薛 巖 趙 柯

【內(nèi)容提要】 在全球科技競爭日益激烈的背景下，近幾年來歐盟加速推動數(shù)字化轉型，提出了“數(shù)字主權”的戰(zhàn)略理念，在全球引起強烈反響。歐盟在規(guī)范數(shù)字市場發(fā)展方面持續(xù)發(fā)力，密集出臺了一系列新的監(jiān)管規(guī)則，成為全球數(shù)字治理規(guī)則的制定者、貢獻者和引領者。依托于龐大的數(shù)字經(jīng)濟市場和先進的技術基礎，歐盟將數(shù)字治理理念推向世界，產(chǎn)生的影響值得重視：一是在全球數(shù)字治理規(guī)則制定中的“歐洲色彩”愈加濃重；二是歐盟數(shù)字單一市場對全球數(shù)字經(jīng)濟格局的塑造力不斷提升；三是“消費者主權”正在成為全球數(shù)字治理領域的新特征。

信息技術的進步和數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展在帶來增長與繁榮的同時，也加劇了大國之間在數(shù)字空間的激烈競爭，甚至引發(fā)了“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”。[1]關于“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的定義參見楊楠：《大國“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”與全球數(shù)據(jù)治理的前景》，載《社會科學》2021年第7期，第44頁。在數(shù)字化轉型的世界中重塑競爭力，維護自身“數(shù)據(jù)主權”[2]目前國內(nèi)外學者對“數(shù)據(jù)主權”的定義尚處于爭論階段。國內(nèi)學者大多在承認“數(shù)據(jù)主權主體屬于國家”的前提下對其進行詳細劃分，例如從類型出發(fā)將其分為對內(nèi)控制權和對外獨立性；從性質(zhì)出發(fā)將其分為廣義的數(shù)據(jù)主權和狹義的數(shù)據(jù)主權。參考孫南翔、張曉君：《論數(shù)據(jù)主權——基于虛擬空間博弈與合作的考察》，載《太平洋學報》2015年第2期，第64頁；蔡翠紅、王遠志:《全球數(shù)據(jù)治理：挑戰(zhàn)與應對》，載《國際問題研究》2020年第6期，第43頁；齊愛民、盤佳：《數(shù)據(jù)權、數(shù)據(jù)主權的確立與大數(shù)據(jù)保護的基本原則》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期，第67—68頁；曹磊：《網(wǎng)絡空間的數(shù)據(jù)權研究》，載《國際觀察》2013年第1期，第56頁。與國內(nèi)學者相比，國外學者對數(shù)據(jù)主權的主體還未能做出清晰界定，因此對其的定義也有所不同。詳見De Filippi,Primavera, and Smari McCarthy, “Cloud computing: Centralization and Data Sovereignty,”European Journal of Law and Technology, Vol.3, No. 2, 2012, pp.9-10. 本文采用大多數(shù)國內(nèi)學者的“國家數(shù)據(jù)主權”觀點，認為數(shù)據(jù)主權是一國對本國數(shù)據(jù)進行控制、收集、使用、管理和保護的權力。，在全球數(shù)字治理中贏得主導權，成為世界各主要大國的優(yōu)先戰(zhàn)略目標；制定面向未來的數(shù)字治理戰(zhàn)略，也成為各大國的“標配”。 2020年9月，俄聯(lián)邦反壟斷局制定“第五版反壟斷法案”，提議修訂《俄羅斯保護競爭法》和《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》；10月美國眾議院司法委員會發(fā)布一份長達450頁的《數(shù)字市場競爭狀況調(diào)查報告》（Investigation of Competition in Digital Markets），提議在數(shù)字經(jīng)濟背景下強化反壟斷相關立法和重構反壟斷相關法律。2021年2月，美國參議院反壟斷委員會主席艾米·科羅布徹（Amy Klobuchar）提出《競爭和反托拉斯執(zhí)法改革法案》（Competition and Antitrust Law Enforcement Reform Act）；同月日本正式生效《提高特定數(shù)字平臺交易透明度和公平性法案》（the Act on Improvement of Transparency and Fairness in Trading on Specified Digital Platforms）；7月英國發(fā)布《數(shù)字監(jiān)管：推動增長并開創(chuàng)創(chuàng)新》計劃，為政府管理數(shù)字技術提供了一個整體框架。

作為全球數(shù)字治理格局中一支重要的力量，2019年新一屆歐盟委員會（以下簡稱“歐委會”）明確將數(shù)字化轉型作為施政重心[1]歐委會主席馮德萊恩曾在多個場合和文件中提到將“數(shù)字化建設”作為其任期內(nèi)的重點工作。如她被提名為新一屆歐委會主席人選時，提出了關于未來施政綱領的文件《2019—2024年政治指導方針》，主張要“使歐洲適應數(shù)字時代”，詳見Ursula von der Leyen, “A Union that Strives for More：My Agenda for Europe,”2019,https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/political-guidelines-next-commission_en_0.pdf。2019年11月27日，馮德萊恩在歐洲全體會議上講話時指出，“數(shù)字化轉型”已經(jīng)成為歐盟最重要的議題之一，詳見Ursula von der Leyen, “Speech in the European Parliament Plenary Session,” November 27,2019, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/president-elect-speech-original_en.pdf。，雄心勃勃地要將歐洲打造成為數(shù)字化轉型的全球領導者。2020年2月，歐盟相繼出臺了《塑造歐洲的數(shù)字未來》《人工智能白皮書》以及《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》三份文件，毫不隱諱地提出要開發(fā)數(shù)字標準并在國際上推廣。此后歐盟又密集公布了一系列數(shù)字監(jiān)管新法律草案，其中包括2020年11月提出的《數(shù)據(jù)治理法》、12月提出的《數(shù)字市場法案》以及《數(shù)字服務法案》等，引領全球新一代數(shù)字監(jiān)管標準的風向，歐盟的全球數(shù)字治理能力顯著提升。本文在回顧歐盟數(shù)字治理理念演進的基礎上，重點分析歐盟推進數(shù)字化轉型的根源、歐盟數(shù)字治理的政策，及其給全球數(shù)字治理格局帶來何種影響。

一、歐盟數(shù)字治理理念及策略的演進

歐盟數(shù)字化進程的起源最早可追溯到20世紀90年代。在經(jīng)歷了經(jīng)濟發(fā)展遲緩、失業(yè)率上升等社會性創(chuàng)傷后，歐盟致力于發(fā)揮信息通信技術對提高生產(chǎn)力和穩(wěn)定經(jīng)濟的作用。隨著信息科技的迭代與革新，數(shù)字化的生產(chǎn)模式與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合正在重塑世界經(jīng)濟格局，全球正式進入到數(shù)字經(jīng)濟時代。在此背景下，歐盟著力推進數(shù)字市場建設，打造“數(shù)字單一市場”戰(zhàn)略被提上日程，一系列圍繞發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的政策應運而生，為歐盟數(shù)字化轉型奠定了基礎。

（一）網(wǎng)絡基礎設施建設階段（1993—1998年）

20世紀90年代以來，隨著計算機網(wǎng)絡的廣泛普及和蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡技術開始應用到各行各業(yè)，成為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的關鍵動力。在歐洲國家

看來，互聯(lián)網(wǎng)技術的興起是提振經(jīng)濟的一劑良藥，大力發(fā)展信息技術有利于歐洲盡快擺脫經(jīng)濟低迷、提高勞動生產(chǎn)率；而面對美國、日本等發(fā)達經(jīng)濟體大舉建設信息高速公路的沖擊，為縮小與競爭者的差距，歐盟也下決心加快推進網(wǎng)絡基礎設施建設。1993年12月，歐盟發(fā)布了一份名為《增長、競爭和就業(yè)白皮書》（又稱《德洛爾白皮書》）的綱領性文件，強調(diào)建設泛歐網(wǎng)絡基礎設施，幫助解決就業(yè)問題以及促進經(jīng)濟增長。[1]Commission of the European Communities, Growth, Competitiveness, Employment: The Challenges and Ways Forward into the 21st Century, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1993, pp.28-31.1994年，歐盟及其各成員國開始加速實施通信技術標準化，改善網(wǎng)絡互聯(lián)和程序互操作性，為歐洲實現(xiàn)自由化的電信市場做準備。[2]European Commission, Europe's Way to the Information Society: An Action Plan, July 19, 1994, https://op.europa.eu/o/opportal-service/download-handler?identifier=deed9eb9-0b6e-11e4-a7d0-01aa75ed71a1&format=pdf&language=en&productionSystem=cellar&part=.歐盟加大對信息通信技術研究與開發(fā)的投資力度，1994—1998年累計投資金額高達36.26億歐元。[3]European Commission, “Fourth Framework Programme of European Community Activities in the Field of Research and Technological Development and Demonstration, 1994-1998,” https://cordis.europa.eu/programme/id/FP4。值得指出的是，當時的文獻資料仍然使用“埃居“作為歐洲貨幣的計量單位。直到1995年12月15日，馬德里首腦會議才決定將歐洲統(tǒng)一貨幣定名為歐元，取代埃居。1999年1月1日，埃居自動以1：1的匯價折算成歐元。鑒于此，為了便于理解，本文在此處統(tǒng)一使用 “歐元”作為貨幣單位。隨著信息與通信技術在歐洲社會的廣泛應用，歐盟認為建設網(wǎng)絡基礎設施的最終目標是解決有關于人的所有問題[4]Jan Servaes, The European Information Society: A Reality Check, Intellect Books, 2003,pp.12-13.，遂于1997年首次提出了“用戶友好型”（user-friendly）的信息社會理念。[5]歐盟打造的“用戶友好型”信息社會具體指把網(wǎng)絡技術嵌入到人們?nèi)粘Ｉ钪幸越鉀Q性別不平等、改善衛(wèi)生系統(tǒng)和提高公共行政的質(zhì)量和效率等問題。詳見European Commission, Building the European Information Society for Us All, April 1997, http://aei.pitt.edu/8692/1/8692.pdf. Commission of the European Communities, The Social and Labour Market Dimension of the Information Society, July 23, 1997, http://aei.pitt.edu/1228/1/living_work_gp_follow_COM_97_390.pdf。一年后，歐盟將這一理念寫入第五個《科研與技術發(fā)展框架方案》中。

（二）信息化推廣和普及階段（1999—2009年）

盡管歐盟的信息與通信技術產(chǎn)業(yè)取得了一定進展，但其整體信息化水平仍與美日等發(fā)達經(jīng)濟體存在一定差距，以家庭互聯(lián)網(wǎng)連接為例，2001年有50.5%的美國家庭實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)接入，而歐盟是37.7%。[1]Commission of the European Communities, eEurope 2002 Final Report, February 11,2003, http://aei.pitt.edu/45677/1/com2003_0066.pdf.此外，歐盟雖然增加了對信息與通信技術的研發(fā)投入，但仍顯不足。2002年歐盟的信息與通信技術研發(fā)費用占研發(fā)總支出的18%，遠低于美國的34%。[2]劉繼森、鄭晗：《歐盟信息和通信技術產(chǎn)業(yè)政策及其啟示》，載《黨政干部論壇》2007年第6期，第38頁。為應對挑戰(zhàn)、把握全球信息社會的發(fā)展機遇、提升信息與通信技術產(chǎn)業(yè)競爭力，歐盟于2000年發(fā)布《電子歐洲2002行動計劃》（eEurope 2002 Action Plan），希望將本土打造成為世界上最具競爭力、最具活力的知識經(jīng)濟體（knowledge-based economy）[3]2000年3月，歐盟提出了旨在推進經(jīng)濟改革的《里斯本戰(zhàn)略》，宣稱要在2010年前將歐盟打造成為世界上最具競爭力、最具活力的知識經(jīng)濟體。該戰(zhàn)略提出的一個主要目標是克服歐盟與當時全球關鍵競爭對手美、日的經(jīng)濟差距，以技術能力和技術創(chuàng)新為突破口作為提升歐盟競爭力的關鍵，這是歐盟強調(diào)向“知識社會”邁進的核心。詳見European Parliament, The Lisbon Strategy 2000-2010, An Analysis and Evaluation of the Methods Used and Results Achieved, 2020, https://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201107/20110718ATT24270/20110718ATT24270EN.pdf。，加速從工業(yè)社會向信息社會過渡。該計劃確立了三大目標，包括提供一個更便宜、更快速和安全的互聯(lián)網(wǎng)；加大知識投資，使信息社會惠及所有歐洲人；加速通過一系列有關“電子歐洲”的法律，保證普及互聯(lián)網(wǎng)的基礎設施和服務，使歐盟成員國之間做到網(wǎng)路暢通。到2002年底，該計劃的第一個目標已基本完成[4]超過90%的學校和企業(yè)實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)接入，50%的歐洲人成為網(wǎng)絡常規(guī)用戶，家庭互聯(lián)網(wǎng)連接從2000年的占比18%增長到2002年的43%。歐洲還建立了當時世界上最快的骨干研究網(wǎng)絡（backbone research network）。詳見Commission of the European Communities,eEurope 2002 Final Report, February 11, 2003, http://aei.pitt.edu/45677/1/com2003_0066.pdf。，而第二、三個目標卻進展緩慢?；凇峨娮託W洲2002年行動計劃》取得的成果，2002年6月，歐盟理事會發(fā)布《電子歐洲2005行動計劃》（eEurope 2005 Action Plan），致力于將互聯(lián)網(wǎng)連接轉化為生產(chǎn)力，刺激歐洲經(jīng)濟發(fā)展。[1]Commission of the European Communities, eEurope 2005: An Information Society for All, June 22, 2002, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2002:0263:FIN:EN:PDF.《i2010：歐洲信息社會 2010》是歐盟在2005年對《里斯本戰(zhàn)略》做出中期評估后有針對性地調(diào)整信息社會發(fā)展戰(zhàn)略而提出的新政策。從“i2010行動計劃”的執(zhí)行情況來看，歐盟及其各成員國的信息化基礎條件得到顯著改善。例如，在網(wǎng)絡普及方面，歐盟地區(qū)的上網(wǎng)人數(shù)從2005年的占比43%增加到了2008年的56%；在寬帶普及方面，歐洲的寬帶用戶達到1.14億人，有超過一半的家庭和80%以上的企業(yè)使用固定寬帶連接，歐盟成為世界上最大的固定寬帶接入市場；在線上公共服務方面，歐盟已有三分之一的用戶和近70%的企業(yè)使用電子政務服務。[2]Commission of the European Communities, Europe's Digital Competitiveness Report—Main Achievements of the i2020 Strategy 2005-2009, August 4, 2009, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0390:FIN:EN:PDF.

（三）推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展階段（2010—2017年）

作為政治經(jīng)濟一體化產(chǎn)物，分散的內(nèi)部市場始終會對歐盟各項政策的實施形成制約，在數(shù)字議題方面也不例外。由于各成員國擁有較大的政策自主性，難以構建單一的數(shù)字市場，直接導致歐盟的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展受阻。這不僅難使歐洲消費者獲得更好的數(shù)字服務，同時還會抑制創(chuàng)新，進而削弱歐洲在數(shù)字經(jīng)濟方面的整體競爭力，尤其是在2008年全球金融危機的沖擊下，歐洲經(jīng)濟陷入長期停滯狀態(tài)。在此背景下，歐盟該階段的數(shù)字政策主張強調(diào)以“建設數(shù)字單一市場”為抓手，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。2010年5月，歐委會提出一項為期5年的《歐洲數(shù)字議程》（A Digital Agenda for Europe）計劃，確立了包括建立一個活躍的數(shù)字市場、制定數(shù)字標準體系等在內(nèi)的7項重點行動方案。[3]European Commission, A Digital Agenda for Europe, May 19, 2010, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:EN:PDF.2015年，歐洲《數(shù)字單一市場戰(zhàn)略》（Digital Single Market）正式出臺。兩年后，歐委會在一份評估報告中正式提出要在2018年前建成單一數(shù)字市場目標，為此應在網(wǎng)絡平臺、數(shù)據(jù)經(jīng)濟以及網(wǎng)絡安全等關鍵領域采取行動[1]European Commission, A Connected Digital Single Market for All, May 10, 2017, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0228&from=EN.，這使歐盟范圍內(nèi)各成員國間的數(shù)據(jù)資源流動成為可能，并推動歐洲數(shù)據(jù)市場實現(xiàn)互聯(lián)互通。2017年7月，歐盟已全面取消手機漫游費。從2018年初開始，各成員國間的部分在線服務也實現(xiàn)了跨境共享。此外，歐盟還提出了包括《工業(yè)數(shù)字化倡議》[2]European Commission, Digitising European Industry——Reaping the Full Benefits of a Digital Single Market, April 19, 2016, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0180&from=EN.和《打造歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟》[3]European Commission, Building a European Data Economy, January 10, 2017, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0009&from=EN.等配套性政策，旨在全面釋放數(shù)據(jù)潛力，確保歐洲地區(qū)的大小企業(yè)都能從數(shù)字創(chuàng)新中充分受益。

（四）爭奪數(shù)字治理規(guī)則制定權階段（2018年至今）

數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展在為社會財富增長創(chuàng)造巨大潛力的同時，也帶來一些新的風險，諸如數(shù)據(jù)安全、隱私泄露、數(shù)字壟斷等。為防止上述風險變成技術創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的阻礙，歐盟在這一階段著力強化網(wǎng)絡平臺監(jiān)管，遏制不正當競爭，推動隱私保護和規(guī)范數(shù)字市場秩序。2018年，堪稱史上最嚴格的數(shù)據(jù)保護法案《通用數(shù)據(jù)保護條例》正式生效實施，使歐盟對于用戶隱私的保護達到了前所未有的新高度——歐盟居民有權訪問個人數(shù)據(jù)，并限制個人數(shù)據(jù)的處理方式。[4]International Monetary Fund, The Digital Future, Finance and Development, March 2021, https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2021/03/pdf/fd0321.pdf.2020年12月，歐盟公布了《數(shù)字服務法案》和《數(shù)字市場法案》兩項新草案。其中，前者側重于加強線上平臺在打擊虛假新聞、恐怖主義等非法內(nèi)容以及傳播方面的責任；而后者則集中于對歐洲數(shù)字市場產(chǎn)生重大影響的“守門人”（gatekeepers）[5]《數(shù)字市場法案》界定科技企業(yè)能否成為“守門人”提出了一系列定量標準，包括在歐盟經(jīng)濟區(qū)的平均市值至少達到650億歐元或年收入至少達到65億歐元；在歐盟內(nèi)部至少有4500萬月度活躍用戶和1萬家年度商業(yè)用戶；連續(xù)三年達到上述前兩項標準。企業(yè)進行嚴格監(jiān)管。在立法工作持續(xù)推進的同時，歐盟還頻頻發(fā)起針對科技巨頭的反壟斷調(diào)查，并開出巨額罰單，10年來累計罰款多達300億美元。谷歌在2015年因濫用其在網(wǎng)絡搜索引擎領域的主導地位而被罰款41.4億歐元，2017—2019年又被合計處罰93億歐元，而亞馬遜、蘋果、臉譜、英特爾等也都未能幸免。[1]周武英：《歐盟步步緊逼 歐美數(shù)字競爭日趨激烈》，載《經(jīng)濟參考報》2020年12月21日。例如，2021年4月底，蘋果在歐盟反壟斷訴訟中可能會被處罰274.5億美元，金額相當于其年全球營收的10%。值得注意的是，歐盟在規(guī)范人工智能技術方面也走在世界前列。2021年4月，歐盟正式發(fā)布《人工智能法》提案。一旦獲得通過，這將成為全球首部人工智能規(guī)范法案。[2]中國信息通信研究院：《全球數(shù)字治理白皮書2021》，2021年12月，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202112/P020211223383085909153.pdf。

綜上所述，歐盟數(shù)字政策的總體趨勢從起初強調(diào)建設網(wǎng)絡基礎設施以促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，轉變?yōu)槿缃窀鼉A向于用加強監(jiān)管來推動全球數(shù)字治理。歐盟推動全球數(shù)字治理以技術安全作為關鍵考量，以維護個人的數(shù)據(jù)權利作為可信任數(shù)字社會的首選，目的在于構建基于歐洲價值觀的數(shù)據(jù)保護監(jiān)管體系，重塑全球數(shù)字治理秩序。在這個話語框架下，歐盟“數(shù)字治理”的內(nèi)涵是以植根于本土價值觀的方式推進數(shù)字化轉型，增強歐盟在新一輪數(shù)字規(guī)則制定上的影響力和塑造力，成為全球數(shù)字競爭中的領導者。

二、歐盟推動數(shù)字治理的動因

近年來，全球網(wǎng)絡空間安全形勢不斷惡化，尤其是“棱鏡門”“劍橋分析”等一系列數(shù)據(jù)安全事件發(fā)生后，進一步激發(fā)了歐洲對數(shù)字治理規(guī)范的追求。歐盟對其數(shù)字化戰(zhàn)略進行重大調(diào)整，從表面看是對全球數(shù)字技術變革的回應，但實質(zhì)還在于其對自身數(shù)字競爭力不足的憂慮，亟需數(shù)字化轉型推動其在數(shù)字時代實現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”。在數(shù)字技術領域大國競爭加劇的背景下，歐盟的擔憂主要來自以下幾方面。

（一）歐盟數(shù)字化水平相對落后

當前，全球進入到數(shù)字技術驅動的創(chuàng)新時代，信息與通信技術（ICT）不僅成為衡量一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展的關鍵指標，同時也是各國搶占新一輪科技革命制高點的重要戰(zhàn)略資源。在歐盟看來，先進的數(shù)據(jù)基礎設施是推進數(shù)字化轉型的基礎，而投資數(shù)據(jù)連接進而推動網(wǎng)絡互聯(lián)互通更是歐盟實現(xiàn)數(shù)字主權的關鍵。[1]European Commission, Building the World We Want to Live in: A Union of Vitality in a World of Fragility, September 16, 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/speech_20_1655/SPEECH_20_1655_EN.pdf.特別是新冠疫情暴發(fā)后，高質(zhì)量的數(shù)據(jù)連接使歐洲各國在封鎖狀態(tài)下仍然保持了足夠的經(jīng)濟開放性，這也讓其決策者充分認識到加快部署數(shù)字基礎設施對推動經(jīng)濟復蘇的重要性。

近年來，雖然歐盟各成員國的數(shù)字建設取得一定進展，但歐盟的整體數(shù)字化水平比其他發(fā)達經(jīng)濟體仍明顯落后。根據(jù)歐委會對世界各國數(shù)字經(jīng)濟與社會指數(shù)的統(tǒng)計結果，從2015—2018年，美國、挪威、瑞士、澳大利亞、日本等非歐盟國家數(shù)字化能力的平均得分均在50分以上，而歐盟為48分。在網(wǎng)絡聯(lián)通性方面，四年來美國、日本和韓國的寬帶接入能力遙遙領先，而歐盟卻有些差強人意。[2]從2015—2018年，美國在寬帶接入方面的得分為68、70、69、70；日本得分為69、66、69、75；韓國得分為65、67、68、69；歐盟得分為58、60、61、61。值得注意的是，盡管中國的網(wǎng)絡聯(lián)通水平一直落后于歐盟，但是近年來差距正在顯著縮小。數(shù)據(jù)顯示，中國的網(wǎng)絡連接水平與歐盟相比在2015年相差14%，2018年已縮減到6%。[3]European Commission, International Digital Economy Society Index 2020, December 21,2020, https://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=72352.數(shù)字經(jīng)濟時代，在衡量數(shù)字基建標準之一的網(wǎng)絡帶寬速度方面，歐盟也大幅落后。截至2021年4月，歐盟的移動和固定帶寬平均網(wǎng)速分別是68Mbps和127Mbps。相比之下，中國已達到149Mbps和173Mbps，美國達到82Mbps和192Mbps。[4]數(shù)據(jù)來源于全球寬帶網(wǎng)絡速度測試網(wǎng)站的最新統(tǒng)計。“Speedtest Global Index,” https://www.speedtest.net/global-index.此外，作為評估數(shù)字化發(fā)展水平的重要指標，歐盟的互聯(lián)網(wǎng)應用也表現(xiàn)不佳。根據(jù)歐委會對歐盟和18個非歐盟國家[5]18個非歐盟國家包括：澳大利亞、巴西、加拿大、智利、中國、冰島、以色列、日本、韓國、墨西哥、新西蘭、挪威、俄羅斯、塞爾維亞、瑞士、土耳其、英國、美國。的對比數(shù)據(jù)，2018年歐盟民眾使用互聯(lián)網(wǎng)服務的平均得分僅47分，低于18個非歐盟國家的平均分數(shù)52分。具體到網(wǎng)絡視頻通話、社交媒體、網(wǎng)上銀行、在線購物等應用領域，歐盟成員國使用上述服務的人口比例均值也都落后于18個非歐盟國家的平均水平。[1]European Commission, International Digital Economy Society Index 2020, December 21,2020, https://ec.europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=72352.

5G是構筑經(jīng)濟社會數(shù)字化轉型的關鍵基礎設施，對助力全球信息服務業(yè)的快速發(fā)展影響巨大。隨著全球各主要經(jīng)濟體加速建設5G網(wǎng)絡，歐盟與它們之間的差距也正在逐漸拉大。截至2020年9月，歐洲5G網(wǎng)絡覆蓋率僅達24.4%，遠低于韓國的93%和美國的76%。[2]European Telecommunications Network Operators’ Association, The State of Digital Communications, June 9, 2021, https://etno.eu/component/attachments/attachments.html?task=download&id=7973.盡管歐盟的戰(zhàn)略目標是在2025年前確保在所有城市和主要地面通道實現(xiàn)5G全覆蓋，但屆時仍會比其他經(jīng)濟體落后30%左右。[3]European Telecommunications Network Operators’ Association, 5G and US：A European Story, June 29, 2020, https://www.etno.eu/downloads/reports/5g_and_us_a_european_story.pdf.

（二）歐盟數(shù)字經(jīng)濟競爭力不足

作為全球科技創(chuàng)新的領跑者之一，歐盟及其核心成員國曾擁有生產(chǎn)尖端電子通信設備的前沿信息和通信技術企業(yè)，如諾基亞、愛立信、西門子、Skype等。然而，隨著新一輪技術革命推動國際產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，歐盟在新興數(shù)字經(jīng)濟市場中的優(yōu)勢地位開始動搖，這首先體現(xiàn)在其信息通信技術產(chǎn)業(yè)的全球份額減少。根據(jù)咨詢公司Statista的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013—2019年，歐盟占全球信息通信技術的市場份額從21.8%下降到19.1%，降幅為2.7%；而美國增長了4.5%，中國增長3.5%。[4]“Global Market Share of the Information and Communication Technology (ICT) Market from 2013 to 2021, by Country/Region,” https://www.statista.com/statistics/263801/globalmarket-share-held-by-selected-countries-in-the-ict-market/.從全球主要國家的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模來看，美國和中國領先優(yōu)勢明顯：2020年，美國數(shù)字經(jīng)濟總量排名全球第一，規(guī)模達到13.6萬億美元；中國緊隨其后，規(guī)模為5.4萬億美元；德國和法國則位列第三和第六，規(guī)模分別為2.54萬億美元和1.19萬億美元。[1]中國信息通信研究院：《全球數(shù)字經(jīng)濟白皮書——疫情沖擊下的復蘇新曙光》，2021年8月，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202108/P020210913403798893557.pdf。此外，歐盟還缺乏能與中美數(shù)字平臺相抗衡的“獨角獸”企業(yè)。在2019年福布斯公布的全球數(shù)字百強企業(yè)名單中，美國有39家，中國有11家，日本與歐盟并列各有13家。其中，排名靠前的數(shù)字企業(yè)主要來自美洲和亞洲，歐洲企業(yè)大多排在50名以后。[2]Forbes, “Top 100 Digital Companies,” https://www.forbes.com/top-digital-companies/list/#tab:rank.

2020年12月，歐委會發(fā)布《2020歐盟產(chǎn)業(yè)研發(fā)投資記分牌》報告，顯示在全球研發(fā)投入前2500家企業(yè)中歐盟共有421家，整體研發(fā)投入達到1889億歐元。其中，汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入占比最多，為34.8%；ICT產(chǎn)業(yè)次之，為21.2%。從2500家企業(yè)ICT產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投資水平看，歐盟明顯落后于中國和美國。具體而言，2019年歐盟ICT產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入占全球的11%，遠低于美國的52.7%、中國的15.7%。增長率方面，歐盟樣本企業(yè)ICT services 和ICT producers的研發(fā)投入增長率分別為12.4%和6.8%，美國分別為22.6%和5.9%，中國分別為20.1%和23.9%。2010—2019年，美國樣本企業(yè)對ICT產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入穩(wěn)步提升，ICT services和ICT producers的研發(fā)投入總量分別約增加了600億歐元和400億歐元；而歐盟樣本企業(yè)ICT產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入總量各自僅增加100億歐元左右。[3]European Commission, The 2020 EU Industrial R&D Investment Scoreboard, 2020,https://op.europa.eu/o/opportal-service/download-handler?identifier=73e624aa-406c-11eb-b27b-01aa75 ed71a1&format=pdf&language=en&productionSystem=cellar&part=.

此外，在數(shù)字經(jīng)濟表現(xiàn)最活躍的電子商務領域，歐盟的表現(xiàn)也并不樂觀。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議發(fā)布的《全球電子商務評估報告》，2019年美國電子商務的銷售規(guī)模達9.58萬億美元，占全球電子商務市場份額的36%，位居全球第一；日本以3.416萬億美元的銷售額位居第二；中國以2.604萬億美元的銷售額位居第三；而在全球電子商務銷售規(guī)模的前十強國家中，德、法、意和西班牙的排名相對靠后，銷售總額僅占全球電子商務市場份額的7.8%。從交易類別來看，2019年歐盟上述四國企業(yè)對企業(yè)（B2B）的交易額為1.758萬億美元，占全球B2B電子商務市場交易額的8%，遠低于美國的38%、日本的14.9%。而在企業(yè)對消費者（B2C）電子商務市場領域，2019年中國以1.5萬億美元的交易額遙遙領先，美國以1.3萬億美元緊隨其后；歐盟四國的總體發(fā)展規(guī)模則相對落后，銷售總額僅達到3260億美元。[1]UNCTAD, Estimates of Global E-Commerce 2019 and Preliminary Assessment of Covid-19 Impact on Online Retail 2020, May 2021, https://unctad.org/system/files/officialdocument/tn_unctad_ict4d18_en.pdf.

（三）數(shù)字時代帶來新風險和新挑戰(zhàn)

數(shù)字化平臺的快速發(fā)展和急劇擴張在給人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活帶來便利的同時，其破壞性影響也日益顯著。如成千上萬的網(wǎng)絡平臺收集和使用個人信息后，進行處理和轉售等，給個人信息安全造成巨大沖擊。一方面，用戶在使用某項數(shù)字服務時，平臺可能會要求訪問與服務不相關的用戶數(shù)據(jù)，使個人隱私信息面臨被企業(yè)過度收集的風險。另一方面，數(shù)字服務平臺還通過捕捉用戶的網(wǎng)絡瀏覽痕跡，根據(jù)算法程序判斷用戶偏好，以實現(xiàn)個性化推薦。這種行為雖然最大化地滿足了用戶的消費需求，但不可避免會以犧牲用戶的個人隱私為代價，給其隱私安全帶來威脅。此外，逐利性的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)基于用戶數(shù)據(jù)還會推送虛假廣告或干擾信息，造成對個人隱私的間接傷害。

此外，勢力強大的平臺企業(yè)對個體用戶權利的打壓也成為了數(shù)字治理的另一個棘手問題。諸多數(shù)字化平臺憑借技術和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，成為數(shù)據(jù)的實際掌握者，并為用戶提供數(shù)字化服務。而在這個過程中，作為數(shù)據(jù)主體的用戶則一直處于被動地位。例如，當用戶注冊安裝一項應用程序時，客戶端會象征性地彈出一個征求“同意”的隱私保護聲明。這些內(nèi)容通?；逎y懂，字體細小。而為了快速進入使用界面，用戶不得不去勾選“同意”選項。需要注意的是，當前大多數(shù)網(wǎng)絡用戶并非沒有隱私保護意識，但問題是他們對平臺收集哪些數(shù)據(jù)以及有何用途一無所知。由于用戶缺乏對個人數(shù)據(jù)的控制，平臺收集數(shù)據(jù)后還可以進行二次銷售，但用戶卻無法分享任何收益。

而在歐盟看來，這場悄無聲息的數(shù)字化革命也正在蠶食作為歐洲社會市場經(jīng)濟基本原則之一的“社會均衡”秩序。“社會市場經(jīng)濟”最早孕育于德國，并于2007年被歐盟寫入《里斯本條約》，成為主導歐洲經(jīng)濟模式的核心理念。在上述政策制定者們看來，這一制度設計的真正目的并不在于單純促進經(jīng)濟增長，而是追求實現(xiàn)一種“社會均衡”，確保所有人都能夠共享經(jīng)濟增長的成果并從中受益。這一邏輯同樣適用于數(shù)字化時代，其政策含義可以理解成平衡各數(shù)據(jù)主體之間的關系，防止任何一方利益獨大。[1]朱玲、魏眾：《包容性發(fā)展與社會公平政策的選擇》，北京：經(jīng)濟管理出版社2013年版，第43頁。從這個角度審視當前互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的網(wǎng)絡壟斷行為，歐盟認為，有必要建立針對數(shù)字經(jīng)濟的監(jiān)管制度，防止數(shù)據(jù)資源大幅向互聯(lián)網(wǎng)平臺傾斜，應確保個人的數(shù)據(jù)權利得到充分保護。歐盟將“社會均衡”理念應用于數(shù)字治理的實踐中，從根本上回應了備受爭議的“數(shù)據(jù)所有權應該屬于誰”的難題，這一理念不僅成為了歐盟未來打造令人信任的數(shù)字社會的重要依據(jù)，也將對重塑數(shù)字市場的公平競爭秩序產(chǎn)生重要影響。

三、近年歐盟推動數(shù)字治理的政策實踐

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的飛速發(fā)展，數(shù)字技術不再僅僅被視為是一種促進經(jīng)濟增長的工具，而是日益成為提升國家競爭力的一種重要戰(zhàn)略資源。近年來盡管歐盟在數(shù)字監(jiān)管方面處于領先地位，但是在信息技術、數(shù)字平臺服務等與數(shù)字競爭力息息相關的關鍵技術領域仍與中美存在顯著差距。為了扭轉這種不利局面，歐盟制定了一系列以提升數(shù)字競爭力為目標的政策體系，具體措施如下：

一是建設安全的數(shù)字基礎設施。在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)字技術對于國家安全和發(fā)展至關重要，圍繞對核心數(shù)字技術的爭奪加劇了大國之間的競爭態(tài)勢，技術博弈正在成為全球數(shù)字地緣競爭的新焦點。目前，歐盟在關鍵技術方面仍未擺脫對外國供應商的高度依賴，而新冠疫情的暴發(fā)更是放大了歐盟的技術短板，充分暴露了其前沿技術的脆弱性。這不僅會給歐盟本土的網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全帶來風險，同時也會對基于歐洲價值觀的治理規(guī)則構成威脅。正是出于這樣的擔憂，近幾年來歐盟加大了對數(shù)字基礎設施的投入力度，并出臺相關政策推進核心技術建設。根據(jù)2020年5月歐盟制定的“下一代歐盟”（Next Generation EU）恢復計劃，提出設立總金額為7500億歐元的復蘇基金，而其中至少20%的款項專門用于推進數(shù)字化轉型。同年9月，歐委會主席發(fā)表年度國情咨文時強調(diào)，要把建設安全的數(shù)字連接納入到未來數(shù)字10年的規(guī)劃中。[1]European Commission, Building the World We Want to Live in: A Union of Vitality in a World of Fragility, September 16, 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/speech_20_1655/SPEECH_20_1655_EN.pdf.作為《數(shù)字羅盤2030》計劃的四大核心內(nèi)容之一，構建安全、高性能和可持續(xù)的數(shù)字基礎設施也成為了下一階段歐盟數(shù)字化轉型的重點。覆蓋5G網(wǎng)絡、發(fā)展6G、提高可持續(xù)半導體產(chǎn)量以及生產(chǎn)量子加速功能計算機等一系列可操作性目標也被正式提上日程。此外，歐盟領導層還注意到，要想在歐盟范圍內(nèi)部署數(shù)字化轉型所需的大型技術項目，還需要各成員國發(fā)揮支持和協(xié)同作用。因此，《數(shù)字羅盤2030》計劃還制定了一份“多國項目”，旨在加強泛歐地區(qū)數(shù)字基礎設施互聯(lián)互通，如建設泛歐5G走廊，開發(fā)超安全量子通信基礎實施，建設一個由人工智能支持的安全行動中心網(wǎng)絡、研發(fā)運營基于綠色、安全、符合歐盟價值觀和法律框架的泛歐區(qū)塊鏈技術等。[2]European Commission, 2030 Digital Compass: the European Way for the Digital Decade,March 9, 2021, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021D C0118&from=en.

二是構建數(shù)據(jù)保護的法律體系。數(shù)據(jù)的非消耗性特征決定了網(wǎng)絡平臺可以對用戶個人數(shù)據(jù)進行反復使用和二次銷售，而用戶對自身數(shù)據(jù)的控制能力正全面減弱。為扭轉這種權利不對等關系，歐盟在立法上進行了一系列有意義的探索。經(jīng)過長達四年的討論，《通用數(shù)據(jù)保護條例》在2018年5月正式生效。條例加強了數(shù)據(jù)保護的保障措施，從法律上為個人提供了更多更強大的數(shù)據(jù)權利。2020年11月，歐委會又通過了《歐洲數(shù)據(jù)治理條例（數(shù)據(jù)治理法）》建議稿。該條例作為一項重要立法成果，擬議的規(guī)則以數(shù)據(jù)保護為前提，最大程度保障了數(shù)據(jù)共享與流動。法案規(guī)定了公共機構所掌握的受保護數(shù)據(jù)的重用條件，要求重復使用數(shù)據(jù)者簽署具有法律效力的保密協(xié)議，以促進數(shù)據(jù)在安全環(huán)境下自由流動，這實際也是對《通用數(shù)據(jù)保護條例》限制過嚴的一次修正。此外，為了提升用戶使用人工智能技術的信心，2020年2月，歐委會發(fā)布的《人工智能白皮書——通往卓越和信任的歐洲路徑》也對保障用戶隱私安全提出了更高要求。例如，醫(yī)療保健、自動駕駛、社會保障以及移動支付等“高風險”行業(yè)的人工智能應用，將面臨更加嚴格的監(jiān)管。而《數(shù)據(jù)市場法案》和《數(shù)字服務法案》雖然側重于規(guī)范數(shù)字市場秩序，但在內(nèi)容上也不同程度涉及了數(shù)據(jù)保護問題。值得一提的是，歐委會認為，僅在歐盟層面搭建法律體系并不能有效保證個人數(shù)據(jù)得到全面保護，為此，歐委會還專門成立了一個獨立的監(jiān)管機構——數(shù)據(jù)保護委員會，致力于個人數(shù)據(jù)保護政策在所有成員國得到執(zhí)行，并在隱私保護等相關問題上向歐委會提供建議。

三是以促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展為目標。自全球金融危機爆發(fā)以來，歐盟長期面臨經(jīng)濟增速遲緩和競爭力下滑的雙重挑戰(zhàn)，而代表新產(chǎn)業(yè)革命方向的數(shù)字技術發(fā)展相對落后，也是造成歐洲經(jīng)濟增長乏力的重要原因之一。隨著新冠疫情在歐洲持續(xù)蔓延，數(shù)字技術表現(xiàn)出的韌性讓歐盟意識到發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟對加強社會治理和恢復經(jīng)濟發(fā)揮的重要作用。為激發(fā)數(shù)字市場活力，歐盟開創(chuàng)了“頂層設計+專項行動+整合評估”的協(xié)同推進模式。就頂層設計而言，歐盟提出《數(shù)字單一市場戰(zhàn)略》，試圖創(chuàng)建一個互聯(lián)互通的數(shù)字化大市場，使歐盟引領全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。圍繞上述戰(zhàn)略，歐盟還提出了一系列配套性政策舉措，力求將數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展納入規(guī)范化軌道，并在規(guī)范與發(fā)展之間尋求平衡。[1]謝蘭蘭：《歐盟數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的新動向及展望》，載《全球化》2020年第6期，第77頁。就專項行動而言，歐盟將傳統(tǒng)工業(yè)與新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)深度融合，分別提出了《歐洲工業(yè)數(shù)字化》（Digitising European Industry）和《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》（EU Industrial Strategy）。兩份戰(zhàn)略雖然共同強調(diào)推動歐洲工業(yè)數(shù)字化轉型，但關注點各有側重：前者支持歐洲企業(yè)充分參與數(shù)字化進程并從數(shù)字創(chuàng)新中受益，計劃以建立“數(shù)字創(chuàng)新中心”一站式服務為重點，鼓勵歐洲傳統(tǒng)行業(yè)和中小企業(yè)采用數(shù)字技術，以提高效率、改善業(yè)務和更新服務等[1]European Commission, Digitising European Industry, April 19, 2016, https://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/ap19_13/ap__digitising_industry_en.pdf.；后者則旨在助力產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，并進一步提升歐盟在關鍵領域的開放戰(zhàn)略自主權。歐盟認識到越來越多具有本土特點的中小企業(yè)數(shù)字化轉型有助于推動歐洲單一市場融合。為此，該戰(zhàn)略還通過了《面向可持續(xù)和數(shù)字化歐洲的中小企業(yè)戰(zhàn)略》，并設立“中小企業(yè)特使”、制定“初創(chuàng)企業(yè)標準”等。[2]European Commission, A New Industrial Strategy for Europe, March 10, 2020, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/communication-eu-industrial-strategy-march-2020_en.pdf.就整合評估而言，歐盟提出了“數(shù)字經(jīng)濟和社會指數(shù)”“數(shù)字記分牌”等評價舉措，主要采用定量方法監(jiān)測歐盟及其各成員國的數(shù)字化發(fā)展進程，并根據(jù)各項指標對歐盟數(shù)字經(jīng)濟的總體表現(xiàn)進行評估。

四是推廣“歐洲版本”的數(shù)字化方案。在歐盟看來，要想在數(shù)字世界的轉型過程中發(fā)揮領導作用，不僅取決于是否擁有強大的數(shù)字基礎設施，還與自身塑造數(shù)字規(guī)則和價值觀的能力密切相關。為此，歐盟必須在新一代技術規(guī)則制定方面保持領先地位[3]European Commission, Building the World We Want to Live in: A Union of Vitality in a World of Fragility, September 16, 2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/speech_20_1655/SPEECH_20_1655_EN.pdf.，避免歐盟在全球數(shù)字博弈中失去競爭優(yōu)勢。目前，越來越多的國家正在與歐盟的數(shù)據(jù)保護制度接軌，這一舉措無疑是對“歐洲模式”優(yōu)越性的認可。仿照這一成功案例，歐盟強調(diào)下一步要繼續(xù)推廣“歐洲方案”并塑造全球互動。在《塑造歐洲的數(shù)字未來》文件中，歐盟提出環(huán)球數(shù)字合作戰(zhàn)略，旨在將基于歐洲價值觀和技術標準的數(shù)字化轉型方案投射到國家舞臺。[4]European Commission, Shaping Europe's Digital Future, February 19, 2020, https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0067&from=EN.“數(shù)字為發(fā)展中心”（Digital4Development Hub）項目是歐盟將“以人為本”的數(shù)字經(jīng)濟模式推廣到國際社會的主要渠道，目前已經(jīng)反映在歐盟-非洲聯(lián)盟共同推進非洲數(shù)字包容性發(fā)展項目的建設工作中。作為新跨大西洋議程的核心部分，成立歐盟-美國貿(mào)易和技術委員會被正式提上日程，旨在為“根植于共同價值觀和共同經(jīng)濟利益”的西方世界制定一個更加積極的數(shù)字愿景。[1]The White house, “Background Press Call by a Senior Administration Official Previewing the US-EU Summit,” June 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/06/15/background-press-call-by-a-senior-administration-officialpreviewing-the-u-s-eu-summit/.在此基礎上，歐盟期望建立更廣泛的合作伙伴聯(lián)盟，向所有認同其“以人為中心”數(shù)字變革愿景的國家開放并共同發(fā)展，同時加強同七國集團、聯(lián)合國等國際伙伴的交流合作，共同開發(fā)國際規(guī)范和技術標準。

四、歐盟在數(shù)字治理領域國際影響力的增強

在歐盟看來，歐盟數(shù)字競爭力不足不僅有損于歐洲長期的經(jīng)濟發(fā)展，還會導致歐洲社會的傳統(tǒng)價值觀念受到威脅。意識到全球數(shù)字地緣版圖崛起給歐洲帶來的挑戰(zhàn)，歐盟作出強有力回應，表示要在下一個數(shù)字十年發(fā)揮領導作用，打造歐洲版的數(shù)字技術標準并使之成為全球規(guī)范。[2]Ursula von der Leyen, “A Union that Strives for More: My Agenda for Europe,” https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/political-guidelines-next-commission_en_0.pdf.為了實現(xiàn)這些目標，歐盟采取了一系列政策舉措，并對全球數(shù)字治理產(chǎn)生了重要影響。

（一）全球數(shù)字治理規(guī)則制定中的“歐洲色彩”愈加濃重

因為擔心自己在數(shù)字經(jīng)濟時代被邊緣化[3]趙柯、李剛：《歐盟產(chǎn)業(yè)結構變化對中歐經(jīng)貿(mào)關系的影響》，載《國際貿(mào)易》2020年第4期，第75頁。，因此歐盟積極致力于在數(shù)字領域打造“歐洲標準”，提升在規(guī)則制定方面的影響力。歐盟認為，要想成為新一代數(shù)字技術的全球領導者，歐盟需要在數(shù)字規(guī)則制定方面取得領先優(yōu)勢，創(chuàng)造出符合歐盟價值觀的數(shù)字治理模式，維護歐洲的數(shù)字主權進而實現(xiàn)戰(zhàn)略自主。一方面，歐盟的規(guī)制范圍不斷延展，不僅制定了個人隱私保護的相關規(guī)則，同時還深入到商業(yè)領域，要求對互聯(lián)網(wǎng)巨頭的不公平競爭行為進行監(jiān)管；另一方面，全球數(shù)字治理格局中以“歐洲標準”為核心的數(shù)據(jù)保護監(jiān)管體系正在形成。越來越多的國家以《通用數(shù)據(jù)保護條例》為藍本，制定了類似的數(shù)據(jù)保護規(guī)則，以滿足用戶對隱私安全的需求。而上述條例之所以在世界各國引起強烈反響，很大程度上來自于歐盟的數(shù)據(jù)保護規(guī)則具備先發(fā)優(yōu)勢，并優(yōu)先為全球個人隱私保護設定了標準門檻。

目前，歐盟正通過“引領”“掛鉤”和“合作”等方式，擴大其在全球數(shù)字治理規(guī)則制定方面的影響力。就引領而言，歐盟的數(shù)字監(jiān)管規(guī)則正逐漸得到世界其他國家的認可和效仿。截至2018年，全球約有超過10個非歐洲國家采用了《通用數(shù)據(jù)保護條例》的相關規(guī)則。[1]Shannon Togawa Mercer, “The Limitations of European Data Protection as a Model for Global Privacy Regulation,” American Journal of International Law, Vol.114, 2020, p.21.例如，印度在2019年底通過的《個人數(shù)據(jù)保護法案》引入了上述條例中的“用戶同意”“違規(guī)處罰”等內(nèi)容。[2]Vijay Govindarajan，Anup Srivastava，Luminita Enache, “ How India Plans to Protect Consumer Data,” December 18,2019, https://hbr.org/2019/12/how-india-plans-to-protectconsumer-data.越南、巴西等國家在編寫數(shù)據(jù)保護法案時也借鑒了上述條例的結構和標準，新法律包含的諸多條款與歐盟的隱私保護內(nèi)容保持一致。[3]Ryan Johnson & Logan Finucan, “The Europeans are Winning the Global Privacy Debate,” October 2018, https://www.treasuryandrisk.com/2018/10/11/the-europeans-arewinning-the-global-privacy-debat/.就掛鉤而言，歐盟分別與日本和韓國在經(jīng)貿(mào)談判框架下完成了“充分性認定”，確認雙方數(shù)據(jù)保護程度相當。由于歐盟具備了高標準的隱私保護水準，這意味著實現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動需要以日韓兩國的隱私保護水平達到歐盟標準為前提。2019年1月，歐委會與日本簽訂的“充分性協(xié)議”是自《通用數(shù)據(jù)保護條例》生效以來歐盟與非歐洲國家簽訂的首份充分對等數(shù)據(jù)保護協(xié)定，具有開創(chuàng)性意義。為了達到歐洲的數(shù)據(jù)保護水平，日本自2015年就開始著手修訂《個人信息保護法》（APPI），并在充分性協(xié)議通過之前實施了附加的保障措施，以確保流動到日本的歐洲數(shù)據(jù)享有符合歐洲標準的保護保障。2021年3月底，歐盟與韓國也就“充分性”協(xié)定達成一致意見。為了準備充分性評估，韓國在2020年同樣修改了數(shù)據(jù)保護法，確保與歐盟的隱私保護標準實現(xiàn)統(tǒng)一。與掛鉤策略要求改變其他國家內(nèi)部法律制度不同，合作策略的目標更聚焦于實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟成果最大化，即便雙方的數(shù)據(jù)保護水平存在差別，但仍有達成合作的可能。其中，最具有代表性的案例就是美國與歐盟達成的兩次政策共識——《安全港協(xié)議》和《隱私盾協(xié)議》。雖然兩份協(xié)議相繼被歐盟判定無效，但不得不承認協(xié)議倡導的隱私保護理念已經(jīng)撬動了美國國內(nèi)立法體系的改革。近幾年美國多州相繼推出了隱私保護法，包括《加州消費者隱私保護法案》（CCPA）、《弗吉尼亞州消費者數(shù)據(jù)保護法》(CDPA)以及內(nèi)達華州的《在線隱私法》等。歐盟建立的嚴格的數(shù)據(jù)保護制度為各國樹立了可以效仿的標桿，并在全球掀起了一股隱私保護立法的熱潮。目前，還沒有跡象表明這一熱潮正在放緩。作為全球數(shù)字地緣競爭中一支舉足輕重的力量，歐盟重塑全球數(shù)字治理規(guī)則話語權的能力將不斷增強。

（二）歐盟數(shù)字單一市場對全球數(shù)字經(jīng)濟格局塑造力不斷提升

由于數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展步伐明顯落后于其他國家，導致歐盟沒有獲得與其在全球經(jīng)濟體量、綜合實力相匹配的市場地位。對此歐盟將部分原因歸結為歐洲大陸缺乏一個統(tǒng)一的數(shù)字市場。為扭轉這種不利局面，歐委會出臺了《數(shù)字單一市場戰(zhàn)略》。根據(jù)歐盟的設想，在數(shù)字單一市場框架下，任何規(guī)模和領域的企業(yè)都可以平等競爭，開發(fā)、營銷和使用數(shù)字技術、產(chǎn)品和服務，以提高生產(chǎn)力和全球競爭力；消費者可以放心，個人權利將受到尊重。[1]European Commission, Shaping Europe's Digital Future, February 19, 2020, https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0067&from=EN.不僅如此，一個功能齊全的數(shù)字單一市場每年還可為歐盟經(jīng)濟增加4150億歐元，創(chuàng)造數(shù)十萬個新工作崗位。[2]European Commission, A Digital Single Market Strategy for Europe, May 6, 2015, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0192&from=EN.數(shù)字單一市場打破了以往各成員國碎片化的監(jiān)管狀態(tài)，試圖從歐盟層面出發(fā)做出統(tǒng)一的制度性安排，并讓歐委會獲得了制定進入本土數(shù)字市場的直接決策權。例如，歐盟發(fā)布的反壟斷草案允許歐盟有權禁止企業(yè)和部分服務直接進入各個成員國。而在此之前，歐盟反壟斷和數(shù)字監(jiān)管機構無權實施此類禁令。歐盟的上述舉措得到了歐委會負責解決數(shù)字事務戰(zhàn)略家們的高度贊許。

建設數(shù)字單一市場，是歐盟在激烈的全球數(shù)字經(jīng)濟競爭背景下做出的重大戰(zhàn)略調(diào)整，意味著歐盟一方面要打破跨境在線活動壁壘、強化數(shù)字經(jīng)濟的整體競爭力，另一方面是以統(tǒng)一監(jiān)管形式提高非本土科技企業(yè)進入歐洲數(shù)字市場的準入門檻。當前，歐盟推進跨境數(shù)據(jù)經(jīng)濟合作秉承安全信任和公平競爭原則。就安全信任而言，核心是讓人們相信技術本身及其使用方式能夠提供足夠的安全保護，提升用戶使用在線服務的信心。2021年4月21日，歐委會公布了治理人工智能的首份法律框架《人工智能法》提案。提案強調(diào)，歐盟會徹底禁止使用一些對個人隱私構成“高風險”的人工智能應用；高風險人工智能系統(tǒng)還被要求在進入歐洲市場或入市之前以及整個生命周期內(nèi)接受審查，包括強制性的風險管理系統(tǒng)、嚴格的數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)治理要求等。這意味著未來不符合準入要求的人工智能服務，可能無法進入歐洲市場。就公平競爭而言，《數(shù)字市場法案》為“守門人”列出了一份“可做”和“不可做”的義務清單，如禁止這些平臺監(jiān)視線上用戶的個人數(shù)據(jù)以獲得不公平的競爭優(yōu)勢；在對線上產(chǎn)品和服務排名時，禁止優(yōu)先考慮自己平臺的產(chǎn)品等。此外，歐盟還被授權事前監(jiān)管在線平臺的不公平做法，歐委會擁有強有力的調(diào)查權和執(zhí)行權，并可直接要求科技企業(yè)提供任何數(shù)據(jù)、資料等。一直以來，歐盟都是數(shù)字經(jīng)濟規(guī)制領域獨立、強大且積極的參與者，歐盟遵循一套嚴格的規(guī)范性價值理念體現(xiàn)在數(shù)字經(jīng)濟合作中，將無疑會給全球數(shù)字經(jīng)濟治理格局帶來深遠影響。

（三）“消費者主權”正在成為全球數(shù)字治理領域的新特征

當前，國際社會對網(wǎng)絡空間的“主權適用”問題一直爭議不斷。大部分研究認為網(wǎng)絡空間中的國家主權存在正當性，但也有不少學者對此觀點提出了質(zhì)疑。2021年3月，《國際研究評論》刊發(fā)了互聯(lián)網(wǎng)治理領域著名學者彌爾頓·穆勒(Milton Mueller)的一篇學術文章，題目是《反對網(wǎng)絡空間主權》。[1]Milton L. Mueller, “Against Sovereignty in Cyberspace,” International Studies Review.Vol.22, No.4, 2020, pp. 779-796.穆勒給出的一個理由是：傳統(tǒng)的領土主權原則并不適用于解決網(wǎng)絡空間中發(fā)生的一系列安全問題，因為這些問題大多基于代碼程序、操作系統(tǒng)產(chǎn)生的漏洞。而針對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，由國家進行監(jiān)管會降低效率。所以，穆勒提出了一個“全球公域”的新視角。在“全球公域”框架下，各國被要求在相互承認網(wǎng)絡空間存在共同利益的前提下達成妥協(xié)，這為國家之間解決網(wǎng)絡爭端提供了一個可靠的基礎。將網(wǎng)絡空間視為“全球公域”而不是國家主權所有物，這種觀點從表面上看似減少了與主權有關的沖突，但本質(zhì)上并沒有與國家概念相剝離，因為相互協(xié)商的主體仍是由國家來主導，這也是“全球公域”遭到學界詬病的一個重要原因。但不可否認的是，作為今后思考網(wǎng)絡空間治理的一個重要參考系，穆勒的上述觀點無疑會對近年出現(xiàn)的明確支持“網(wǎng)絡空間主權”的提法構成挑戰(zhàn)。

隨著新興數(shù)字技術的迅速發(fā)展，技術沖擊引發(fā)的諸多不確定性也讓人們開始思考數(shù)字領域中傳統(tǒng)主權原則的適用問題。數(shù)字技術的廣泛普及和應用，刺激了互聯(lián)網(wǎng)平臺掌握數(shù)據(jù)的需求，同時也催發(fā)了個人數(shù)據(jù)所有權意識的覺醒，這在某種程度上加大了企業(yè)與個人之間的矛盾。在此背景下，歐盟及其主要成員國進一步推進個人數(shù)據(jù)保護，特別是把個人數(shù)據(jù)所有權納入到維護自身核心利益的政治議程中，試圖對數(shù)字時代下的主權觀念做出重新界定。2019年11月，德國時任總理默克爾（Angela Dorothea Merkel）在第14屆互聯(lián)網(wǎng)治理論壇的開幕致辭中概述了她對“數(shù)字主權”的構想，指出這不是保護主義，而是“個人和社會以自主的方式塑造數(shù)字轉型的能力”。默克爾強調(diào)，技術創(chuàng)新必須服務于人，互聯(lián)網(wǎng)不能也不應該由政府單獨塑造。[2]The Federal Government, “Speech by Federal Chancellor Dr Angela Merkel Opening the 14th Annual Meeting of the Internet Governance Forum in Berlin on 26 November 2019,”November 26, 2019, https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/speech-by-federalchancellor-dr-angela-merkel-opening-the-14th-annual-meeting-of-the-internetgovernance-forum-in-berlin-on-26-november-2019-1701494.默克爾對數(shù)字主權做出的新闡釋，不僅是對民族國家在數(shù)字世界中發(fā)揮主導作用的權力進行限制，更是發(fā)出了數(shù)字主權應回歸個人的強烈信號。不久后，德國柏林社會科學中心發(fā)布的一份研究報告對默克爾的觀點作出了進一步闡釋，將“以人為本”的數(shù)字主權觀念定義為是 “消費者主權”，認為通過增強個人在數(shù)字領域自決能力和自主性，個人作為消費者的權利將會得到有效保護。[1]Pohle, Julia, Digital Sovereignty. A New Key Concept of Digital Policy in Germany and Europe, 2020, https://www.econstor.eu/bitstream/10419/228713/1/Full-text-report-Pohle-Digital-sovereignty.pdf.

“消費者主權”是數(shù)字化時代消費者面對政府權力和企業(yè)權力無限擴張的一種及時回應。與以民族國家為中心的網(wǎng)絡主權觀相區(qū)別，“消費者主權”嘗試從平臺與用戶的對立關系出發(fā)提供數(shù)字化解決方案。作為一種“去政治化”的制度設計，“消費者主權”遵循的理念是強化個人的數(shù)據(jù)權利，其真實意涵在于削弱國家對互聯(lián)網(wǎng)的絕對控制，從而進一步消解“網(wǎng)絡主權”。鑒于德國在歐洲數(shù)字市場中的核心地位，目前德國提出的“消費者主權”數(shù)字治理理念正在歐盟層面發(fā)揮重要的政策影響。在技術政策方面，歐盟提出要打造“數(shù)字公民”，重點是讓所有歐洲民眾充分利用數(shù)字機遇和技術，確保個人的基本權利得到尊重。[2]European Commission, 2030 Digital Compass: the European Way for the Digital Decade,March 9, 2021, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021D C0118&from=en.在安全政策方面，歐盟秉承“數(shù)據(jù)保護是保護人類本身”的原則，推進“設計”與“默認”的數(shù)據(jù)保護思想融入到數(shù)字創(chuàng)新的業(yè)務實踐中。[3]European Data Protection Supervisor, EDPS Strategy 2020-2024—— Shaping a Safer Digital Future, June 30. 2020, https://edps.europa.eu/sites/default/files/publication/20-06-30_edps_shaping_safer_digital_future_en.pdf.“消費者主權”對歐盟數(shù)字治理理念的日益滲透，為歐盟及其各成員國制定數(shù)字監(jiān)管政策提供了重要的參考標準，這也意味著“以人為中心”的數(shù)字主權觀將在一段很長時間內(nèi)會成為指導歐盟數(shù)字化轉型的一種常態(tài)化原則。未來，一旦“消費者主權”得到推廣并成為其他國家維護數(shù)字主權的通用標準，毫無疑問，這將會對傳統(tǒng)意義上的網(wǎng)絡主權觀念造成巨大沖擊。

總之，近幾年來歐盟加速推進數(shù)字化轉型，在規(guī)范數(shù)字市場發(fā)展方面出臺多項政策和法案，打造以監(jiān)管規(guī)則為代表的數(shù)字治理體系，在相當程度上引領了全球數(shù)字治理的發(fā)展方向。即便是數(shù)字空間中的老牌競爭對手美國也開始轉變監(jiān)管思路，并向歐盟的治理理念靠近。[1]2020年12月2日，歐盟委員會與歐盟外交事務與安全政策高級代表（HR）發(fā)布了《全球變局下的歐美新議程》。其中歐盟提議建立一個新的高級別戰(zhàn)略對話平臺——美國-歐盟貿(mào)易和技術委員會（TTC），制定兼容的技術標準并促進創(chuàng)新。2021年9月在委員會召開的首次會議中，歐美雙方在技術監(jiān)管方面達成初步共識，同意對全球的科技巨頭采取更加統(tǒng)一的監(jiān)管辦法。在全球數(shù)字治理制度供給嚴重缺失的背景下，歐盟率先制定了符合自身利益訴求的數(shù)字監(jiān)管規(guī)則，為各國完善數(shù)字治理體系樹立了標桿。歐盟的監(jiān)管機構通過建立嚴格的懲罰機制，搶占未來技術標準制定的制高點，為其他主權國家進入歐洲數(shù)字市場設置更高門檻，進一步提高了自身在全球數(shù)字治理規(guī)則制定過程中的話語權和影響力，進而維護了在全球數(shù)字地緣格局中的主導地位。從這一意義上而言，歐盟已經(jīng)成為全球數(shù)字治理格局中一支不可忽視的戰(zhàn)略力量。