌以邊疆民族地區(qū)為研究對象，探討其相對貧困治理的邏輯脈絡(luò)、價值轉(zhuǎn)向與戰(zhàn)略選擇。[8]鄭巖和孫一平認(rèn)為，民族地區(qū)貧困治理要實施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即鞏固脫貧成效，推進接續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)各民族的共同繁榮發(fā)展。[9]

綜上所述，當(dāng)前學(xué)界已經(jīng)對相對貧困治理的問題進行了系統(tǒng)性研究，從各個方面提出了對策建議，為我國相對貧困治理后續(xù)發(fā)展提供了有益參考。同時，由于相對貧困治理仍然處于探索階段，已有研究有待于進一步深化和拓展。因此，本文在鄉(xiāng)村振興背景下，聚焦于民族地區(qū)，對民族地區(qū)相對貧困治理事業(yè)進行研究，探討當(dāng)前民族地區(qū)相對貧困治理的主要著力點，發(fā)現(xiàn)和分析問題，結(jié)合新發(fā)展階段的要求提出一些粗淺的建議。

二、民族地區(qū)相對貧困治理的主要著力點

進入新時代，黨和國家堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，取得脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利。但是，這并不是我國貧困治理的最終目標(biāo)，而是一個新的起點。自此之后，我國反貧困事業(yè)進入相對貧困治理新階段，呈現(xiàn)出新特征、新變化，而民族地區(qū)作為我國相對貧困治理的重要戰(zhàn)場，其貧困治理的各個方面也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

（一）從消除絕對貧困到解決相對貧困

2020年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后，我國反貧困事業(yè)重心開始由絕對貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困治理。消除絕對貧困是為了保障貧困人口最基本生活需求，而緩解相對貧困是在保障貧困人口最基本生活需求的基礎(chǔ)上，進一步提升其生活質(zhì)量，提高其發(fā)展能力。相對貧困是一種集經(jīng)濟、社會和文化于一體的復(fù)合性問題，從收入角度看，收入性貧困是指個體或家庭的基本生存需求能夠得到滿足但仍感拮據(jù)的生存狀態(tài)；此外，其典型表現(xiàn)還有區(qū)域性貧困、分層化貧困、支出性貧困、流動性貧困。[10]由于我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分，民族地區(qū)相對貧困問題較為突出，因此應(yīng)根據(jù)民族地區(qū)實際發(fā)展現(xiàn)狀適當(dāng)調(diào)整治貧策略，提升民族地區(qū)自身發(fā)展能力，從根源上解決問題。我國反貧困事業(yè)進入相對貧困治理新階段之后，幫助脫貧后的群眾鞏固脫貧成果，防止現(xiàn)有脫貧人口返貧，提高貧困風(fēng)險人口的可持續(xù)發(fā)展能力，成為當(dāng)前階段相對貧困治理的主要任務(wù)。

（二）從重點治理農(nóng)村貧困到兼顧城鄉(xiāng)貧困治理

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，大量農(nóng)村務(wù)工人員涌入城市，在給城市注入生機和活力的同時，也帶來城市各類務(wù)工人員的相對貧困問題，民族地區(qū)也不例外。一方面，在城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展的背景下，大量農(nóng)村務(wù)工人員帶著“城市工資水平高”的想法進城務(wù)工，但是由于文化水平相對較低、掌握技能較少、接受能力偏弱等因素的影響，部分農(nóng)村務(wù)工人員只能從事工資相對較低的體力勞動，再加上城市的消費水平較高，使得他們面臨著巨大的生活壓力。另一方面，農(nóng)村地區(qū)中青年大量外出務(wù)工，農(nóng)村留守人口大多為老人和小孩，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力存在不足，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)增長乏力現(xiàn)象。綜合來看，隨著人員流動，相對貧困人口在城市與農(nóng)村之間形成流動狀態(tài)，因而我國相對貧困治理應(yīng)從重點治理農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)到兼顧城鄉(xiāng)貧困治理。

（三）從重點關(guān)注物質(zhì)生活層面到提升多維發(fā)展能力

在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)前，我國反貧困事業(yè)主要關(guān)注貧困群眾的物質(zhì)生活保障，重點解決其物質(zhì)上的貧困。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中，黨和國家強調(diào)扶貧、扶志、扶智相結(jié)合，提高貧困群眾脫貧致富的信心和能力。2020年之后，人民群眾開始追求更高質(zhì)量的生活水平，除了關(guān)心物質(zhì)條件，還逐漸注重精神文化層面。在“救濟式”扶貧到精準(zhǔn)扶貧的過程中，有些黨員干部未深刻認(rèn)識到扶貧工作的復(fù)雜性和持續(xù)性，遵循“輸血”幫扶的理念，在扶貧工作中注重完成任務(wù)指標(biāo)，偏重扶貧工作硬性指標(biāo)的完成度，而忽視了其他軟性指標(biāo)。雖然硬性指標(biāo)的完成達到了短期性效果，但是不利于長效扶貧機制的建立，民族地區(qū)面臨著巨大的返貧風(fēng)險。當(dāng)前，民族地區(qū)的脫貧僅是達到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的要求，現(xiàn)今在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育水平、醫(yī)療保障等方面還有待加強，脫貧群眾存在較大的返貧風(fēng)險。因此，民族地區(qū)要鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，在全面推進鄉(xiāng)村振興的過程中推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提升城鄉(xiāng)群眾的可持續(xù)發(fā)展能力。

相對貧困治理是一個綜合治理過程，要更加注重從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多維度出發(fā)進行相對貧困治理，整合各方面資源，調(diào)整治貧方式，對相對貧困風(fēng)險人口從重點關(guān)注其物質(zhì)生活層面到提升其多維發(fā)展能力。當(dāng)前，民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大進步，但是與發(fā)達地區(qū)之間仍有較大差距。這種差距是多維度的，不僅是經(jīng)濟上存在較大的深度、強度方面的距離，在文化建設(shè)、生態(tài)保護和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面存在一定落差。基于此，民族地區(qū)要從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面推進相對貧困治理，加強貧困風(fēng)險人口發(fā)展能力。民族地區(qū)相對貧困治理工作要注重補齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村發(fā)展等短板，遵循“造血”致富的理念，從源頭解決問題。一是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大交通、水利工程、農(nóng)村電力、農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村市場以及文衛(wèi)教建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。二是提高公共服務(wù)均等化水平，擴大教育覆蓋面，保證人人受教育，加強技能培養(yǎng)，健全基本醫(yī)療保障體系。三是推動鄉(xiāng)村建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理能力，促進鄉(xiāng)村發(fā)展進程。

（四）多元主體協(xié)同相對貧困治理

改革開放以來，我國逐漸形成了“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的多元主體參與扶貧的格局，在脫貧攻堅過程中多元主體協(xié)同治理愈加從理念走向?qū)嵺`，從單一由政府主導(dǎo)到社會力量廣泛參與，初步形成了一個集行業(yè)政策、區(qū)域政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局，并日益完善。[11]在民族地區(qū)，由于地理環(huán)境復(fù)雜、經(jīng)濟條件相對落后，政府主導(dǎo)作用更加明顯，社會、企業(yè)等其他主體參與程度不高。2020年后，隨著民族地區(qū)經(jīng)濟社會進一步發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，資源可開發(fā)性大大增加，國家政策傾斜力度加強，社會力量日益強大，黨政部門、企業(yè)、社會組織、個人等多元主體參與相對貧困治理格局必將進一步優(yōu)化，這能有效增強民族地區(qū)相對貧困治理事業(yè)的動能，推動形成多元主體協(xié)同相對貧困治理格局。

三、民族地區(qū)相對貧困治理的主要困境

相對貧困治理是一項綜合性、復(fù)雜性較強的工作。在實踐中，由于多種因素的影響，民族地區(qū)相對貧困治理面臨著一些困境。

（一）民族地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題突出

長期以來，黨和國家十分重視解決區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡問題。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的發(fā)展要求。[12]4652017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出：“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展……建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制?！盵13]23但是，發(fā)展不平衡不充分依然是阻礙推進民族地區(qū)相對貧困治理的重要因素。民族地區(qū)面積約占全國陸地國土總面積的59.03%，2020年末民族地區(qū)人口數(shù)約占全國人口總數(shù)的14.35%①根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒—2021》“2-5分地區(qū)年末人口數(shù)”計算得出。具體見國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒—2021》，北京：中國統(tǒng)計出版社、北京數(shù)通電子出版社2021年版，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)中如不做特殊說明，均未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的人口數(shù)據(jù)。。

由表1可知，2014—2020年民族八省區(qū)生產(chǎn)總值占全國生產(chǎn)總值比例較低，2014年最高達到11%，2018年最低為9.85%，且2020年占比比例還低于2014年，總體呈現(xiàn)下降趨勢。同時，在民族八省區(qū)內(nèi)部也存在發(fā)展不平衡現(xiàn)象。以2020年為例，從單個地區(qū)的生產(chǎn)總值看，最高的地區(qū)為云南省，為24 521.9億元，最低的西藏自治區(qū)僅有1902.7億元；內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、新疆五省區(qū)的生產(chǎn)總值均突破上萬億元，而西藏、寧夏、青海三地均未達到4000億元，各地區(qū)差距明顯。在人均地區(qū)生產(chǎn)總值方面，民族八省區(qū)總體上呈落后狀態(tài)，與先進地區(qū)相比差距較大，如甘肅（35 995元）、廣西（44 309元）、貴州（46 267元）分別處于倒數(shù)第一名、倒數(shù)第三名和倒數(shù)第四名。①參見《中國統(tǒng)計年鑒：2021》“3-9地區(qū)生產(chǎn)總值（2020）年”。具體見國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒：2021》，北京：中國統(tǒng)計出版社、北京數(shù)通電子出版社2021年版，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。

表1 2014—2020年民族八省區(qū)生產(chǎn)總值與全國生產(chǎn)總值占比情況②根據(jù)2015年—2021年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算得出，各年份統(tǒng)計年鑒見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，網(wǎng)址http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。 單位：億元

此外，各年度《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，全國不同地區(qū)城鎮(zhèn)居民、不同地區(qū)農(nóng)村居民以及同一地區(qū)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間在人均可支配收入及其來源、人均消費支出及其構(gòu)成、主要食品消費量、主要耐用消費品擁有量等方面都存在明顯差異。這種差異在民族地區(qū)更加突出。

（二）民族地區(qū)脫貧群眾存在較大返貧風(fēng)險

現(xiàn)階段，防止發(fā)生規(guī)模性返貧是我國必須堅守的底線，也是民族地區(qū)相對貧困治理的重點。返貧具有突發(fā)性、區(qū)域性和復(fù)發(fā)性等特點，特別是在災(zāi)害頻發(fā)、條件較差、相對貧困人口眾多的民族地區(qū)，返貧風(fēng)險較高，部分脫貧群眾會陷入“扶貧—脫貧—再返貧”循環(huán)之中。[14]民族地區(qū)返貧現(xiàn)象主要分為因災(zāi)返貧、因病返貧和因人返貧三種形式。從因災(zāi)返貧來看，民族地區(qū)自然地理環(huán)境復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，泥石流、滑坡、干旱等自然災(zāi)害時常發(fā)生，對民族地區(qū)自然環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，降低了脫貧群眾生活水平，增大了返貧風(fēng)險。從因病返貧來看，民族地區(qū)醫(yī)療保障體系有待進一步健全完善，醫(yī)療機構(gòu)有待進一步發(fā)展，疾病預(yù)防控制部門對慢性病、傳染性疾病防控不到位，群眾一旦發(fā)生重大疾病，就存在返貧的可能。例如，廣西部分少數(shù)民族多居住在山區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后。[15]楊平等學(xué)者對廣西民族鄉(xiāng)村地區(qū)人體重點寄生蟲感染狀況進行調(diào)查，在1720例樣本中，寄生蟲感染者為1284例，感染率高達74.7%，證明寄生蟲感染病仍是該地區(qū)的主要公共衛(wèi)生問題，會間接增加脫貧群眾返貧風(fēng)險。[16]從因人返貧來看，由于民族地區(qū)部分脫貧群眾教育文化水平相對低下，部分脫貧群眾形成了“被動式”救助陋習(xí)，缺乏自我發(fā)展意識，一旦缺少外部力量的介入，就會重回貧困。個別脫貧群眾生性懶惰、不求上進，存在不想勞動、不找工作賺錢等現(xiàn)象，抱著“等、靠、要”思想，自我發(fā)展能力不強。因此，如何結(jié)合民族地區(qū)實際，創(chuàng)新相對貧困治理方式，建立防返貧長效機制，以增強民族地區(qū)相對貧困治理動能，是當(dāng)前民族地區(qū)相對貧困治理亟須思考和解決的問題。

（三）民族地區(qū)相對貧困治理路徑有待優(yōu)化

在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，民族地區(qū)經(jīng)濟、文化、政治、社會等多方面均發(fā)生重大變化，如何有效推進民族地區(qū)相對貧困治理成為亟須解決的主要問題，主要表現(xiàn)為如何加強新舊政策銜接、如何建立特色產(chǎn)業(yè)體系、如何提升人力資本、如何實現(xiàn)綠色發(fā)展模式等。

第一，加強新舊政策銜接。由于民族地區(qū)進入相對貧困治理新階段，民族地區(qū)部分政策已不再適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要。新舊政策銜接不當(dāng)易造成民族地區(qū)相對貧困治理政策重疊、政策過度、政策錯位等現(xiàn)象，如貧困戶與低保戶享受的補貼多于邊緣貧困戶，并且部分低保戶還享有貧困戶補貼待遇，造成政策待遇重疊。部分扶貧政策福利化趨勢過重，政府在治貧中橫向涉及領(lǐng)域廣、縱向過于細化，過度投入資源，易引發(fā)政策過度現(xiàn)象。部分政策設(shè)計與貧困主體需求不匹配，未充分考慮貧困主體需求、心理、能力等因素，容易引發(fā)政策錯位。

第二，民族地區(qū)發(fā)展方式有待進一步轉(zhuǎn)型。部分地區(qū)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，主要依托豐富的自然資源和低廉的勞動力成本引入外資，未能充分有效推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，主要發(fā)展傳統(tǒng)種植業(yè)與畜牧業(yè)，勞動效率較低，經(jīng)濟產(chǎn)量不高；部分地區(qū)主要利用自身礦產(chǎn)、樹木等自然資源發(fā)展采掘業(yè)、制造業(yè)等，但是大量開采資源易超出當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載力限度，破壞生態(tài)環(huán)境；部分地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)雖已開始依托地區(qū)特色優(yōu)勢嘗試發(fā)展新型服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等，但整體尚呈粗放式特征，發(fā)展過程中遇到的問題較多。

第三，人力資本是制約民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，是增強民族地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力的關(guān)鍵。民族地區(qū)相對貧困治理主要面臨著“本土人才難培育”和“外部人才難引進”的雙重困境。一是在培育本土人才方面，鄉(xiāng)村群眾文化水平相對較低，對外界新事物接受能力相對較弱，培育工作長期受自身能力限制而難以進行。民族地區(qū)教育資源相對缺乏，各層次師資力量存在不足，教育質(zhì)量有待提高。在建設(shè)教育強國和教育現(xiàn)代化的雙重背景下，民族地區(qū)教育體系亟須完善。二是在引進外部人才方面，民族地區(qū)存在人才發(fā)展平臺難題，需要下大力氣吸引外部人才、留住外部人才。另外，推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興需要一大批情系“三農(nóng)”、扎根鄉(xiāng)村的人才，但是由于部分民族鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后、人居環(huán)境較差，使得其吸引外部人才存在一定困難。

第四，民族地區(qū)近年來引進的外部資本逐漸增多，但是部分地區(qū)往往只注重企業(yè)數(shù)量的增長而忽視了企業(yè)質(zhì)量的提升，所引進企業(yè)類型大多為加工型、挖掘型、制造型，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成一定破壞。在保護民族地區(qū)特有的生態(tài)優(yōu)勢要求下，民族地區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展任重道遠。

基于以上論述可以看出，民族地區(qū)面臨的復(fù)雜內(nèi)外部環(huán)境會影響其相對貧困治理的成效。同時，民族地區(qū)相對貧困治理不是一個突發(fā)的、短暫的過程，而是一個長期的過程。因此，還需充分評估前期治理成效，在新舊問題交替期間正確處理好矛盾沖突，從而穩(wěn)步、有序地實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

四、民族地區(qū)相對貧困治理路徑優(yōu)化

在全面推進鄉(xiāng)村振興過程中，民族地區(qū)要進一步抓住機遇，積極鞏固脫貧成果和防止返貧，保證脫貧攻堅各項政策的合理過渡，整合各類資源完善大扶貧格局。民族地區(qū)要進一步建立健全穩(wěn)定脫貧和防止返貧長效機制[17-18]，深刻認(rèn)識農(nóng)村貧困的新變化[19]，進一步從制度體系[20]、財政政策[21]、文化教育[22]、社會保障[23-24]、參與主體[25]等各方面構(gòu)建反貧困長效機制，不斷提升貧困治理能力。

（一）全面推進民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為黨和國家解決好“三農(nóng)”問題的重大決策部署，是民族地區(qū)相對貧困治理的重要舉措。因此，民族地區(qū)應(yīng)貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，從產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)、文化等方面全力推進鄉(xiāng)村振興。

1.發(fā)展具有民族特色的旅游產(chǎn)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)和物質(zhì)保障，發(fā)展具有民族特色的旅游產(chǎn)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)對民族地區(qū)優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展方式、弘揚民族精神等具有重要意義。民族地區(qū)可從以下幾點進行發(fā)展：第一，積極發(fā)揮民族地區(qū)獨有優(yōu)勢，開發(fā)集觀光、度假、體驗、娛樂等于一體的特色旅游活動。例如，廣西、云南、貴州等地區(qū)的喀斯特地貌引人觀賞，云南四季如春的氣候供人避暑，廣西各地的民俗文化體驗等。第二，合理利用特有的民族文化資源，打造自身的文化品牌。把民族文化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，形成自身的文化產(chǎn)品，發(fā)揮品牌效應(yīng)，延長文化產(chǎn)業(yè)鏈，促進經(jīng)濟發(fā)展。第三，有效運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。加大農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)力度，提高糧食種植產(chǎn)量。同時，加強防災(zāi)減災(zāi)能力，提高作物存活率。

2.注重培育民族地區(qū)本土人才和引入外部人才

充足的人力資源是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在民族地區(qū)得以實施的必要前提，是其得以順利運行的重要支撐。首先，政府要進行人才政策扶持，加大財政投入。根據(jù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村實際情況，量身制定人才引進政策，并逐步提高人才入鄉(xiāng)的經(jīng)濟補貼和工資水平，以增強人才入鄉(xiāng)的意愿。其次，建立本土人才培育機制，注重本土人才培育工作，減小鄉(xiāng)村對外部的依賴性。最后，通過與城市龍頭企業(yè)合作，興辦一批鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，引入大量管理型人才和技術(shù)型人才，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)管理水平，突破技術(shù)難關(guān)，幫助農(nóng)民運用新興技術(shù)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

3.加快發(fā)展民族地區(qū)教育和文化事業(yè)

在物質(zhì)生活方面得到發(fā)展后，精神文化生活方面也應(yīng)加快發(fā)展步伐。一是提高民族地區(qū)九年義務(wù)教育覆蓋率。為提高民族地區(qū)教育質(zhì)量，應(yīng)從抓好基礎(chǔ)教育出發(fā)，提高九年義務(wù)教育覆蓋率和質(zhì)量，保障達到入學(xué)條件的孩子們都有學(xué)上、學(xué)得好。同時，需加強教師隊伍建設(shè)，打造“高人品、高學(xué)識、高素質(zhì)”的教師隊伍，提高義務(wù)教育水平。二是推動民族地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展。大力培養(yǎng)技術(shù)型人才，作為人才后備資源，服務(wù)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。三是加強民族地區(qū)思想道德建設(shè)。教育文化水平相對落后、群眾綜合素質(zhì)相對低下是民族地區(qū)發(fā)展的限制因素，應(yīng)進一步引導(dǎo)民族地區(qū)群眾摒棄不良觀念，接受和學(xué)習(xí)優(yōu)秀新觀念、新思想，把先進思想觀念與民族地區(qū)特有的民族精神相結(jié)合，推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村文明建設(shè)，提高群眾的綜合素質(zhì)。

4.創(chuàng)新特色綠色發(fā)展模式

“綠水青山就是金山銀山”，良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展動力的重要來源。一是推動民族地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)工程。加強河湖景觀修復(fù)，切實實施退耕還田、封山育林等措施，針對不同民族地區(qū)制定不同的舉措。例如，在廣西實施珠江—西江流域生態(tài)補償，在青海加大野生動物保護力度等。二是轉(zhuǎn)換民族地區(qū)綠色經(jīng)濟發(fā)展動能。有效利用風(fēng)能、水能、太陽能等可再生能源，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟雙向互動、共同發(fā)展。三是加強民族地區(qū)鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理。調(diào)動群眾積極性，提高環(huán)境保護意識，變被動保護為主動守護，打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

（二）制定民族地區(qū)新型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略

綜合我國區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題，立足民族地區(qū)發(fā)展實際，民族地區(qū)可以從城鄉(xiāng)融合、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、公共服務(wù)等方面制定新型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以適應(yīng)新發(fā)展階段相對貧困治理的多維變化。

1.健全民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展對縮小民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展差距具有重要意義。在城鎮(zhèn)堅持和完善新型城市化戰(zhàn)略。一是加快推動民族地區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，放寬農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶限制，盡快落實此類人口與城市居民同等享有醫(yī)療、教育、保障性住房等公共服務(wù)的權(quán)利，減少農(nóng)村居民入城的后顧之憂。二是加強民族地區(qū)縣級城市建設(shè)力度，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，加快城鄉(xiāng)間要素流動，推動縣域基層創(chuàng)新發(fā)展。三是提升民族地區(qū)城市發(fā)展質(zhì)量，提高城市經(jīng)濟、人口、環(huán)境等承載力，向發(fā)達地區(qū)逐漸靠近，為農(nóng)村進城人口提供充足的就業(yè)崗位、適宜的居住環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，促進農(nóng)村進城人口幸福指數(shù)逐步提升。

在農(nóng)村地區(qū)深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。一是因地制宜發(fā)展民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，吸引城市企業(yè)投資，最大化發(fā)揮市場配置作用，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。二是利用民族地區(qū)大量廉價勞動力，充分利用農(nóng)村地區(qū)文化水平不高的中青年人力資源，可吸引城市中偏重于體力工作性質(zhì)的企業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，興辦一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在引進外資的同時，留住本土人才。三是運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，采用直播帶貨等形式幫助民族地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品走出去，在滿足城市居民想吃土特產(chǎn)需求的同時，農(nóng)村居民也得到了相應(yīng)的經(jīng)濟收入，兩者互惠互利。

2.深化民族地區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是推動區(qū)域發(fā)展水平的重要動力。民族地區(qū)多處于生態(tài)環(huán)境脆弱地帶，可發(fā)展產(chǎn)業(yè)類型有限，構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在一定困難。民族地區(qū)應(yīng)立足當(dāng)?shù)貙嶋H調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一是培育綠色集約型農(nóng)業(yè)。民族地區(qū)自然環(huán)境脆弱，環(huán)境恢復(fù)力自我修復(fù)能力較差，不宜繼續(xù)發(fā)展傳統(tǒng)粗放型農(nóng)業(yè)，應(yīng)由粗放型農(nóng)業(yè)向集約型綠色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力引進先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。此外，基于民族地區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)方式滯后、生產(chǎn)理念相對落后、耕地碎片化的現(xiàn)狀，應(yīng)采用“政府+企業(yè)”和“政府+高職院?！钡暮献餍问?，轉(zhuǎn)變農(nóng)民落后生產(chǎn)理念，改變農(nóng)民傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，培育“愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營”的新型職業(yè)農(nóng)民。二是推動當(dāng)?shù)仄髽I(yè)轉(zhuǎn)型與引進高質(zhì)量企業(yè)齊頭并進。自“十一五”規(guī)劃以來，我國便提出加快產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化這一口號，但民族地區(qū)部分地方政府為彰顯自身政績，不科學(xué)地引進大量高耗能、重污染的工業(yè)企業(yè)。為進一步推動民族地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)加強生態(tài)環(huán)境保護，推動當(dāng)?shù)馗吆哪堋⒅匚廴酒髽I(yè)進行轉(zhuǎn)型升級。同時，最大化激發(fā)民族地區(qū)技術(shù)潛能，對外展示當(dāng)?shù)亓己每蒲协h(huán)境，以吸引技術(shù)型、科研型企業(yè)落戶當(dāng)?shù)?，助力?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。三是發(fā)展民族地區(qū)特色民俗文化產(chǎn)業(yè)。民族地區(qū)應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)鬲毺貎?yōu)勢，深度挖掘民俗文化資源，打造大眾喜聞樂見的民俗文化產(chǎn)業(yè)，以提供大量工作崗位，增強對外部資本的吸引力，助力民族地區(qū)貧困治理事業(yè)。

3.提高民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平

實現(xiàn)民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化是促進民族地區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，是民族地區(qū)解決相對貧困問題的重要手段。民族地區(qū)應(yīng)聚焦于公共服務(wù)供給方式、財政體制改革、區(qū)域一體化等方面，提高民族地區(qū)公共服務(wù)均等化水平。一是創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，建立集政府、市場、社會于一體的多元供給方式。當(dāng)?shù)氐胤秸畱?yīng)進一步轉(zhuǎn)變職能，以提供公共服務(wù)為核心，打破條塊分割局面，建立現(xiàn)代化服務(wù)型政府，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r，推動公共服務(wù)目標(biāo)導(dǎo)向由“兜底”向“高質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，增強內(nèi)生發(fā)展動力。同時，注重市場力量與社會力量的參與，合理利用市場化工具，積極培育社會組織，形成政府、市場、社會的良性互動格局。二是加大民族地區(qū)財政支持力度。全國應(yīng)進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對民族地區(qū)農(nóng)村人才培養(yǎng)的財政投入比重，加大對民族特色產(chǎn)業(yè)的扶持力度，實現(xiàn)財政合理支出。同時，鼓勵社會資本參與民族地區(qū)公共服務(wù)供給，與政府公共財政共同助力民族地區(qū)實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。三是推動民族地區(qū)區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。民族地區(qū)具備經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)，因而可以整合優(yōu)化同質(zhì)性較高區(qū)域的資源，以縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，以統(tǒng)一的發(fā)展策略推動地區(qū)發(fā)展，以提高基本公共服務(wù)均等化水平。

（三）建立健全民族地區(qū)防止脫貧群眾返貧長效機制

建立健全防返貧長效機制是民族地區(qū)相對貧困治理的重要任務(wù)。民族地區(qū)可以從“事前預(yù)警—事中扶持—事后評估—常態(tài)監(jiān)測”的工作機制出發(fā)，制定貼實際、高效能的防止脫貧群眾返貧長效機制。

1.構(gòu)建防止脫貧群眾返貧風(fēng)險預(yù)警機制

風(fēng)險預(yù)警是防止脫貧群眾返貧現(xiàn)象發(fā)生的前提。民族地區(qū)可通過成立政府、企業(yè)、社會組織等多主體參與的專門監(jiān)測機構(gòu)，形成層次分明的防返貧預(yù)警組織體系，在收集脫貧群眾生活動態(tài)信息的基礎(chǔ)上，分析其返貧風(fēng)險警兆值，并識別是其自身原因還是其他原因所導(dǎo)致，建立專門檔案庫，把信息歸檔，最后針對分析結(jié)果確定要采取的相應(yīng)措施。

2.構(gòu)建防止脫貧群眾返貧扶持機制

防止脫貧群眾返貧扶持機制對當(dāng)前民族地區(qū)相對貧困治理具有重要作用，民族地區(qū)可從多個方面構(gòu)建。一是在經(jīng)濟方面，民族地區(qū)可以依托豐富的自然資源和獨有的地區(qū)習(xí)俗，打造特色產(chǎn)業(yè)布局，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，帶動經(jīng)濟發(fā)展。二是在教育方面，民族地區(qū)要把教育事業(yè)擺在首位，擴大教育覆蓋面，提升教育普及率，斷絕貧困代際效應(yīng)。另外，加大易返貧人口職業(yè)技術(shù)教育力度，增強其自身發(fā)展能力，并加強思想建設(shè)，提高易返貧人口致富意愿、激發(fā)其致富內(nèi)生動力。三是在生態(tài)環(huán)境方面，民族地區(qū)要加大生態(tài)環(huán)境治理力度，加強生態(tài)保護和修復(fù)，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，提高抗災(zāi)能力。

3.構(gòu)建防止脫貧群眾返貧評估機制

評估是建立健全防返貧機制中必不可少的重要環(huán)節(jié)。防止脫貧群眾返貧是一個動態(tài)、持續(xù)的過程，因此，民族地區(qū)在進行防返貧風(fēng)險預(yù)警和采取扶持措施后，還需要構(gòu)建防返貧評估機制，對防返貧扶持措施所取得的效果進行評估分析，以鞏固扶貧效果，增強可持續(xù)減貧能力。脫貧群眾返貧問題復(fù)雜，在解決舊的問題后，還會有許多新問題接踵而至，因此，構(gòu)建的防止脫貧群眾返貧評估機制需具備穩(wěn)步鞏固成效與有效防控新問題的功能，推動相對貧困治理高質(zhì)量發(fā)展。

4.構(gòu)建防止脫貧群眾返貧常態(tài)監(jiān)測機制

在經(jīng)過“預(yù)警—扶持—評估”的過程后，還需構(gòu)建防止脫貧群眾返貧常態(tài)監(jiān)測機制，實施監(jiān)測常態(tài)化，其根本目的在于防止以往類似貧困問題的出現(xiàn)，提高防止返貧效率，實現(xiàn)從鞏固貧困治理成效到阻斷返貧的轉(zhuǎn)變。民族地區(qū)脫貧群眾是相對貧困風(fēng)險較高的群體，因而對其進行常態(tài)化監(jiān)測很有必要。民族地區(qū)可通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立常態(tài)化監(jiān)測平臺，打通數(shù)據(jù)壁壘，共享數(shù)據(jù)資料，以此提高獲取信息效率，在返貧問題出現(xiàn)前便把其消滅在苗頭中。

（四）加強民族地區(qū)相對貧困治理政策體系創(chuàng)新

構(gòu)建和完善民族地區(qū)相對貧困治理政策體系是一項基礎(chǔ)性工作。民族地區(qū)相對貧困治理政策體系創(chuàng)新可從技術(shù)效能、政策融合、契合發(fā)展等方面切入。

1.加強民族地區(qū)相對貧困治理政策技術(shù)效能

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)已成為工作重心，而民族地區(qū)在信息技術(shù)應(yīng)用方面處于相對落后的地位，因此可通過加強數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用，推動數(shù)字賦能民族地區(qū)相對貧困治理政策創(chuàng)新，提升貧困治理效能。一是建立健全相對貧困治理數(shù)據(jù)平臺。民族地區(qū)偏僻鄉(xiāng)村較多，通過扶貧人員前往實地進行數(shù)據(jù)收集較為困難，且人力成本和時間成本耗費較大。因此，可以有效運用先進的數(shù)字信息技術(shù)，建立健全相對貧困治理數(shù)據(jù)平臺，培養(yǎng)各區(qū)域文化水平較高的群眾使用數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，定期上傳數(shù)據(jù)至平臺。工作人員在收集相對貧困治理基本信息的基礎(chǔ)上，對信息進行細化梳理和整理分類，以了解不同地區(qū)貧困風(fēng)險人口狀況。二是建立健全相對貧困治理實時管理平臺。在全面了解民族地區(qū)中不同區(qū)域的貧困風(fēng)險人口狀況后，對其合理匹配可執(zhí)行預(yù)防政策措施，并在政策執(zhí)行中進行實時管理，掌握政策執(zhí)行后的發(fā)展動態(tài)。三是建立健全相對貧困治理政策評估平臺。根據(jù)政策執(zhí)行效果反饋的信息，運用大數(shù)據(jù)計算技術(shù)，推導(dǎo)出政策執(zhí)行效果的好壞，以此判斷政策未來調(diào)整方向。

2.推動民族地區(qū)相對貧困治理政策發(fā)展

推動民族地區(qū)相對貧困治理政策銜接是創(chuàng)新相關(guān)政策的有效路徑，應(yīng)通過政策合理化保留、政策系統(tǒng)化整合、政策現(xiàn)代化提質(zhì)等方面推動民族地區(qū)相對貧困治理政策發(fā)展。一是梳理原有扶貧政策，合理剔除舊扶貧政策中的不宜部分，保留適用性較強的部分。例如，針對民族地區(qū)原有的部分特惠政策，過度的無償物資幫扶政策已不再適應(yīng)當(dāng)前民族地區(qū)相對貧困治理新階段，應(yīng)把“無限物資援助”向“有限物資幫扶”轉(zhuǎn)變，使外部援助與內(nèi)部自我發(fā)展有效結(jié)合，著重激發(fā)群眾內(nèi)生發(fā)展動力。二是系統(tǒng)化整合新舊政策。推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，針對民族地區(qū)自然資源豐富、生態(tài)環(huán)境保留度高等獨特優(yōu)勢，著重發(fā)展民族地區(qū)特色生態(tài)扶貧政策與特色產(chǎn)業(yè)扶貧政策。三是響應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。當(dāng)前我國正處于城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，民族地區(qū)應(yīng)在城鄉(xiāng)融合的發(fā)展框架下創(chuàng)新扶貧政策，以加強民族地區(qū)城鄉(xiāng)雙向流動性、城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性、城鄉(xiāng)資源互補性為導(dǎo)向，統(tǒng)籌解決民族地區(qū)城市相對貧困與農(nóng)村相對貧困問題。

3.提高民族地區(qū)相對貧困治理政策與發(fā)展現(xiàn)狀契合度

民族地區(qū)具有自身特色發(fā)展模式，在解決相對貧困問題的過程中，應(yīng)關(guān)注各類公共扶貧政策。民族地區(qū)在貫徹落實公共扶貧政策時，應(yīng)立足民族地區(qū)自身實際進行分析，看是否能立足當(dāng)?shù)貙嶋H創(chuàng)新相對貧困治理政策，在公共服務(wù)政策的基礎(chǔ)上制定與自身發(fā)展現(xiàn)狀相符的政策。以曾為深度貧困地區(qū)的怒江州地區(qū)易地搬遷為例。在易地搬遷后，由于經(jīng)濟、文化、地理位置等因素的差異，怒江州搬遷群眾會感到短期不適，部分搬遷群眾生活幸福指數(shù)反而較于搬遷前有所下降。因此，扶貧政策應(yīng)著重偏向于提升移民生活幸福感、增強移民對遷入地的認(rèn)同感和歸屬感。此外，足夠的經(jīng)濟收入是保障移民基本生活的根本前提。怒江州大多數(shù)移民都是從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)，生活區(qū)域的改變對其原有的生產(chǎn)生活產(chǎn)生較大影響，許多移民長期從事農(nóng)業(yè)事務(wù)，且只具備基本的農(nóng)業(yè)技能，文化水平較低。因此，移民的生計問題成為當(dāng)?shù)卣巾毥鉀Q的重大民生問題，應(yīng)出臺移民相關(guān)就業(yè)政策，提高移民就業(yè)率，并立足于移民整體文化水平和技能掌握程度，開辦技能培訓(xùn)班，以幫助移民掌握更多的工作技能，增強其自我發(fā)展動力。