劉 虹

（華東政法大學(xué)，上海 201203）

河長制水環(huán)境治理是我國為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的水環(huán)境污染問題制定的創(chuàng)新型水資源管治模式，在國內(nèi)由江蘇省無錫市首先創(chuàng)新應(yīng)用。傳統(tǒng)的水環(huán)境治理工作中往往會(huì)出現(xiàn)多頭管理，職責(zé)交叉，“九龍治水”，涉及到眾多不同領(lǐng)域的行政部門，比如環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、航務(wù)部門等，往往會(huì)出現(xiàn)配合不默契、信息共享有限以及治理資源不集中等問題。在各行政部門的管理過程中，由于管理區(qū)域、管理層級(jí)不同，導(dǎo)致一些簡單問題仍需較為復(fù)雜的管理流程來解決，管理效率低下，此外，水環(huán)境治理工作主要以政府部門為主，在發(fā)動(dòng)群眾參與治水、護(hù)水等方面不足，導(dǎo)致難以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與。通過設(shè)立河長制，強(qiáng)調(diào)政府主要負(fù)責(zé)人的治水責(zé)任，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，圍繞水環(huán)境突出問題，分別落實(shí)責(zé)任主體，管理更為扁平化。此外讓沿河企業(yè)、居民、社會(huì)組織更多治理主體共同參與到水環(huán)境治理中，治理主體更為多元。這種創(chuàng)新管理模式，體現(xiàn)了現(xiàn)代治理理念中協(xié)同治理的基本思路，是具有鮮明中國特色社會(huì)治理模式的有益創(chuàng)新。

1 河長制概述

原有的水環(huán)境治理模式中會(huì)存在多領(lǐng)域、多部門、多地區(qū)共同治理的現(xiàn)象，各部門機(jī)構(gòu)在水環(huán)境治理時(shí)常常各自為政，難以針對(duì)水環(huán)境問題制定出行之有效的解決方案，或者問題解決效率不高，導(dǎo)致水環(huán)境治理效果并不顯著，無法有效緩解飲用水緊缺、河湖水污染嚴(yán)重等問題。為解決這一問題，政府部門推出了河長制水環(huán)境治理模式，河長制模式中，由基層政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長職位，以此把水環(huán)境問題擺到政府工作更突出的位置，并把水環(huán)境治理問題與政府行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)掛鉤，使其充分發(fā)揮自身崗位職能，在水環(huán)境治理中能夠充分調(diào)動(dòng)各部門機(jī)構(gòu)執(zhí)行治理工作，在整合資源與規(guī)劃行動(dòng)方面具有明顯的突出優(yōu)勢。河長制主要包括鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)、市級(jí)以及省級(jí)四級(jí)體系。其中，總河長由地方政府或黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任；河流湖泊所在地區(qū)分級(jí)設(shè)置河長，由同級(jí)別行政人員擔(dān)任。縣級(jí)以上的河長制應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)卣O(shè)置河長制辦公室，實(shí)際組成情況依據(jù)各地區(qū)具體情況確定[1]。

2 協(xié)同治理視角下河長制水環(huán)境治理模式特征

作為一種新興的、協(xié)同學(xué)與治理理論的交叉理論，協(xié)同治理理論有四個(gè)方面的顯著特征，一是治理主體多元化，二是各子系統(tǒng)之間的協(xié)同性，三是自組織組織間的協(xié)同，四是共同規(guī)則的制定。從這個(gè)視角來分析河長制水環(huán)境治理模式，可以明顯看出其具備了協(xié)同治理的一些本質(zhì)特征。

2.1 治理主體多元化

在實(shí)際水環(huán)境治理過程中，涉及較多政府部門，這些政府部門各自職責(zé)不同，對(duì)水環(huán)境的影響程度也不同，例如引進(jìn)一家企業(yè)是先考慮稅收還是先考慮水環(huán)境污染，經(jīng)濟(jì)主管部門和環(huán)保主管部門的考量不一定一致。此外，沿河企業(yè)、居民的行為對(duì)水環(huán)境變化都有重要影響，所謂“問題在水里、根子在岸上”，傳統(tǒng)的就水治水的模式在治水成本和治水效率方面都有不足。各地在推行河長制的過程中，都通過補(bǔ)充“企業(yè)河長”、“民間河長”的方式，讓攸關(guān)水環(huán)境的各個(gè)主體參與到治理中來，形成共同治水的全新局面。

2.2 參與主體協(xié)同性

在基于協(xié)同治理理念的河長制水環(huán)境治理模式中，參與主體的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性是其中重要組成因素。通過河長制這個(gè)工作機(jī)制，政府讓多個(gè)主體參與到水環(huán)境治理中，圍繞水環(huán)境治理的總體目標(biāo)，以解決水環(huán)境突出問題為導(dǎo)向，各方主體之間積極開展溝通交流，加強(qiáng)合作效果，彼此之間相互影響、相互配合，同時(shí)具有明確清晰的實(shí)際工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，從而產(chǎn)生良好的治理效果，將河長制的模式優(yōu)勢最大化。

2.3 自組織組織間的協(xié)同

河長制打破了傳統(tǒng)水環(huán)境治理的部門層級(jí)制，通過河長制工作平臺(tái)，圍繞水環(huán)境問題的解決，在行政管理體制之外構(gòu)建出新的治理平臺(tái)，讓沿河企業(yè)、居民、各類社會(huì)組織根據(jù)其可管理、可實(shí)施的內(nèi)容自主開展治理，能充分提升管理效率，實(shí)現(xiàn)管理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化。在一些小型河流的治理中，由于小型河流數(shù)量眾多，政府部門受限于管理成本，往往容易出現(xiàn)治反復(fù)、反復(fù)治的問題，而通過自組織組織間的協(xié)同治理在治理成效上有明顯的優(yōu)勢。

2.4 形成主體信任制度

原有模式中各治理主體由于自身特點(diǎn)、社會(huì)地位以及可利用資源等因素的不同，導(dǎo)致各主體之間在治理工作中會(huì)存在較大的距離感，彼此之間信任程度相對(duì)較低[2]。而河長制模式中，發(fā)揮好河長的協(xié)調(diào)管理與資源整合作用，對(duì)各方主體進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，各主體之間具有更加真實(shí)清晰的了解認(rèn)知。通過河長牽頭發(fā)動(dòng)、問計(jì)于民，發(fā)揮河長的資源配置能力甚至是個(gè)人魅力，能有效增進(jìn)各主體之間的信任感，逐漸構(gòu)建出良好穩(wěn)定信任機(jī)制。各主體在努力完成自身工作的同時(shí)，能夠積極配合其他主體相關(guān)工作，共同承擔(dān)責(zé)任，從而使得河長制協(xié)調(diào)治理模式能夠長遠(yuǎn)穩(wěn)定運(yùn)行。

3 協(xié)同治理視角下河長制水環(huán)境治理創(chuàng)新成效

3.1 按照問題導(dǎo)向精準(zhǔn)落實(shí)治理措施

水環(huán)境治理的復(fù)雜性在于其問題的多樣性、綜合性以及治理手段的系統(tǒng)性，因此傳統(tǒng)的行政管理方式很難快速高效地解決其問題，往往反復(fù)治、治反復(fù)。河長制這一模式在現(xiàn)有管理體制基本不變的情況下，圍繞問題導(dǎo)向，以河長為主要責(zé)任人、協(xié)調(diào)人，把解決問題所涉及到的各個(gè)主體有機(jī)串聯(lián)起來，減少管理層級(jí)，更為有效地集聚治理資源，更為快速地解決實(shí)際問題。

3.2 依據(jù)基層實(shí)際情況制定治理方案

水環(huán)境治理工作具有極高的社會(huì)關(guān)注度，河長可以深入群眾中積極聽取基層民眾的意見和建議，只有符合群眾意愿的政策方案才能夠在實(shí)際應(yīng)用中取得良好的工作成果。一些小型河流分布在居民的宅前屋后、小區(qū)周圍，與基層群眾的日常生活緊密相連，水環(huán)境的變化沿河居民、企業(yè)感受最深，水環(huán)境變好他們獲益最多。因此，水環(huán)境治理需要針對(duì)水系統(tǒng)的“毛細(xì)血管”進(jìn)行細(xì)致化管控，將河長制下沉到村居層面，賦予村居民一定的規(guī)劃管理權(quán)力，積極建言獻(xiàn)策，并針對(duì)其中有效建議進(jìn)行分析研究，以此進(jìn)行總結(jié)推廣，從而推動(dòng)基層群眾參與水環(huán)境治理工作的熱情，充分體現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市為人民”的新時(shí)代生態(tài)文明理念。

3.3 加強(qiáng)宣傳推廣凝聚基層群眾意識(shí)

協(xié)同治理視角下的河長制更加注重各方主體共同參與治理工作，因此，河長應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳推廣力度，注重在基層群眾中宣傳協(xié)同治理的思想理念，將保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的思想觀念深入群眾中。通過構(gòu)建思想宣傳陣地，強(qiáng)化組織作用，在水環(huán)境治理工作實(shí)際覆蓋區(qū)域內(nèi)以村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村街道等為基礎(chǔ)單位，積極開設(shè)村鎮(zhèn)河長制工作站點(diǎn)以及水環(huán)境治理與保護(hù)宣傳點(diǎn)位，以此加強(qiáng)水環(huán)境治理與基層群眾之間的有效連接，使各站點(diǎn)能夠成為基層群眾學(xué)習(xí)水環(huán)境保護(hù)治理、宣傳水環(huán)境治理效果以及展示各河流湖泊信息的基層陣地。同時(shí)，還可以利用微信公眾號(hào)、村民宣講以及線下知識(shí)培訓(xùn)等手段講解水環(huán)境治理工作的具體內(nèi)容，鼓勵(lì)基層群眾積極參與其中，聽取真實(shí)有效的水環(huán)境保護(hù)治理措施，在日常生活中做到不污染、不破壞、互相監(jiān)督、積極參與，使基層群眾角色從“旁觀者”向“參與者”轉(zhuǎn)變[3]。

3.4 進(jìn)一步引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)參與水環(huán)境治理

在對(duì)沿河企業(yè)的政府管理中，河長制更多要抓源頭管控，政府工商管理部門及其他相關(guān)部門可以通過對(duì)市場準(zhǔn)入制度將不符合節(jié)水措施的、費(fèi)水較多的、排放污染嚴(yán)重的企業(yè)從一開始就拒之門外。在實(shí)際治理過程中，通過河長制的工作平臺(tái)，“企業(yè)河長”們通過參與學(xué)習(xí)培訓(xùn)，能更好地理解新時(shí)代生態(tài)文明思想的核心理念，選擇適合企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)方式。通過參與水環(huán)境治理的問題討論、方案研究，能夠掌握更多技術(shù)信息，便于不斷改進(jìn)污水治理技術(shù)，減少排污能耗，形成與政府監(jiān)管部門的良性互動(dòng)。

3.5 讓河長制成為社會(huì)監(jiān)督政府工作的平臺(tái)

河長制特別強(qiáng)化了社會(huì)群眾的監(jiān)督管理作用，通過河長公示制度，確保社會(huì)群眾對(duì)河長具有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，比如河長的基礎(chǔ)信息，河長具體職責(zé)、水資源基本信息、水環(huán)境治理進(jìn)程、監(jiān)督舉報(bào)電話以及管治目標(biāo)等信息。河長制構(gòu)建了較為完善科學(xué)的監(jiān)督考核制度，利用分級(jí)監(jiān)督考核，構(gòu)建出相互監(jiān)督、第三方監(jiān)督、轉(zhuǎn)向監(jiān)督、實(shí)地監(jiān)督以及常態(tài)化監(jiān)督的新型監(jiān)督管理模式，在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題后，河長通過及時(shí)掛牌督辦，及時(shí)開展整治工作，快速規(guī)劃出合理有效的治理方案，同時(shí)定期向社會(huì)通報(bào)治理進(jìn)程，直至完成治理目標(biāo)[4]。

4 協(xié)同治理視角下河長制水環(huán)境治理的反思與啟示

4.1 加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，通過基層黨建深化基層治理

習(xí)近平同志曾多次表明，共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的核心所在。解決好群眾關(guān)心的水環(huán)境突出問題，滿足人民群眾對(duì)美好生活、美麗水環(huán)境的向往就是每一個(gè)黨組織、黨員的使命。在水環(huán)境治理中，應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮基層黨建的領(lǐng)導(dǎo)作用與黨員的模范帶頭作用，使基層黨組織成為水環(huán)境治理工作中的重要帶頭人，成為基層群眾可信任的主心骨?；鶎狱h建部門應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)群眾大力宣傳“人民城市人民建”的政策主張，為基層群眾普及水環(huán)境治理情況、治理任務(wù)以及水環(huán)境治理基礎(chǔ)常識(shí)等信息，同時(shí)鼓勵(lì)群眾積極提出水環(huán)境治理相關(guān)建議。增強(qiáng)黨員干部的責(zé)任意識(shí)，帶領(lǐng)基層群眾積極參與水環(huán)境治理工作中[5]。

4.2 堅(jiān)持分工負(fù)責(zé)，發(fā)揮各個(gè)治理主體的主觀能動(dòng)性

河長制的核心治理邏輯就是打破傳統(tǒng)的水環(huán)境治理行政層級(jí)制管理體制，圍繞水環(huán)境的突出問題，強(qiáng)化問題導(dǎo)向，圍繞問題明確責(zé)任主體，督促責(zé)任主體有效開展問題處置。因此，要強(qiáng)化“河長制就是責(zé)任制”的理念，注重河長的職責(zé)義務(wù)，確保其能夠充分發(fā)揮河長的崗位職能，同時(shí)確保制度內(nèi)部的執(zhí)行組織具有良好的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，能夠在實(shí)際工作中形成高效快速的執(zhí)行力度，充分發(fā)揮河長制的帶頭效應(yīng)。各級(jí)別河長應(yīng)當(dāng)積極參與到治理工作中，帶領(lǐng)各主體按照職責(zé)分工，有機(jī)協(xié)調(diào)，將河長制逐漸完善優(yōu)化，向著更加高效化、實(shí)用化方向轉(zhuǎn)變[6]。在政府治理體系外部，基層“民間河長”、“企業(yè)河長”也應(yīng)當(dāng)積極參與到水環(huán)境治理工作中，對(duì)牲畜糞便處理、生活垃圾分類以及污染物排放等從更為自覺的角度實(shí)施自我治理、自我提升。部分“民間河長”還可以協(xié)助各級(jí)河長辦人員開展監(jiān)督巡查工作，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)，參與商討解決對(duì)策。

4.3 堅(jiān)持智慧賦能，搭建多方參與治理的工作平臺(tái)

隨著社會(huì)科技水平與經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷創(chuàng)新發(fā)展，水環(huán)境污染問題也變的更加多元化和復(fù)雜化，在水環(huán)境治理過程中應(yīng)當(dāng)積極利用信息化技術(shù)，創(chuàng)新優(yōu)化水環(huán)境治理模式，通過科學(xué)技術(shù)改變水環(huán)境治理現(xiàn)狀。比如，河長辦可以利用全球定位系統(tǒng)、無人機(jī)影像系統(tǒng)、移動(dòng)通訊系統(tǒng)、智慧化信息感知系統(tǒng)以及互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)信息化、智慧化管治，這些現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用不僅能夠確保水環(huán)境治理的高效化與規(guī)范化，同時(shí)還能夠積極探索水環(huán)境治理的全新發(fā)展方向[7]?？梢岳没ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建水環(huán)境治理信息化平臺(tái)，各方治理主體可以通過平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各方資源信息的有效共享，進(jìn)一步提高水環(huán)境治理工作的響應(yīng)效率與決策效率，同時(shí)能夠使得各級(jí)河長、社會(huì)群眾更加真實(shí)全面的了解到基層水環(huán)境治理情況，最終形成水環(huán)境工作共管共治的良好機(jī)制。

5 結(jié)語

水環(huán)境治理工作是一項(xiàng)長遠(yuǎn)的國家發(fā)展政策，其不僅關(guān)系到我國水資源的質(zhì)量問題，水環(huán)境生態(tài)問題，同時(shí)也是決定我國社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素，因此，開展河長制進(jìn)行水環(huán)境治理工作極其重要?；趨f(xié)同治理的河長制在實(shí)施過程中應(yīng)注重堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化河長履職意識(shí)，以河長制工作平臺(tái)協(xié)調(diào)統(tǒng)一各方治理主體，更為高效地統(tǒng)籌治水資源。此外，通過黨的基層組織，深入基層群眾，通過加強(qiáng)水環(huán)境治理宣傳力度，及時(shí)收集反饋基層群眾意見，提高水環(huán)境治理精準(zhǔn)度，引導(dǎo)各方共建“美麗河湖”，實(shí)現(xiàn)水生態(tài)的健康穩(wěn)定發(fā)展。