熊凌崗

（武漢大學,湖北 武漢 430072）

2020年10月，習近平總書記在《求是》雜志上發(fā)表署名文章《國家中長期經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，指出“完善城市化戰(zhàn)略……增強中心城市和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力，這是符合客觀規(guī)律的”；中共十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設置……發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈”[1]。為充分發(fā)揮省會城市在區(qū)域經濟發(fā)展中的示范創(chuàng)新協(xié)同作用，近年來一些省區(qū)陸續(xù)提出強省會戰(zhàn)略，著力打造富有核心競爭力、地區(qū)影響力和首位度（首位度=省會GDP/省〔自治區(qū)〕GDP的百分比）高的省會城市[2]。本文基于中國部分省區(qū)強省會戰(zhàn)略的規(guī)劃和實踐，分析實施強省會戰(zhàn)略的優(yōu)勢效應、潛在影響及實現(xiàn)路徑，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供科學建議。

1 強省會戰(zhàn)略的主要含義及實施考量

研究強省會戰(zhàn)略，首先要對研究對象進行區(qū)分。按照中國現(xiàn)有行政管理區(qū)劃，全國共有北京等4個直轄市、河北等23個省、內蒙古等5個自治區(qū)、香港等2個特別行政區(qū)，均為省級行政單位。本文研究的強省會指石家莊等省會以及呼和浩特等自治區(qū)首府，直轄市及港澳臺地區(qū)不列入省會范疇。

1.1 強省會戰(zhàn)略的主要含義

強省會戰(zhàn)略是區(qū)域經濟發(fā)展的階段性選擇，或者是公共管理的最優(yōu)選擇。作為?。ㄗ灾螀^(qū)）行政管理中心，省會（首府）在省域經濟社會發(fā)展中的核心作用毋庸置疑。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷加快，省會城市之間的競爭排位成為考核黨政機關執(zhí)政能力和公共管理水平的重要評價依據。筆者在國務院等政府官方網站上暫未檢索到關于強省會戰(zhàn)略定義的表述；在中國知網和國家哲學社會科學文獻數(shù)據庫進行檢索，學術界也暫無對于強省會戰(zhàn)略定義的表述。

綜合已公布的政策文件、資料和信息等分析，筆者認為強省會戰(zhàn)略是地方政府根據省會城市所擁有的人才資源、創(chuàng)新能力、產業(yè)基礎、地理位置等發(fā)展優(yōu)勢要素，進行綜合比較，為適應區(qū)域競爭、整合公共資源、發(fā)揮比較優(yōu)勢、謀取科學發(fā)展、提升綜合競爭實力等所提出的公共政策及其實踐活動。并且，省會的強與弱是相對而言。

1.2 強省會戰(zhàn)略的實施考量

從形勢層面來看，地方政府實施強省會戰(zhàn)略是國內國際雙循環(huán)背景下公共政策的客觀選擇，改革開放以來實施的西部開發(fā)、中部崛起、東北振興等戰(zhàn)略豐富了中國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略總體布局，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的矛盾依然存在，需要采取有針對性的措施加以改進，進一步縮小東中西部區(qū)域經濟發(fā)展差距，強省會戰(zhàn)略在適應新發(fā)展格局方面具有重要的作用。從政策層面來看，國家大力扶持北京、上海、廣州等9個中心城市建設，實施強省會戰(zhàn)略有利于謀求更寬領域、更高層次、更高水平的發(fā)展，比如石家莊可以發(fā)揮毗鄰國家級新區(qū)雄安新區(qū)的地理優(yōu)勢，在京津冀一體化進程中爭取更多的政策扶持[3]。從需求層面來看，大力推進強省會戰(zhàn)略是改變省會城市發(fā)展現(xiàn)狀的有力措施，比如貴陽2020年24.18%的首位度處于全國平均水平，但與著力打造貴州高質量發(fā)展更具帶動力的“火車頭”和西南地區(qū)更具影響力的重要增長極的奮斗目標尚不匹配。

實施強省會戰(zhàn)略主要考量必要性和可行性兩個維度。從本質上看，“強省會”不能簡單等同于“省會強”，而是地方政府從戰(zhàn)略高度對公共資源的整合，并通過系統(tǒng)性治理推動生產要素和生產關系的有機協(xié)同。當前政策形勢下，多個省區(qū)明確提出強省會戰(zhàn)略，充分印證這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要措施，是順應歷史發(fā)展規(guī)律、符合發(fā)展路徑、具有發(fā)展前景的戰(zhàn)略[4]。通過強省會戰(zhàn)略，可以實現(xiàn)預期經濟社會發(fā)展目標，可以科學量化或考核評價政府及其公共管理部門履行職能的效率，可以搭建更有利于就業(yè)、民生和社會治理的發(fā)展大環(huán)境。

2 一些提出強省會戰(zhàn)略的省區(qū)相關規(guī)劃概述

實施強省會戰(zhàn)略，本質上是地方政府利用公共管理權力對區(qū)域經濟格局進行調整的公共政策及其執(zhí)行過程。綜合各省區(qū)已公布的“十四五”發(fā)展規(guī)劃及省級政府支持強省會發(fā)展的政策文本，經過梳理，重點對中國東中西部地區(qū)具有代表性的強省會案例相關發(fā)展規(guī)劃情況進行分析。

2.1 以濟南、南京為代表的東部地區(qū)

2021年2月，濟南市委市政府發(fā)布《關于貫徹落實強省會戰(zhàn)略的實施意見》，明確提出在省會城市首位度、科技創(chuàng)新策源能力、產業(yè)引領作用、城市開放度和國際化水平、城市集聚力承載力輻射力、群眾幸福指數(shù)六個方面實現(xiàn)“顯著提升”。尤其是在科技創(chuàng)新方面，濟南提出以全力爭創(chuàng)綜合性國家科技中心為牽引，加快構建要素齊全、載體有力、企業(yè)主導、轉化暢通的創(chuàng)新體系，打造充滿創(chuàng)造力、富有競爭力的科技創(chuàng)新策源地，并在建設高能級科創(chuàng)平臺、探索科技創(chuàng)新“濟南路徑”、推進“科創(chuàng)中國”試點城市建設等方面取得佳績，從而增強濟南在山東經濟版圖中的核心競爭力。

南京提出強省會戰(zhàn)略，最大的原因在于其2020年14.4%的首位度在全國省會城市排名中相對落后，同時受到蘇州等經濟發(fā)達城市的壓力。2021年2月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于同意南京都市圈發(fā)展規(guī)劃的復函》，指出建設以南京為中心，涵蓋江蘇省鎮(zhèn)江市、揚州市、淮安市，安徽省蕪湖市、馬鞍山市、滁州市、宣城市等，總面積6.6萬平方公里的都市圈，強調發(fā)揮高教科研集聚的優(yōu)勢，在汽車及零部件、裝備制造、信息技術、航運物流等領域形成具有國際競爭力的產業(yè)集群，并構建“一級兩區(qū)四帶多組團”的都市圈空間格局，實現(xiàn)南京成為長江三角強勁活躍增長極的奮斗目標[5]。

2.2 以長沙、南寧為代表的中部地區(qū)

2021年11月，湖南省第十二次黨代會上首次提出實施強省會戰(zhàn)略，發(fā)揮長株潭城市群的輻射作用。長沙在“十四五”規(guī)劃中明確要打造國家中心城市、長江經濟帶核心增長極、現(xiàn)代化新湖南示范區(qū)等目標，積極爭創(chuàng)綜合性國家科學中心，在量子計算、同步輻射光源、生物安全防護等領域謀劃大科學裝置，打造創(chuàng)新引領、數(shù)字賦能的科技發(fā)展新引擎。

作為中國與東盟國家開放合作、“一帶一路”融合交流的重要平臺，早在2019年廣西壯族自治區(qū)就發(fā)布了《關于實施強首府戰(zhàn)略的若干實施意見》，提出抓住建設西部陸海新通道、對接粵港澳大灣區(qū)、中國（廣西）自由貿易試驗區(qū)等契機，加快構建以先進制造業(yè)為代表的產業(yè)體系，提升南寧的城市集聚力、承載力和輻射力；同時強調強化科技創(chuàng)新支撐，大力引進新型產業(yè)技術研究機構、重點實驗室等創(chuàng)新平臺，推動南寧在發(fā)達地區(qū)設立“飛地孵化器”，實現(xiàn)科技創(chuàng)新在強首府戰(zhàn)略中的積極作用。

2.3 以西安、貴陽為代表的西部地區(qū)

根據統(tǒng)計部門數(shù)據，西安市2020年GDP總量為10 020.39億元，是西北五省區(qū)第一個萬億級城市，其經濟社會發(fā)展規(guī)模和態(tài)勢對周邊地區(qū)具有強大的輻射作用。雖然官方沒有宣布西安實施強省會戰(zhàn)略的具體方案，但是西安作為國家中心城市之一，要圍繞絲路科創(chuàng)中心等“三中心二高地一樞紐”建設，增強電子信息、航空航天、高端裝備、新材料新能源等領域的科技創(chuàng)新能力，實現(xiàn)“南控、北跨、西融、東拓、中優(yōu)”的空間戰(zhàn)略布局，打造西安現(xiàn)代都市圈。

貴陽作為西部欠發(fā)達、欠開發(fā)地區(qū)，其經濟總量、綜合實力、城市影響力本就不高，在貴陽-貴安新區(qū)融合發(fā)展的背景下，2021年貴州省出臺《關于支持實施“強省會”五年行動若干政策措施的意見》，提出優(yōu)化空間布局、擴大經濟管理權限、強化用地保障、創(chuàng)新和數(shù)據要素集聚、發(fā)展總部經濟等10項支持措施，爭取在大數(shù)據電子信息、先進裝備制造、資源精細加工等產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)上取得新業(yè)績，力爭實現(xiàn)到2025年GDP達7 000億元，省會首位度達27%以上的奮斗目標。

3 實施強省會戰(zhàn)略的優(yōu)勢效應與潛在影響

強省會戰(zhàn)略的有效實施，是經濟社會發(fā)展中各生產要素和生產關系有機調控的產物，需要理性分析實施過程中的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅，運用科學的管理理論和治理工具來強化公共政策制定、執(zhí)行和評價中的管控力度，從而實現(xiàn)經濟效益與社會效益的雙贏局面。

本文運用SWOT分析工具，對實施強省會戰(zhàn)略的優(yōu)勢（strength）、劣勢（weakness）、機會（opportunity）、威脅（threat）四個維度進行分析。省會城市實施強省會戰(zhàn)略的規(guī)劃及其執(zhí)行過程中，可能會遇到來自政策制度、體制機制、思維模式等方面的影響，需要政府及其公共管理部門進一步強化新發(fā)展理念，積極構建立足當前、面向未來的高標準、高層級發(fā)展模式，在發(fā)展定位上實現(xiàn)區(qū)域經濟社會的協(xié)同一致，做到因地制宜、揚長避短，充分發(fā)揮省會城市在省域經濟發(fā)展中的“火車頭”作用。通過對部分省區(qū)強省會戰(zhàn)略規(guī)劃的比較分析，省會城市做大做強并實現(xiàn)強省會戰(zhàn)略目標的影響因素有以下幾點。一是省會具有政策、區(qū)位、資源和人力等方面的優(yōu)勢，省會城市是省區(qū)政治和行政中心，得到省級公共管理部門的關注更多，在政策扶持、產業(yè)布局、信息交互和溝通協(xié)調等方面有著省內其他城市不可比擬的優(yōu)勢。省會城市一般位于省區(qū)的地理中心或經濟發(fā)達地區(qū)，交通、物流和資源集聚優(yōu)勢明顯，其擁有的高校及科研機構為省會的可持續(xù)發(fā)展提供了人才保障和智力支持。二是強省會戰(zhàn)略也面臨著現(xiàn)實的、不容忽視的劣勢，過度做大做強省會可能造成“一城獨大”的局面，部分城市爭奪人才的競爭或將加劇城市規(guī)模的急劇擴張，在基本公共服務均等化作用尚未有效實施的背景下，省會能否容納日漸龐大的人才隊伍，能否提供與之相適應的就業(yè)市場將成為政府亟待解決的實際問題。三是在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的環(huán)境下，省會城市具備發(fā)展壯大的機會，同時也面臨做大做強過程中不可避免的階段性困難。尤其對于部分省會城市相對較弱的實際，搶抓發(fā)展的機遇，加快發(fā)展的速度，更注重強省會進程中的質量與效率，將影響到省會城市能否與國家發(fā)展大戰(zhàn)略同步的現(xiàn)實。四是強省會面臨的威脅既有來自內部的競爭，也有來自外部的挑戰(zhàn)。強大的發(fā)展?jié)摿?，倒逼實施強省會?zhàn)略過程將應對源自各方面的壓力，時刻保持危機意識有利于更好地認清形勢，并結合實際制定行之有效的發(fā)展措施。

從案例分析可以得出，實施強省會戰(zhàn)略需要政府客觀理性地對待和正確行使公共管理權力，做出最優(yōu)政策選擇，并強化執(zhí)行過程中的有效監(jiān)管和科學評價。針對強省會戰(zhàn)略的優(yōu)勢效應與潛在影響，主要考察以下幾個方面的問題。

3.1 比較優(yōu)勢效應

省會（首府）實施強省會戰(zhàn)略需要政策、資源、信息、人力等要素的支撐，并賦予相對傾斜的公共管理措施，以實現(xiàn)強省會戰(zhàn)略實施過程中的比較優(yōu)勢。依據英國古典政治經濟學家李嘉圖的比較優(yōu)勢理論分析，實施強省會戰(zhàn)略需要考量“兩利相權取其重、兩弊相權取其輕”的理念，因地制宜制定區(qū)域經濟發(fā)展目標，充分發(fā)揮資源稟賦和技術結構的優(yōu)勢，做到揚長避短、優(yōu)化升級，避免出現(xiàn)重復建設、高能耗低產能等問題。

3.2 疊加優(yōu)勢效應

實施強省會戰(zhàn)略，并不是簡單的“一城獨大”，在經濟社會發(fā)展條件好的地區(qū)要培育多個中心城市，發(fā)揮疊加優(yōu)勢效應。比如青島作為濟南實施強省會的重要補充，可以發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)基礎和核心競爭力，構建國內國際雙循環(huán)的重要戰(zhàn)略鏈接，發(fā)揮濟青雙城疊加優(yōu)勢。貴州省也提出培育壯大都市圈，支持貴陽與遵義唱好“雙城記”，通過以“圈”帶“群”，打造西部地區(qū)重要經濟增長極。

3.3 擴散效應

借鑒諾貝爾經濟學獎獲得者繆達爾提出的擴散效應理論，地方政府實施強省會戰(zhàn)略常見的公共管理方法主要有擴容、擴圍與擴圈等。強省會戰(zhàn)略需要更廣闊的土地用于經濟社會發(fā)展，在現(xiàn)有行政區(qū)劃和行政管理運行模式下，各級地方政府應多采取省會與周邊城市合作的方式，實現(xiàn)“強省會”擴容。成都、濟南、長春等省會通過擴容，城市可供建設土地實現(xiàn)不同程度增長，城市承載能力得到提升，也為吸引更多人才、投資、資源向省會聚集提供了基礎。為吸引更多高層次人才為強省會戰(zhàn)略提供人力保障和智力支持，各地在人才落戶、創(chuàng)業(yè)補貼、生活補助等方面給予了優(yōu)惠，力圖實現(xiàn)“筑巢引鳳”。比如武漢在2017年發(fā)布《關于支持百萬大學生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)的若干政策措施》；長沙的中國（湖南）自由貿易試驗區(qū)長沙片區(qū)人才政策24個配套實施辦法提出要促進人才持續(xù)流動，實現(xiàn)人口高效集聚。通過適當下放或增大地方政府政策允許調控空間，釋放省會城市的行政管理可支配權作用。比如福建省賦予福州市強省會所需的省級審批權，將福州市直機關公務員規(guī)范津補貼待遇調高至周邊經濟強省省會城市公務員人均水平，用優(yōu)厚待遇激勵公職人員在強省會戰(zhàn)略中干事創(chuàng)業(yè)的主動性；再如貴州省支持擴大貴陽市經濟管理權限，將法律規(guī)定不允許下放以外的省級經濟管理權限全部下放貴陽貴安行使，用政策要素激勵貴陽做大做強“強省會”的蛋糕。

3.4 虹吸效應

虹吸是一種物理學現(xiàn)象，本意指液態(tài)分子間引力與位能差所造成的重力不平衡，液體向一個方向流動的自然現(xiàn)象。公共管理學科將虹吸效應借鑒到管理理論與實踐中，提出城市對于人口流動趨勢存在虹吸效應，表現(xiàn)在城市發(fā)展過程中生產要素的聚集，影響到城市周邊的人口、投資、信息等具有比較優(yōu)勢的資源向城市中心聚集，客觀上形成了城市規(guī)模擴大、競爭能力增強、資本效益疊加等情況。

3.5 溢出效應

溢出效應研究源自經濟學范疇，主要指某項活動擁有外部效益，而且是活動主體得不到的收益。溢出效應可分為正向溢出和負向溢出。趙奎等基于工業(yè)企業(yè)數(shù)據來分析省會城市發(fā)展的溢出效應[6]，引用國外學者Baldwin等的研究，認為省會發(fā)展所產生的多樣化中間品、先進技術經驗，可能溢出到周邊地區(qū)并帶動相鄰區(qū)域發(fā)展，并指出省會城市與其他城市產業(yè)結構趨同，可能造成大城市虹吸小城市的問題。基于溢出效應來分析強省會戰(zhàn)略，一方面可能形成以省會為核心的人才、資源、信息等集聚區(qū)，通過強省會帶動周邊地區(qū)發(fā)展，或實現(xiàn)所謂“半小時經濟區(qū)”等同城發(fā)展趨勢；省會溢出的高水平生產資料和生產要素，可能對周邊城市起到輻射作用。另一方面省會的高速發(fā)展，諸如高房價、高物價等負面溢出效應將影響周邊城市，可能缺乏對區(qū)域發(fā)展差異性的考量，以及造成發(fā)展的片面趨同化。

4 推進強省會戰(zhàn)略的實現(xiàn)路徑

4.1 堅持統(tǒng)籌協(xié)調的科學發(fā)展理念

各級地方政府在實施強省會戰(zhàn)略過程中，要秉承全省“一盤棋”的總體思路，統(tǒng)籌協(xié)調推進以省會城市為引領的經濟社會發(fā)展大局，將科學發(fā)展理念貫穿強省會戰(zhàn)略全過程，自上而下推進強省會任務分解細化并實時跟蹤其運行情況，采取調研、督辦、績效評估等方式對實施效果進行考評。在實施過程中需要省級政府的統(tǒng)籌，需要省級業(yè)務主管部門的支持，需要省會在行政職權范圍內發(fā)揮創(chuàng)新驅動能力，做到縱覽大局、協(xié)調各方，形成合力，將強省會戰(zhàn)略規(guī)劃涉及的各方面利益主體的關系維護好，補齊短板、彌補弱項，突出區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢資源從量變到質變的跨越。

4.2 堅持改革創(chuàng)新的率先發(fā)展動力

強省會戰(zhàn)略的具體實施需要堅持改革的主基調，鼓勵人力、資本、信息等諸多要素參與創(chuàng)新創(chuàng)造，因地制宜制定切實可行的發(fā)展目標，針對改革和創(chuàng)新進程中可能遇到的困難和問題，及時分析研判并解決阻礙發(fā)展的瓶頸。同時要以創(chuàng)新驅動發(fā)展，把省會率先發(fā)展與帶動其他地區(qū)發(fā)展有機結合起來，實現(xiàn)區(qū)域經濟發(fā)展的協(xié)同性。運用好科學技術在創(chuàng)新發(fā)展中的決定性作用，助力大數(shù)據、物聯(lián)網、云計算、人工智能等高新技術產業(yè)的發(fā)展，推動科技與經濟融通共享。

4.3 堅持生態(tài)優(yōu)先的環(huán)保發(fā)展意識

習近平總書記強調要貫徹新發(fā)展理念，以經濟社會發(fā)展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發(fā)展為關鍵，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的發(fā)展道路。為避免出現(xiàn)一邊發(fā)展經濟、一邊治理污染的問題，強省會戰(zhàn)略實施進程中要貫穿生態(tài)低碳環(huán)保的發(fā)展理念，建設省會城市圈不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，用好用足公共政策紅利，實現(xiàn)高質量高品質的發(fā)展。

4.4 堅持以人為本的戰(zhàn)略發(fā)展視角

推進強省會戰(zhàn)略的目標是實現(xiàn)城市綜合實力的提升、省會人居環(huán)境的改善、人與社會協(xié)調共享，在提升城市承載力和基本公共服務均等化中，需要堅持以人為本的發(fā)展觀念，真正實現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果與人民共享的奮斗目標。

4.5 堅持協(xié)同一致的高效發(fā)展規(guī)劃

中國正在構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，各地規(guī)劃和實施強省會戰(zhàn)略必須與國家發(fā)展大局同步，在發(fā)展理念、改革路徑、奮斗目標和成果分享等方面做到協(xié)調統(tǒng)一，在政策制定、機制創(chuàng)新、人才利用和評價考核等方面達到協(xié)同一致，從而真正實現(xiàn)強省會戰(zhàn)略與區(qū)域經濟社會發(fā)展的同頻共振、同向發(fā)力。

5 結語

實施強省會戰(zhàn)略是地方區(qū)域經濟發(fā)展的客觀需要和主動選擇。在“強省會”總體規(guī)劃的指引下，各級政府及其公共管理部門要正確應對改革創(chuàng)新中的挑戰(zhàn)和風險，客觀對待省會率先發(fā)展與全省協(xié)調發(fā)展的“選擇題”，實現(xiàn)“強省會”的“加速度”和“新動能”。