周 慶，暴夢潔

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

個人信息泄露問題近些年來屢見報端，非法買賣個人信息案件多發(fā)，為不法分子對不特定社會公眾實(shí)施精準(zhǔn)詐騙、敲詐勒索或者冒用他人信息實(shí)施違法犯罪行為提供了可能，特別是一些涉及個人核心隱私的敏感信息，一旦遭到泄露，造成的損失是難以估量且不可逆的。給“失控”的個人信息按下“剎車鍵”，離不開個人信息保護(hù)相關(guān)立法的完善。本研究以信息民事公益訴訟為視角，通過分析大數(shù)據(jù)背景下個人信息收集使用的特點(diǎn)及信息私益訴訟的救濟(jì)無力，論證信息民事公益訴訟的必要性和可行性，并結(jié)合當(dāng)前信息民事公益訴訟的實(shí)施現(xiàn)狀，對存在的問題提出完善意見，期望能對信息民事公益訴訟的進(jìn)一步完善有所幫助。

一、大數(shù)據(jù)背景下個人信息收集使用的特點(diǎn)

《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第一千零三十四條對個人信息的范疇進(jìn)行了界定。根據(jù)《民法典》的規(guī)定，個人信息包含三個要素：載體形式、權(quán)利主體和基本特征。從載體形式來看，我國在法律框架內(nèi)并未對個人信息的載體有過多限制，個人信息的載體包括電子和其他方式。從權(quán)利主體來看，限定為自然人，法人和非法人組織不是個人信息權(quán)利的適格主體。從基本特征來看，要求個人信息具有可識別性，包括單獨(dú)識別和結(jié)合識別。其中，可識別性是個人信息的核心內(nèi)涵和保護(hù)基礎(chǔ)。信息社會的到來使得信息的充分、自由流動及數(shù)據(jù)的共享與互聯(lián)成為基本需求，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展同樣離不開對個人信息的挖掘、分析和利用。大數(shù)據(jù)背景下，個人信息的收集和使用具有一定特點(diǎn)。

(一)普遍性

對象的不特定性是信息收集工作的普遍特點(diǎn)。在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)以前，就有專業(yè)從事收集、記錄個人信息的公司[1]，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展使得信息收集的對象在數(shù)量上呈現(xiàn)爆發(fā)態(tài)勢。大數(shù)據(jù)技術(shù)將互聯(lián)網(wǎng)與個人生活的方方面面牢牢綁定，人們的社會生活模式已經(jīng)變得數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化[2]。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國監(jiān)測到的App為349萬款，網(wǎng)站為468萬個[3-4]。繁多的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用提供服務(wù)的前提皆是互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息權(quán)利的讓渡，因?yàn)橛脩艨偸潜弧伴g接強(qiáng)制”地要求提供各種個人信息收集的便利條件，同時用戶在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)使用期間會產(chǎn)生海量的個人信息，搜索引擎上的查詢記錄、購物網(wǎng)站上的購買清單、學(xué)習(xí)軟件上的瀏覽痕跡等，有些看似完全不具備個人信息的可識別特征，但這些分散的、碎片化的個人信息經(jīng)過大數(shù)據(jù)技術(shù)的挖掘、分析后則會變得立體、豐滿。

(二)不安全性

信息主體普遍面臨信息泄露及被過度收集的風(fēng)險。2014年，中國消費(fèi)者協(xié)會(以下簡稱中消協(xié))發(fā)布的《2014年度消費(fèi)者個人信息網(wǎng)絡(luò)安全報告》顯示，網(wǎng)絡(luò)針對消費(fèi)者個人信息“竊取”和“非法使用”的黑色產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)爆發(fā)性增長態(tài)勢，消費(fèi)者因個人信息泄露造成的經(jīng)濟(jì)損失數(shù)目驚人[5]。2016年中消協(xié)發(fā)布的調(diào)查報告顯示，消費(fèi)者對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的總體滿意率僅為57.9%[6]。中消協(xié)于2018年8月—10月開展了App個人信息保護(hù)情況測評活動，對10類100款A(yù)pp進(jìn)行測評，發(fā)現(xiàn)10類App普遍存在過度收集或使用個人信息的情況，位置信息、通訊錄信息、手機(jī)號碼等個人信息是過度收集或使用的主要內(nèi)容，部分App涉嫌過度收集個人財產(chǎn)、生物識別信息等個人敏感信息[7]。個人信息保護(hù)問題在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷發(fā)展且向個人生活不斷靠近的同時愈發(fā)顯得刻不容緩。

(三)單方性

大數(shù)據(jù)背景下，個人信息的收集處理具有單方性的特點(diǎn)。首先，信息的收益歸屬及風(fēng)險創(chuàng)設(shè)具有單方性。被收集的個人信息數(shù)據(jù)在后續(xù)的商業(yè)化流動中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益毫無例外地歸屬于信息管理控制者，作為個人信息的實(shí)際權(quán)利主體自按下信息收集入口處的“同意”按鈕后就此退場，再次出現(xiàn)往往是其個人信息權(quán)利遭受非法侵害或者濫用的情景，而這種非法侵害或者濫用的風(fēng)險本身也往往由信息管理控制者單方創(chuàng)設(shè)。其次，對于被收集后的個人信息的后續(xù)流轉(zhuǎn)及保管狀態(tài)的感知也具有單方性。一般來說，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)使用者對信息權(quán)利的部分讓渡存在自覺，但是對信息權(quán)利讓渡的自覺并不能等同于其自愿接受后續(xù)信息流轉(zhuǎn)或者保管過程中產(chǎn)生的任何風(fēng)險及其現(xiàn)實(shí)化的后果，且根據(jù)收集后的個人信息的流轉(zhuǎn)和保管特點(diǎn)，信息主體對收集后的個人信息如何流轉(zhuǎn)、向誰流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)是否合法合規(guī)及保管狀態(tài)是否安全并不能進(jìn)行即時有效的動態(tài)監(jiān)測。

二、信息民事公益訴訟的必要性分析

信息民事公益訴訟指特定主體根據(jù)法律授權(quán)就侵犯多數(shù)公民個人信息權(quán)利的行為向法院提起的訴訟，要求訴訟標(biāo)的具有公共性的特點(diǎn)，是為社會公共利益提起的訴訟。大數(shù)據(jù)背景下個人信息收集使用特點(diǎn)決定了對應(yīng)的個人信息保護(hù)措施應(yīng)該有所不同。本研究將從個人信息的公益性特征及私益訴訟的救濟(jì)不力兩方面論證信息民事公益訴訟的客觀必要性。

(一)個人信息保護(hù)呈現(xiàn)公益性特征

大數(shù)據(jù)背景下，個人信息保護(hù)呈現(xiàn)出明顯的公益性特征。首先，從可能涉及的權(quán)利主體來看，個人信息收集對象的不特定性決定了發(fā)生糾紛時指向的主體也將會是不特定的多數(shù)普通民眾。其次，從保護(hù)的權(quán)利客體來看，爭議內(nèi)容往往具有社會性，涉及的多是社會不特定多數(shù)人對個人信息安全的擴(kuò)散性利益，還包括潛在的不特定多數(shù)人對信息安全的擴(kuò)散性利益及社會的法秩序[8]。再次，從個人信息的收集處理對社會公共利益的影響來看，信息管理控制者針對不特定主體信息的收集和利用行為不管是否在合法合規(guī)的限度內(nèi)，都體現(xiàn)了對社會公共利益的實(shí)質(zhì)性影響[9]。如谷歌通過大眾網(wǎng)絡(luò)搜索數(shù)據(jù)追蹤病毒的傳播來預(yù)測流感爆發(fā)的時間和規(guī)模。又如網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者過度收集信息及濫用信息的行為引發(fā)大眾對網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域個人信息安全的強(qiáng)烈不安，破壞了信息主體對網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域個人信息安全保護(hù)的公共期待。最后，從大數(shù)據(jù)時代個人信息的屬性來看，其傳播速度更快更廣，內(nèi)涵和外延亦越來越廣泛，使用價值不斷提升，私權(quán)屬性不再是個人信息的唯一屬性，以大規(guī)模的數(shù)據(jù)收集分析為特征的大數(shù)據(jù)技術(shù)使得個人信息的私權(quán)屬性趨向淡化，愈發(fā)體現(xiàn)公共性和社會性[9]。

(二)信息私益訴訟救濟(jì)不力

個人信息權(quán)作為現(xiàn)代信息社會公民享有的重要權(quán)利已經(jīng)得到立法和學(xué)界的普遍認(rèn)可。針對個人信息的侵權(quán)行為，現(xiàn)行個人信息救濟(jì)機(jī)制主要集中在行業(yè)自律、技術(shù)規(guī)制、私益訴訟等方面，但就信息私益訴訟而言，信息主體和信息管理控制者(通常指互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等信息密集型企業(yè))在經(jīng)濟(jì)地位、訴訟能力等方面的嚴(yán)重不對等都使得其并不能實(shí)現(xiàn)對個人信息權(quán)利的有效救濟(jì)。信息主體在私益訴訟中普遍面臨著侵權(quán)事實(shí)、損害賠償數(shù)額等方面的舉證困難及訴訟成本與救濟(jì)實(shí)效不成正比等問題[10]。實(shí)踐中，個人信息保護(hù)正試圖通過信息民事公益訴訟制度尋求突破。2017年江蘇省消費(fèi)者保護(hù)委員會(以下簡稱江蘇省消保委)就北京百度網(wǎng)訊科技有限公司(百度公司)違法獲取消費(fèi)者個人信息提起了消費(fèi)民事公益訴訟，雖然該案最終以江蘇省消保委與百度公司達(dá)成整改協(xié)議撤訴而告終[11]，但是該案體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)背景下公民個人信息保護(hù)的公益訴訟需求。消費(fèi)公益訴訟雖然可以在一定程度上緩解個人信息保護(hù)之需，但是在保護(hù)內(nèi)容和主體上不夠完善，不能全面滿足個人信息保護(hù)的公益訴訟需求。在保護(hù)內(nèi)容上，消費(fèi)公益訴訟并不涵蓋信息主體的更正、刪除權(quán)。在保護(hù)主體上，消費(fèi)公益訴訟限于保護(hù)消費(fèi)者，對于消費(fèi)者以外的群體的權(quán)益不能顧及[9]。鑒于此，亟須構(gòu)建專門的信息民事公益訴訟制度以及時回應(yīng)公眾的個人信息保護(hù)需求。

三、信息民事公益訴訟的可行性分析

在對大數(shù)據(jù)背景下個人信息保護(hù)轉(zhuǎn)向民事公益訴訟的必要性進(jìn)行分析后，隨之而來的是信息民事公益訴訟是否可行的問題，其在現(xiàn)行法律框架下是否有實(shí)行依據(jù)及是否與現(xiàn)行司法政策相悖決定了信息民事公益訴訟的未來走向。

(一)法律層面

《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第五十五條規(guī)定：對于污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織可以向人民法院提起訴訟。該條作為民事公益訴訟的一般條款對公益訴訟的范圍和起訴主體做了原則性規(guī)定，雖然條文只明確列舉了“污染環(huán)境”和“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類行為，但是同時把“等損害社會公共利益的行為”作為兜底條款，應(yīng)該認(rèn)為該條采用的是不完全列舉的方式，之所以將這兩類行為明確列舉是立法及時回應(yīng)民眾迫切期待和強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域的立法技術(shù)的體現(xiàn)[9]。隨著社會實(shí)踐的不斷發(fā)展，其他與污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益具有等質(zhì)性質(zhì)的損害社會公共利益的行為應(yīng)根據(jù)其公益保護(hù)的緊迫程度及司法操作的必要性逐漸納入民事公益訴訟的保護(hù)范圍。事實(shí)上，2018年《英雄烈士保護(hù)法》將英雄烈士的人格利益納入公益訴訟保護(hù)范圍及2020年《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》的修改就是公益訴訟范圍“等”外領(lǐng)域的積極嘗試，也印證了民事公益訴訟的范圍并不是封閉、僵化的，而是開放、動態(tài)變化的。單次立法不可能窮盡涵蓋實(shí)踐中的所有損害社會公共利益行為的情形，只能優(yōu)先性地指導(dǎo)司法實(shí)踐。在個人信息保護(hù)問題日益成為社會公眾關(guān)注焦點(diǎn)的當(dāng)下，將其納入公益訴訟案件范圍并類型化是符合法律要求的。

(二)政策實(shí)踐層面

2019年10月31日十九大四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在第四部分明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”，為公益訴訟的發(fā)展指明了方向。就檢察公益訴訟來看，為了應(yīng)對公益訴訟的新形勢新任務(wù)，最高人民檢察院將檢察機(jī)關(guān)公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索原則從原來的“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”[12]，順序的調(diào)整是檢察機(jī)關(guān)積極主動貫徹落實(shí)中央政策、回應(yīng)社會民眾公益訴訟司法需求的體現(xiàn)。本研究在北大法寶網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn)，2019年至2020年底，共有29個省級、市級人大常委會出臺了關(guān)于加強(qiáng)或者支持檢察公益訴訟的決定，其中有15個省市級人大常委會明確把個人信息保護(hù)列為公益訴訟的積極探索范圍。地方權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況對公益訴訟范圍做出的適當(dāng)探索為本地區(qū)個人信息保護(hù)公益訴訟的開展提供了依據(jù)和動力。

四、信息民事公益訴訟實(shí)踐中存在的問題

從以上分析可知，無論是法律層面還是政策實(shí)踐層面，個人信息保護(hù)納入民事公益訴訟范圍并類型化不存在障礙，各地區(qū)司法實(shí)踐中也陸續(xù)出現(xiàn)了個人信息保護(hù)民事公益訴訟的積極嘗試。本研究在中國裁判文書網(wǎng)以“侵犯公民個人信息”“公益訴訟”為并行關(guān)鍵詞進(jìn)行案例檢索，共搜索出61篇相關(guān)裁判文書，對各地區(qū)個人信息保護(hù)民事公益訴訟實(shí)踐及相關(guān)裁判文書進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，信息民事公益訴訟按照類型可分為單獨(dú)提起的信息民事公益訴訟及在追究被告人刑事責(zé)任時提起的附帶信息民事公益訴訟，兩者在提起數(shù)量上差異明顯。截至2021年8月21日，通過公開途徑檢索到的單獨(dú)提起的信息民事公益訴訟案件只有1件(1)參見四川省自貢市中級人民法院(2020)川03民初16號判決書。，余下的皆為刑事附帶民事公益訴訟案件，且提起主體都是人民檢察院。實(shí)踐中個人信息民事公益訴訟面臨著起訴主體是否適格、損害賠償請求范圍界定及后續(xù)賠償款的歸屬等方面的問題。

(一)信息民事公益訴訟適格起訴主體不明

《民事訴訟法》第五十五條對民事公益訴訟的適格起訴主體做了原則性規(guī)定，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《海洋保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《英雄烈士保護(hù)法》等部門法對公益訴訟起訴權(quán)的適格主體進(jìn)行了細(xì)化[13]。整體來看，我國的民事公益訴訟呈現(xiàn)“一般法+特別法”互相配合、互相補(bǔ)充的立法樣態(tài)。具體到個人信息保護(hù)民事公益訴訟案件，雖然可以援引《民事訴訟法》第58條的規(guī)定，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織或者檢察機(jī)關(guān)作為補(bǔ)充順位主體提起訴訟，但是由于缺乏個人信息保護(hù)特別法對于具體公益訴訟實(shí)施權(quán)行使主體的進(jìn)一步明確，實(shí)踐中關(guān)于信息民事公益訴訟的適格起訴主體的問題存在爭議。十九屆四中全會以來，各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入了公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索的新階段，其中就包括信息民事公益訴訟的積極嘗試。在信息公益訴訟的初步探索階段，由于我國并不存在專門的個人信息保護(hù)公益組織，且個人信息保護(hù)機(jī)關(guān)涉及網(wǎng)信部門、工商行政管理部門等多個主體，是否賦予相關(guān)個人信息主管部門提起公益訴訟的權(quán)能，立法尚未明確，需要從理論和可操作性方面進(jìn)行論證，因而實(shí)踐中信息公益訴訟的提起主體無一例外是檢察機(jī)關(guān)，形成了檢察機(jī)關(guān)形式上“壟斷”信息民事公益訴訟起訴權(quán)的事實(shí)(2)本研究在中國裁判文書網(wǎng)以“侵犯公民個人信息”“公益訴訟”為并行關(guān)鍵詞搜索出的61篇相關(guān)裁判文書中，個人信息民事公益訴訟的提起主體皆為檢察機(jī)關(guān)。雖然檢察機(jī)關(guān)在提起個人信息民事公益訴訟前都會履行公告程序，督促其他主體提起訴訟，但是由于我國沒有專門的個人信息保護(hù)社會組織，以及立法對于個人信息公益訴權(quán)具體行使主體規(guī)定尚不明確，在這種情形下，只要個人信息民事公益訴訟訴權(quán)具體行使主體一日不明確，檢察機(jī)關(guān)就不容置疑地是該領(lǐng)域公益訴權(quán)最正當(dāng)也最合理的行使主體，也就造成了檢察機(jī)關(guān)形式上“壟斷”個人信息民事公益訴訟訴權(quán)的局面。。

(二)信息民事公益訴訟賠償范圍及賠償款歸屬存疑

在信息民事公益訴訟的初步探索階段，除四川1例系檢察院單獨(dú)提起的信息民事公益訴訟外，多地出現(xiàn)的“本地區(qū)個人信息公益保護(hù)第一案”均屬于刑事附帶民事公益訴訟案件。之所以出現(xiàn)這樣的局面，與2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)的出臺不無關(guān)系，《解釋》第二十條對檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟做了明確規(guī)定，標(biāo)志著一種新型的訴訟制度——刑事附帶民事公益訴訟制度的正式誕生。在基本事實(shí)相同、被訴主體類似的情形下，出于訴訟效率和節(jié)約訴訟成本的考量，且為了充分保護(hù)社會公共利益，檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟是依法履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。但是由于尚處于公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索的新階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究的不充分導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理個人信息民事公益訴訟案件(特別是刑事附帶個人信息民事公益訴訟)中面臨著損害賠償范圍及賠償款的最終歸屬方面的困惑。

1.信息民事公益訴訟的損害賠償范圍問題

本研究在中國裁判文書網(wǎng)檢索信息民事公益訴訟的相關(guān)案例時發(fā)現(xiàn)，信息民事公益訴訟民事部分的責(zé)任承擔(dān)形式主要表現(xiàn)為在有一定影響力的新聞媒體上公開道歉，部分要求被告人徹底刪除其非法掌握的個人信息、注銷實(shí)施違法侵權(quán)行為的相關(guān)賬號或者網(wǎng)站等。在現(xiàn)行的信息民事公益訴訟實(shí)踐中，被告人的經(jīng)濟(jì)部分的責(zé)任主要通過刑事部分確定，表現(xiàn)為責(zé)令追繳違法所得或者判處罰金等財產(chǎn)刑的適用，民事公益訴訟部分則主要集中在賠禮道歉等行為意義上的責(zé)任(3)本研究在中國裁判文書網(wǎng)查詢到的61篇相關(guān)判決書中，“在有一定影響力的媒體上公開道歉”是所有個人信息民事公益訴訟案件的責(zé)任承擔(dān)方式，其中僅要求公開賠禮道歉的案件達(dá)半數(shù)以上，雖然大部分被告為追求刑事部分的從輕或者減輕處罰都會積極承擔(dān)民事賠償責(zé)任，但仍有部分被告認(rèn)為，其已承擔(dān)了退賠違法所得或者繳納罰金的刑事責(zé)任，民事部分則不應(yīng)再承擔(dān)損害賠償責(zé)任。，存在著用刑事責(zé)任中的財產(chǎn)刑沖抵民事經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任的傾向。單純通過刑事部分確定經(jīng)濟(jì)責(zé)任是否能夠達(dá)到對個人信息權(quán)利的充分救濟(jì)尚且需要討論，用刑事責(zé)任中的財產(chǎn)刑來沖抵民事賠償責(zé)任也是于法無據(jù)的。

2.信息民事公益訴訟賠償款歸屬問題

關(guān)于信息民事公益訴訟賠償款的說法，實(shí)踐中并未達(dá)成一致，目前生效判決中的表述形式主要有“判令被告在判決生效后多少日內(nèi)承擔(dān)一定數(shù)額的賠償責(zé)任”“判令被告在判決生效后多少日內(nèi)賠償附帶民事公益訴訟起訴人某某檢察院一定數(shù)額的金錢”及“判令被告人繳納多少公益訴訟賠償款”等。多種表述方式的同時存在實(shí)質(zhì)上暴露了司法實(shí)踐中對檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中主體定位的困惑，對檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中是作為原告抑或者公共利益代表人的定位會影響后續(xù)信息民事公益訴訟賠償款歸屬的正當(dāng)性判斷。如果是作為原告，賠償款歸屬檢察機(jī)關(guān)并無不當(dāng)?！霸妗钡恼f法代表承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)乃爭議的實(shí)體權(quán)利義務(wù)歸屬主體的身份，由其承擔(dān)訴訟結(jié)果理所當(dāng)然。如果是作為公共利益代表人，那么賠償款歸屬檢察機(jī)關(guān)便不再妥當(dāng)。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的維護(hù)者在社會公共利益受損的情況下有責(zé)任挺身而出，但是應(yīng)該注意的是其擔(dān)當(dāng)?shù)氖窃V訟，而不是實(shí)體。因此，信息民事公益訴訟的賠償款應(yīng)該當(dāng)然地回歸公共領(lǐng)域。雖然目前信息民事公益訴訟中判決承擔(dān)民事賠償責(zé)任的案件不多，但是在未來信息保護(hù)公益救濟(jì)全面鋪開之后，不管是單獨(dú)提起的信息保護(hù)公益訴訟還是刑事附帶民事公益訴訟，都會涉及公益訴訟賠償款的歸屬和使用問題，對于檢察機(jī)關(guān)是不是適格的保管和支配主體目前尚無明確的規(guī)定。

五、完善信息民事公益訴訟的路徑選擇

在對當(dāng)前信息民事公益訴訟實(shí)踐狀況進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存問題主要集中在適格起訴主體及最終的民事公益訴訟賠償范圍和款項歸屬方面，對應(yīng)的信息民事公益訴訟完善措施也主要集中在這兩個方面。

(一)明確信息民事公益訴訟適格起訴主體

目前信息民事公益訴訟實(shí)踐主要集中在檢察公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人積極參與個人信息的公益保護(hù)工作，作為個人信息保護(hù)的主管機(jī)關(guān)或者是專門從事個人信息保護(hù)的社會公益組織也能作為信息公益訴訟的適格起訴主體參與訴訟?！秱€人信息保護(hù)法》第七十條明確規(guī)定，個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。在信息民事公益訴訟實(shí)踐中，最高人民法院、最高人民檢察院2019年聯(lián)合做出的《關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》明確了人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)履行訴前公告程序，訴前公告程序的謙抑性、前置性、補(bǔ)位性等特點(diǎn)也闡明了信息民事公益訴訟主體范圍擴(kuò)大的正當(dāng)性，從側(cè)面表達(dá)了最高司法機(jī)關(guān)對于在刑事附帶民事公益訴訟中其他主體起訴權(quán)的承認(rèn)和支持[14]?！秱€人信息保護(hù)法》的出臺為相關(guān)主管機(jī)關(guān)和公益組織提起信息公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)的制度指引。有學(xué)者[9]認(rèn)為，在大數(shù)據(jù)時代，沒有比網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者更能發(fā)現(xiàn)其他網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者信息違法行為的主體，因而可以賦予網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者在信息民事公益訴訟中的起訴權(quán)，通過網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者之間的競爭效應(yīng)實(shí)現(xiàn)對信息管理控制者的有效監(jiān)督。本研究認(rèn)為，作為維護(hù)公共利益的特殊訴訟形式，公益訴訟實(shí)施權(quán)的適格主體應(yīng)該體現(xiàn)出一定的中立性。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者之間存在利益沖突和競爭關(guān)系，如果賦予其公益訴訟起訴權(quán)，允許其就其他網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者可能存在的信息違法行為提起公益訴訟，則很容易造成惡意濫訴、排除競爭的局面，且當(dāng)下或者立法明確后的起訴主體是完全可以滿足信息民事公益訴訟的起訴需求的，并不存在賦予一般網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者信息民事公益訴訟起訴權(quán)的必要性。

(二)確定信息民事公益訴訟賠償范圍及款項歸屬

雖然出于級別管轄和辦案難度的考量，目前信息民事公益訴訟實(shí)踐多集中在刑事附帶民事公益訴訟領(lǐng)域，但是應(yīng)該認(rèn)識到，在附帶起訴明顯會造成刑事審理低效率的情形下，應(yīng)該及時轉(zhuǎn)向?qū)ｉT的信息民事公益訴訟來對公共利益進(jìn)行保護(hù)。信息民事公益訴訟的“等”外領(lǐng)域探索并不僅僅是刑事附帶民事公益訴訟這一種形式，專門的信息民事公益訴訟也是當(dāng)然的探索形式之一。對于目前的信息民事公益訴訟損害賠償領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，可以從兩方面解決。

1.嚴(yán)格民事責(zé)任的承擔(dān)

《民法典》第一百八十七條規(guī)定，民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任。這表明刑事責(zé)任和民事責(zé)任是并行不悖的，兩種責(zé)任形式背后所體現(xiàn)的立法價值和功能導(dǎo)向不同，兩者互不沖抵，不因其中一種責(zé)任的確定而影響另外一種責(zé)任的承擔(dān)。目前信息民事公益訴訟判決大部分存在用刑事責(zé)任中的財產(chǎn)罰來沖抵民事經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任的傾向，所有判決無一例外責(zé)令追繳違法所得，部分判決判處了罰金，只有少部分判決在財產(chǎn)刑之外確定了被告人民事賠償責(zé)任的承擔(dān)。大部分判決中民事賠償責(zé)任的缺失體現(xiàn)了國家司法機(jī)關(guān)過度依賴刑法的懲罰功能，而要實(shí)現(xiàn)對個人信息權(quán)利的全面保護(hù)，法律責(zé)任層面不宜有所偏向或者缺失。刑事責(zé)任是對犯罪主體違反刑法規(guī)定的否定性評價，而民事責(zé)任則體現(xiàn)了對被損害的某種民事權(quán)利的救濟(jì)，兩種責(zé)任形式應(yīng)該獨(dú)立存在，分開判斷。個人信息保護(hù)絕非僅靠刑事制裁所能周延，必須通過民事法律手段的擴(kuò)大保護(hù)來實(shí)現(xiàn)。

2.設(shè)立信息公益訴訟賠償金專項賬戶

當(dāng)檢察機(jī)關(guān)依法在信息民事公益訴訟中訴請被告人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任并獲得法院判決支持時，自然而然會涉及公益訴訟賠償金向誰支付及如何管理分配的問題。實(shí)踐中關(guān)于公益訴訟賠償金的管理問題沒有明確的法律規(guī)定和明確的管理責(zé)任人，缺乏規(guī)范監(jiān)督，所以公益訴訟賠償金管理整體上處于無序混亂的狀態(tài)。在目前通過公開途徑搜索到的支持民事公益賠償責(zé)任的32份判決中，法院判決確定的公益訴訟賠償金的權(quán)利主體均為檢察機(jī)關(guān)，但是之后如何使用、使用時如何監(jiān)督、由誰監(jiān)督尚不明確。因此，設(shè)立信息公益訴訟賠償金專項賬戶十分必要。檢察機(jī)關(guān)在信息民事公益訴訟中只是作為公共利益的代表人來起訴，其只具有程序上的代表權(quán)，最終判決確定的實(shí)體上的救濟(jì)仍應(yīng)該歸屬于社會不特定主體，設(shè)立信息公益訴訟賠償金專項賬戶由專門的管理人進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)配?？紤]到目前信息民事公益訴訟一審多由基層檢察院提出，可由基層檢察院牽頭，會同基層法院和當(dāng)?shù)厝嗣裾?、財政部門探索訂立公益訴訟賠償金使用管理辦法，在管轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立信息公益訴訟賠償金專項賬戶，建立信息公益訴訟賠償金使用管理制度，有效提升信息公益訴訟案件辦理質(zhì)量和效率。具體流程可設(shè)定為法院在判決中直接明確被告人在判決生效后的一定期限內(nèi)繳納公益訴訟賠償金至指定信息公益訴訟賠償金專項賬戶，賬戶內(nèi)資金專供信息公益事業(yè)支出，由資金使用主體向人民政府提出申請，人民政府審核通過后通知財政部門劃撥，并報基層檢察院、法院備案，同時由當(dāng)?shù)貙徲嫴块T對信息公益訴訟賠償金的使用進(jìn)行監(jiān)督(4)參見《泰州市政府辦公室關(guān)于印發(fā)泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法的通知》(泰政辦發(fā)〔2016〕30號)，http://xxgk.taizhou.gov.cn/art/2016/4/29/art_28806_3.html。。對于將來會逐漸鋪開的專門的信息民事公益訴訟，由于管轄法院的級別會提升至中級人民法院，可以參考上述流程由市級檢察院牽頭，聯(lián)合相關(guān)部門在管轄區(qū)域內(nèi)設(shè)置信息公益訴訟賠償金專項賬戶，并對其使用進(jìn)行監(jiān)督和管理。如果出現(xiàn)因?yàn)椴环粚彶门卸蛏弦患壏ㄔ荷显V的情形，由于一審法院最接近行為地，也最符合訴訟的“兩便”原則，因而即便生效裁判是由上級法院做出的，公益訴訟賠償金還是應(yīng)該繳納到一審法院所在地的信息公益訟賠償金專項賬戶。因此，只需進(jìn)行兩級信息公益訴訟賠償金專項賬戶的設(shè)置。

六、結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代，對數(shù)據(jù)信息高流動性和共享性的要求，以及數(shù)據(jù)的規(guī)?；占玫奶攸c(diǎn)，使得個人信息保護(hù)不再僅僅局限于對單個民事權(quán)利的保護(hù)，個人信息權(quán)利結(jié)構(gòu)愈發(fā)復(fù)雜，承載著信息主體對其個人信息的自治權(quán)利，對個人信息進(jìn)行的規(guī)?；占屠靡呀?jīng)在很大程度上呈現(xiàn)了對社會公共利益的正面或者負(fù)面影響。在信息私益訴訟應(yīng)對不力的情況下，信息民事公益訴訟是破解當(dāng)前個人信息保護(hù)困局的有效途徑。相較于單個的信息主體，由國家法律規(guī)定的對信息公共利益具有保護(hù)職責(zé)的國家機(jī)關(guān)或者社會組織提起信息民事公益訴訟，更能有效規(guī)制信息管理控制者，且能有效改善信息主體和信息管理控制者之間訴訟能力和認(rèn)知能力的嚴(yán)重不對等，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的訴訟公平。在公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索積極穩(wěn)妥進(jìn)行的過程中，公眾對個人信息保護(hù)的強(qiáng)烈訴求也使個人信息保護(hù)有必要成為公益訴訟的積極探索領(lǐng)域。現(xiàn)階段在信息民事公益訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的起訴主體單一及公益訴訟賠償金的后續(xù)管理使用問題，可以在《個人信息保護(hù)法》出臺后通過對多主體公益訴訟起訴權(quán)的確認(rèn)及設(shè)立信息公益訴訟賠償金專項賬戶進(jìn)行解決。應(yīng)該注意的是，民事公益訴訟并不是個人信息保護(hù)領(lǐng)域的唯一救濟(jì)途徑，其只能針對侵害對象為不特定主體的信息違法行為，對于侵害單個或多個明確主體合法信息權(quán)利的行為仍應(yīng)該通過私益訴訟救濟(jì)途徑處理。