來思周

（上海環(huán)境保護有限公司，上海 200000）

1 環(huán)評制度與排污許可證制度背景概述

我國的環(huán)境影響評價工作最早從20世紀70年代開始實施[1]，環(huán)境影響評價制度作為我國在保護環(huán)境、防止污染方面采取的一種事先預(yù)防的手段，在我國環(huán)境保護法律制度中處于基本地位[2]。隨著我國環(huán)保制度的不斷完善，簡政放權(quán)下的發(fā)展自主性不斷下放到基層和企業(yè)，環(huán)評制度也經(jīng)歷了由繁入簡的蛻變。

從2016年11月國務(wù)院制定并發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》開始，各省市管理部門都開始分批分步地探索并推進排污許可證制度下的管理模式。到目前為止，排污許可證制度已日趨完善。2019年12月，生態(tài)環(huán)境部公布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》，為各行業(yè)的排污許可管理類別乃至規(guī)范要求奠定了基礎(chǔ)；2022年，上海市生態(tài)環(huán)境局又結(jié)合全市實際情況，頒布了《上海市排污許可管理實施細則》（滬環(huán)規(guī)〔2022〕1號）。目前，我國已經(jīng)發(fā)布的排污許可證技術(shù)規(guī)范（以下簡稱“技術(shù)規(guī)范”）已廣泛囊括到七十多個行業(yè)，產(chǎn)排污識別節(jié)點比較詳實、因子識別的行業(yè)針對性較強。

因不同省市具有不同的發(fā)展定位與治理目標，在排污許可證制度落地的過程中，當?shù)毓芾聿块T會因地制宜地提出地方性、特色性的管理模式與運行方案。作為改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，上海始終以生產(chǎn)、生活、生態(tài)為建設(shè)基礎(chǔ)，以共建、共治、共享為實現(xiàn)路徑，以提升人民的獲得感、幸福感、安全感為衡量標準，在城市更新和治理過程中努力貫徹人文主義導(dǎo)向和全過程民主，為超大城市建設(shè)和治理積極探索上海經(jīng)驗和中國道路[3]。在落實排污許可證工作中，核發(fā)內(nèi)容以企業(yè)現(xiàn)場實際建設(shè)情況為基礎(chǔ)，以經(jīng)過審批的環(huán)評報告文本為依據(jù)，對重點排污單位或涉及重金屬廢水排放的企業(yè)進行重點審查，形成了“一企一案”、“一事一議”的精準監(jiān)管格局。

環(huán)境影響評價和排污許可制度的最終目的都是一致的，即有效管理生態(tài)體系，從而治理環(huán)境，無論是環(huán)境影響評價還是排污許可制度，其目前的內(nèi)容和執(zhí)行都不甚完善[4]。環(huán)境影響評價是通過預(yù)測的方法，對有可能產(chǎn)生的問題進行預(yù)判，而排污許可制度主要是通過對企業(yè)建設(shè)內(nèi)容納入排污許可證，監(jiān)管企業(yè)的規(guī)范生產(chǎn)，在一定意義上承擔著相應(yīng)的社會責任，因管理方法存在區(qū)別，導(dǎo)致技術(shù)運用缺少統(tǒng)一性[5]。本文將從環(huán)評與許可證的銜接角度，探討上海市在核發(fā)排污許可證時與企業(yè)環(huán)評的相同及分歧性情況。

2 排污許可證具體內(nèi)容與環(huán)評報告的銜接情況

2.1 管理類別的關(guān)聯(lián)性

根據(jù)《〈建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄〉上海市實施細化規(guī)定（2021年版）》，目前上海市環(huán)評類別分為報告書、報告表、登記表以及豁免類；根據(jù)《排污許可證管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第736號），排污許可證管理類別分為重點管理、簡化管理和登記管理。兩者的分類依據(jù)均與項目污染物產(chǎn)生量、排放量以及對環(huán)境的影響程度等內(nèi)容有關(guān)，但分類結(jié)果不一致?，F(xiàn)階段我國的排污許可證制度處于孤立狀態(tài)，導(dǎo)致排污許可證的環(huán)保作用難以充分的發(fā)揮[6]，使這種“不一致”給許可證的管理增加了一定的技術(shù)和信息壁壘。以橫跨多行業(yè)、多項目的企業(yè)為例，若涉及環(huán)評豁免類生產(chǎn)內(nèi)容的，因無環(huán)保類材料，在許可證填報時往往容易出現(xiàn)產(chǎn)線或工藝缺失、涉VOCs輔料使用情況遺漏、廢氣排放信息不明等問題，造成一定混亂和錯誤。對于上述情況，排污許可證在填報和審核時，應(yīng)由企業(yè)補充相關(guān)項目涉及的產(chǎn)品、設(shè)備、原輔料等清單以供備查，并由評估單位進行現(xiàn)場核實，做到不缺不漏不多。

2.2 登記事項的關(guān)聯(lián)性

在上海市排污許可證的核發(fā)過程中，登記事項的填報是緊緊圍繞環(huán)評來展開的。排污許可證的登記事項包括企業(yè)基本信息、產(chǎn)品產(chǎn)能、主要原輔材料及燃料、產(chǎn)排污節(jié)點及污染治理設(shè)施等內(nèi)容。上海市排污許可證要求，登記事項的填報以環(huán)評已批復(fù)的內(nèi)容作為基礎(chǔ)，以企業(yè)現(xiàn)場實際情況為依據(jù)，并結(jié)合行業(yè)技術(shù)規(guī)范，最終確定填報內(nèi)容。

除了豁免環(huán)評的項目外，企業(yè)的產(chǎn)品種類、產(chǎn)能、原輔材料使用情況等內(nèi)容一般均有明確的環(huán)評手續(xù)作為支撐；部分地段的企業(yè)因地塊功能分類等原因無法編制環(huán)評的，也已由當?shù)刂鞴懿块T配合指導(dǎo)編制并核發(fā)了《XXX環(huán)保違法違規(guī)建設(shè)項目專項整治核查報告》（或類似文件），用以完善環(huán)保手續(xù)，明確登記事項。

企業(yè)的設(shè)備信息在環(huán)評中雖有明確，但設(shè)備型號與數(shù)量欠缺細化、次要設(shè)備遺漏等問題不鮮，主要歸因于環(huán)評編制要求未明確細化程度、編制三方失誤或者在編制環(huán)評時設(shè)備不具備細化條件等。對于此類現(xiàn)象，許可證核發(fā)時要求以環(huán)評中的主要生產(chǎn)線及產(chǎn)污節(jié)點分析為依據(jù)，參考結(jié)合環(huán)評產(chǎn)排污節(jié)點的分析要求，在許可證中對設(shè)備進行細化以完成梳理與填報。

對于污染治理設(shè)施，環(huán)評中一般會采取較為成熟的治理工藝進行分析，許可證審核時會要求對污染物治理能力相較于環(huán)評發(fā)生明顯“弱化”的設(shè)備進行重點審查。此外，基于現(xiàn)有的成熟工藝和治理理念，技術(shù)規(guī)范對部分產(chǎn)排污環(huán)節(jié)的治理設(shè)施提出了可行技術(shù)的要求，對于不屬于排污可行技術(shù)要求的污染物治理設(shè)施，企業(yè)應(yīng)提供相關(guān)證明材料。但在許可證的實際核發(fā)過程中，由于缺乏對污染物治理能力是否“弱化”的判斷標準，一般不會對企業(yè)現(xiàn)場實際污染物治理設(shè)備發(fā)生變化（相較于環(huán)評）這類情況提出質(zhì)疑，并直接依據(jù)企業(yè)實際使用的污染治理設(shè)施進行填報。對于相較于環(huán)評明顯減少了污染物治理工藝的現(xiàn)象，或者明顯不符合技術(shù)規(guī)范要求的治理設(shè)備，均需額外提供如監(jiān)測報告等證明材料進行佐證，以明確現(xiàn)有的治理措施具備了達標治污的能力；無法提供佐證材料的，則應(yīng)在企業(yè)污染物治理設(shè)備改造完善后再行核發(fā)許可證。

2.3 產(chǎn)排污節(jié)點、污染因子識別的關(guān)聯(lián)性

產(chǎn)排污節(jié)點雖然屬于登記事項，但因其復(fù)雜性較甚，且與污染因子識別的關(guān)聯(lián)性較大，故單獨歸一章節(jié)進行論述。目前，絕大多數(shù)的環(huán)評在產(chǎn)排污節(jié)點或是污染因子的識別上，具有深刻和可信的理解和結(jié)論。這些經(jīng)驗通常來自于當?shù)匾呀ǖ南嗨菩袠I(yè)企業(yè)的實際運行情況，并結(jié)合目標企業(yè)的實際生產(chǎn)規(guī)模、原輔料使用情況等內(nèi)容，對污染物的排放進行針對性識別，具備了較強的實踐性。現(xiàn)有的許可證技術(shù)規(guī)范對產(chǎn)排污節(jié)點和污染因子的識別更側(cè)重于普適性與廣泛性，相較于環(huán)評而言，一方面疏而不漏地完善了環(huán)評預(yù)測中的遺缺；另一方面因缺乏對產(chǎn)污源頭“閾值”的考量等因素，導(dǎo)致任何可能的污染因子都將細大不捐地納入許可證管理系統(tǒng)，在一定程度上加重了企業(yè)的環(huán)保治理負擔，也不符合部分小微企業(yè)的實際情況。

在實際排污許可證的填報中，以環(huán)評識別的產(chǎn)排污節(jié)點和污染因子作為必填內(nèi)容，再根據(jù)技術(shù)規(guī)范要求、結(jié)合企業(yè)現(xiàn)場踏勘情況，明確是否增補產(chǎn)污節(jié)點及污染因子：以企業(yè)的生產(chǎn)工序、原輔材料為依據(jù)，對于明確涉及但環(huán)評遺漏識別的污染物種類進行完善填報；部分產(chǎn)生情況不明朗、踏勘現(xiàn)場也無法確認的，通常根據(jù)同行業(yè)其他企業(yè)相似設(shè)備的普遍情況，以《上海市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于本市排污許可證核發(fā)管理中常見問題處理的意見》（滬環(huán)函〔2020〕184號）為支撐，進一步明確污染物是否產(chǎn)生。

2.4 污染物許可量的關(guān)聯(lián)性

污染物的年許可排放量限值的計算與申請是排污許可證的要點。上海市排污許可證對大氣污染物控制指標（VOCs、氮氧化物、二氧化硫和顆粒物）和水污染物控制指標（化學需氧量、氨氮、總氮、總磷和一類污染物）的核算方法較為類似，此處以廢氣污染物年許可量的核算方法為例進行討論。廢氣污染物年許可量計算往往采用績效法、環(huán)評法和實測法三者取嚴。

績效法采用的是技術(shù)規(guī)范中規(guī)定的許可量核算方法，往往通過污染物標準限值、產(chǎn)品產(chǎn)能或產(chǎn)物系數(shù)等參數(shù)對污染物的排放量進行技術(shù)性的預(yù)測，運用范圍較廣，核算數(shù)值結(jié)果一般較大。

環(huán)評法使用的是最新一期環(huán)評中全廠污染物排放情況“三本帳”（或建設(shè)項目污染物匯總表）的數(shù)據(jù)，根據(jù)目前環(huán)評污染物排放的計算要求，“三本帳”中的現(xiàn)有項目污染物排放量由回顧章節(jié)的實際監(jiān)測數(shù)據(jù)計算所得。受監(jiān)測工況、生產(chǎn)負荷等因素的影響，采用的監(jiān)測數(shù)據(jù)通常與最大生產(chǎn)負荷下的監(jiān)測情況有所差異，導(dǎo)致現(xiàn)有項目污染物排放量“不夠大”，為日后企業(yè)長時間滿負荷生產(chǎn)所排放的污染物可能超過許可的年許可排放量限值埋下了隱患。這一點，可以通過編制環(huán)評時采用合理的監(jiān)測數(shù)據(jù)得到解決——這要求企業(yè)在編制環(huán)評時便考慮到日后申請排污許可證等環(huán)保手續(xù)時可能存在的銜接性問題，并能有效采取合理合法的解決方案。對于實際已發(fā)生該問題的企業(yè)，一般采取“一事一議”的手段，由管理部門從中溝通協(xié)調(diào)，并由企業(yè)或環(huán)評編制單位出具符合要求的情況說明予以修正。

實測法是利用符合資質(zhì)要求的、連續(xù)的、穩(wěn)定的監(jiān)測數(shù)據(jù)，對全廠污染物的實際排放情況進行核算匯總。廢氣排口污染物的日常監(jiān)測可分為在線監(jiān)測和手工監(jiān)測。在線監(jiān)測數(shù)據(jù)具有可信度高、數(shù)據(jù)樣本多、穩(wěn)定性較強等優(yōu)點，在核算污染物排放總量時更具便利。而絕大多數(shù)排口采用的是手工監(jiān)測，在核算污染物排放總量時同樣存在受監(jiān)測工況、生產(chǎn)負荷等因素的影響——這與上述環(huán)評法的“三本帳”中現(xiàn)有項目污染物排放量核算存在的問題較為相似。同時，企業(yè)需要有連續(xù)穩(wěn)定的監(jiān)測數(shù)據(jù)作為實測法的計算依據(jù)，對于何為“連續(xù)穩(wěn)定的監(jiān)測數(shù)據(jù)”則缺乏明確的標準。

由此可見，上海市對排污許可證的污染物許可量有“鞭打快?！敝樱@種模式下企業(yè)的環(huán)保意識得到不斷地激發(fā)，治污能力也得到了長遠的提高；管理部門對這種“高壓態(tài)勢”下的企業(yè)污染物排放情況更容易做到心中有數(shù)，實際執(zhí)法時也會依據(jù)現(xiàn)有制度進行綜合考量，以做到收放自如。

2.5 自行監(jiān)測要求的關(guān)聯(lián)性

在基于正確的、完整的產(chǎn)排污節(jié)點和污染物種類識別的基礎(chǔ)上，環(huán)評中的企業(yè)自行監(jiān)測計劃是許可證的自行監(jiān)測要求的基本內(nèi)容。

對于環(huán)評中明確涉及的監(jiān)測要求（廢氣、廢水、土壤、地下水等）必須執(zhí)行，并結(jié)合技術(shù)規(guī)范、法律標準、地方要求、自行監(jiān)測技術(shù)指南（若涉及）進一步取嚴；對于環(huán)評中未提及監(jiān)測要求的點位或污染物種類，則直接根據(jù)技術(shù)規(guī)范、法律標準、地方要求、自行監(jiān)測技術(shù)指南（若涉及）取嚴。除了上述內(nèi)容外，還存在部分污染物排放點位——尤其有組織廢氣排放口——未明確監(jiān)測依據(jù)的情況，大多歸因于企業(yè)在項目竣工后自設(shè)排氣筒或新增環(huán)評豁免的建設(shè)內(nèi)容，導(dǎo)致無環(huán)評依據(jù)，且其他管理要求和規(guī)范中又不涉及此類產(chǎn)排污節(jié)點的監(jiān)測要求；或者企業(yè)環(huán)評編制年代較久，編制時因缺乏規(guī)范限制，僅進行因子識別而未明確其監(jiān)測要求。這些情況往往根據(jù)產(chǎn)排污節(jié)點識別的必要性和產(chǎn)生污染的嚴重性，采取企業(yè)自控要求或托底執(zhí)行《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南總則》（HJ 819-2017）等方法進行處理。

2.6 其他內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性

根據(jù)環(huán)評編制規(guī)范，企業(yè)最新一版環(huán)評往往會對企業(yè)現(xiàn)狀進行梳理，并對全廠排污量、環(huán)境管理要求進行匯總。由于部分企業(yè)內(nèi)部情況復(fù)雜、涉及項目環(huán)評較多、建設(shè)周期較長等，最新一期的環(huán)評僅對新項目相關(guān)的現(xiàn)有建設(shè)內(nèi)容進行回顧，或基于實際監(jiān)測情況對污染因子進行識別（導(dǎo)致識別的因子增加）。上述情況雖然沒有違反環(huán)評的編制要求，但因回顧章節(jié)內(nèi)容不全面、污染因子種類增加等現(xiàn)象，給許可證的填報帶來的一定影響。一般來說，對于環(huán)評回顧章節(jié)內(nèi)容不全面的情況，在許可證填報時要求對所有環(huán)評內(nèi)容進行縱向梳理，內(nèi)容以最后一次涉及相關(guān)內(nèi)容的環(huán)評要求為準；基于實際監(jiān)測導(dǎo)致污染因子增加的情況，評估單位可根據(jù)企業(yè)的監(jiān)測報告及現(xiàn)場內(nèi)容，對該污染物是否產(chǎn)生及納入許可證管理進行綜合判斷。

3 提高兩者內(nèi)容銜接合理性的探討

為了提高環(huán)評報告和排污許可證內(nèi)容的銜接性，應(yīng)該考慮更新環(huán)評的部分編制要求，以適應(yīng)排污許可證的管理。在編制和審核環(huán)評報告之時，我們需要結(jié)合排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范中所明確的各項要求，對于排污環(huán)節(jié)、污染物種類以及污染物排污狀況進行核對[7]。例如，明確應(yīng)細化的生產(chǎn)設(shè)備及主要參數(shù)，明確技術(shù)規(guī)范要求的產(chǎn)排污節(jié)點的實際情況，以及明確部分行業(yè)的有機溶劑（僅VOCs部分）的年使用量等內(nèi)容，以減少許可證填報與核發(fā)過程中產(chǎn)生的不清晰、不明確錯誤。同時，對環(huán)評中污染因子的監(jiān)測頻次要求也應(yīng)從全、從規(guī)描述，盡可能減少“經(jīng)驗性”的結(jié)論。對于明顯嚴于技術(shù)規(guī)范或自行監(jiān)測技術(shù)指南的監(jiān)測要求，應(yīng)注明頻次要求的來源，使后期許可證核發(fā)的管理有據(jù)可循，進一步強化兩者銜接性。

此外，可以從銜接制度上進行改進。如考慮對于污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境影響程度都很小的建設(shè)項目，通過環(huán)境影響登記表備案與排污登記兩項制度融合，實現(xiàn)“一次登記”，切實減輕小微企業(yè)負擔[8]。

4 結(jié)語

上海市區(qū)域較多，因區(qū)縣情況各異，在許可證審核過程中要求也不盡相同。但總體來說，上海市各地排污許可證實際填報及核發(fā)時，均與企業(yè)的環(huán)評相關(guān)性較大。因許可證核發(fā)內(nèi)容取嚴于環(huán)評，導(dǎo)致環(huán)評編制時所忽視的微小的、不合理的問題，將會對企業(yè)排污許可證的核發(fā)帶來影響。此外，許可證制度的推進反過來對環(huán)評的編制質(zhì)量也是又一次“大考”。進一步提高環(huán)評的編制質(zhì)量，減少回顧章節(jié)、全文文本的錯漏，才能從根本上提高企業(yè)的環(huán)保主體責任意識。想要增加許可證和環(huán)評內(nèi)容銜接的合理性，除了牢牢把握住環(huán)評審批的質(zhì)量，更要從行業(yè)技術(shù)規(guī)范、環(huán)保法律法規(guī)的層面進一步完善制度，才能為全市排污許可證管理的高效率、高質(zhì)量運行打好基礎(chǔ)。