劉格菁

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,北京 100091)

20世紀(jì)末，美國、英國、法國等發(fā)達國家開始將數(shù)字化技術(shù)引入政府治理工作中，開始進入政府?dāng)?shù)字化治理1.0時代。在中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會的報告中，習(xí)近平突出強調(diào)加快信息化建設(shè)的重要性，提出構(gòu)建“數(shù)字中國”和“智慧社會”，也明確提出當(dāng)今國內(nèi)政府的治理體系與治理能力還無法滿足國內(nèi)民眾美好生活的要求，在很長一段時間內(nèi)，推動國內(nèi)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化將是國家關(guān)鍵的建設(shè)目標(biāo)。在數(shù)字化視域下，建設(shè)政府?dāng)?shù)字化治理模式已經(jīng)成為信息時代的必然要求，也是實現(xiàn)國內(nèi)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。我國政府也因此面對著傳統(tǒng)的治理模式向數(shù)字化治理轉(zhuǎn)變和適應(yīng)的難題。數(shù)字化時代重塑了政府、企業(yè)、民眾的行為方式，也拓寬了政府?dāng)?shù)據(jù)公開、民眾參與、輿論傳播、輿情監(jiān)督等渠道，給國內(nèi)政府構(gòu)建了一個全新的虛擬監(jiān)管平臺，這個平臺既包含危機也存在機遇。國內(nèi)政府在提高信息技術(shù)水平實現(xiàn)數(shù)字化治理以滿足廣大民眾美好生活要求的同時，還要構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警機制來處理數(shù)字化帶來的各種危機。

1 數(shù)字化視域下政府治理能力現(xiàn)狀分析

黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題的決定》中首次明確提出 “推進數(shù)字政府建設(shè)”，將數(shù)字政府建設(shè)納入堅持和完善中國特色社會主義行政體制的重要組成內(nèi)容。[1]近年來，隨著數(shù)字技術(shù)的進步與應(yīng)用領(lǐng)域擴大，國內(nèi)政府治理現(xiàn)狀上有了很大的進步和變化。

第一，在行政審批上，各地政府通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建互聯(lián)網(wǎng)行政審批平臺，把審批工作推向數(shù)字化，整個審批流程簡化，讓很多民眾可以足不出戶就能夠通過網(wǎng)絡(luò)辦理各種業(yè)務(wù)，提高了效率，極大地降低民眾辦理業(yè)務(wù)的時間成本，達到了簡化行政的要求，也提高了民眾的滿意度。[2]

第二，在政府監(jiān)管上，因人工智能技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，提高了政府監(jiān)管的效率與準(zhǔn)確性，按照2017年頒布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》的要求，國內(nèi)各級政府相繼搭建人工智能政府監(jiān)管平臺，執(zhí)行應(yīng)用監(jiān)督與設(shè)計問責(zé)兩者并重的雙重政府監(jiān)督機制，通過人工智能程序的設(shè)計、產(chǎn)品的開發(fā)與應(yīng)用實現(xiàn)政府全過程監(jiān)管。在數(shù)字化技術(shù)的幫助下，政府監(jiān)管不但能夠根據(jù)分析現(xiàn)有和政府監(jiān)管環(huán)境關(guān)聯(lián)的各種動態(tài)組件來對未來社會的需求與變化進行實時的預(yù)估，還能夠根據(jù)預(yù)估情況進行預(yù)警和干預(yù)，有效將風(fēng)險提前扼殺在搖籃之中。當(dāng)前，人工智能政府監(jiān)管平臺已經(jīng)廣泛應(yīng)用交通領(lǐng)域、公共事業(yè)領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的政府治理工作中，極大地提高了相關(guān)工作效率的同時，降低了相關(guān)的潛在風(fēng)險。

第三，在政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享上，國內(nèi)政府根據(jù)民眾信息公開的需求相繼建立了數(shù)據(jù)共享平臺。2012年，上海政府建立了國內(nèi)第一個政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)站，將政府?dāng)?shù)據(jù)對外公開共享，同年年底廣東省推行大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略計劃，之后國內(nèi)各級政府也順應(yīng)數(shù)字化時代的要求相繼出臺了政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)字化發(fā)展計劃，促進了數(shù)據(jù)透明化、公開化，為權(quán)利在公民的監(jiān)督下運行提供了新模式。

2 數(shù)字化視域下政府治理能力提升困境

2.1 政府與數(shù)字化技術(shù)存在壁壘，應(yīng)用能力不足

目前，國內(nèi)政府要全面實現(xiàn)行政審批數(shù)字化，需要擁有多學(xué)科背景的高端人才作為技術(shù)支撐，不但需要熟悉行政業(yè)務(wù)，還需要掌握各類互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)。然而，國內(nèi)這方面人才較為稀缺，同時，國內(nèi)政府各項業(yè)務(wù)比較復(fù)雜多變，每項行政審批工作都需要大量的數(shù)據(jù)，這就對數(shù)據(jù)存儲技術(shù)和保密技術(shù)提出了很高要求，但是，目前，國內(nèi)政府在相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的研究和應(yīng)用才剛起步，缺少足夠的經(jīng)驗和技術(shù)支撐，也缺乏足夠的專業(yè)人才，隨時都會面臨黑客攻擊、信息泄露等風(fēng)險。[3]從地區(qū)上分析，除北京、上海、江蘇、浙江等地區(qū)的行政審批數(shù)字化執(zhí)行較為成熟，其它地區(qū)政府治理與大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等方面的結(jié)合和應(yīng)用不足。在行政審批工作上，仍然有線下填寫信息、數(shù)據(jù)重復(fù)審核、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)癱瘓、信息泄露等情況，行政審批數(shù)字化實現(xiàn)效率低，未能夠充分發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)的優(yōu)勢，技術(shù)應(yīng)用仍處于較低級階段。

2.2 數(shù)字化政府監(jiān)管整合力度缺失

在數(shù)字化時代，人工智能程序的運算速度普遍遠高于人類，在沒有人為因素的干擾下，決策相比人工更加客觀和科學(xué)。但因為政府缺少這方面的經(jīng)營經(jīng)驗，使部分政府雖然搭建了政府監(jiān)管數(shù)據(jù)中心，因缺少各部門統(tǒng)籌管理和數(shù)據(jù)整合意識，使得政府監(jiān)管數(shù)據(jù)中心并未完全發(fā)揮自身應(yīng)有的作用，反而花大量的時間與精力去搜集原始數(shù)據(jù)。特別是出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情時，不同地區(qū)的數(shù)據(jù)不能夠在短時間內(nèi)統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)動，即使政府監(jiān)管數(shù)據(jù)中心已經(jīng)對網(wǎng)絡(luò)后臺進行監(jiān)控、審核，依舊存在部分?jǐn)?shù)據(jù)監(jiān)控盲點，一些境外勢力就會利用這些數(shù)據(jù)監(jiān)控的盲點，大肆宣傳不當(dāng)言論，造謠惑眾。[4]不同地區(qū)、不同級別的政府之間的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、數(shù)字化應(yīng)用有很大差異，導(dǎo)致政府監(jiān)管水平參差不平，加上政府?dāng)?shù)字化監(jiān)控方面缺少統(tǒng)一的獎懲規(guī)定，使得國內(nèi)各地政府，在數(shù)字化監(jiān)控上各自搭建監(jiān)管數(shù)據(jù)中心，各自為營，無法統(tǒng)籌管理，缺失整合力度。

2.3 政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享開放性不足

與歐美發(fā)達國家相比，國內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享上有著起步較晚、數(shù)據(jù)有限、數(shù)據(jù)陳舊、更新緩慢、沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式規(guī)范、數(shù)據(jù)不可復(fù)制等不足，在開放性上有所差距。通過調(diào)查部分地區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站，我們發(fā)現(xiàn)國內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享上普遍存在著政府?dāng)?shù)據(jù)維護更新慢、主頁覆蓋數(shù)據(jù)不全、部分?jǐn)?shù)據(jù)隨意、缺少統(tǒng)一的格式規(guī)范等問題，與歐美發(fā)達國家相比還有一定的差距。以美國為例：美國政府?dāng)?shù)據(jù)公開的數(shù)據(jù)格式，統(tǒng)一使用通用化的標(biāo)準(zhǔn)模式，截止到2021年3月15號，美國政府一共公開共享了326 886個數(shù)據(jù)集，涉及教育、能源、就業(yè)、農(nóng)業(yè)、氣候等16個領(lǐng)域，所公開的數(shù)據(jù)內(nèi)容包括了數(shù)據(jù)標(biāo)題、數(shù)據(jù)用途、發(fā)布者、維護者、發(fā)布時間、更新時間、問題反饋郵箱、原數(shù)據(jù)鏈接等一系列完備的要素，且能夠以多種格式直接下載數(shù)據(jù)，整個模式非常成熟。[5]目前，國內(nèi)各級政府已經(jīng)搭建的政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享平臺涉及的數(shù)據(jù)集不足2000個，涵蓋領(lǐng)域較少，基本只涉及住房、信用、就業(yè)、社保等領(lǐng)域，數(shù)據(jù)內(nèi)容涉及的要素較少，普遍缺少發(fā)布者、維護者的信息、發(fā)布時間和維護時間、問題反饋的聯(lián)系方式等要素，且大部分?jǐn)?shù)據(jù)不能復(fù)制，無法下載。[6]此外，目前，國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)普及率較高，民眾獲取信息的渠道較靈活。如果公開的數(shù)據(jù)有所紕漏或涉及民眾隱私，很有可能在短時間內(nèi)迅速蔓延，出現(xiàn)謠言傳播的情況，嚴(yán)重情況下甚至出現(xiàn)重大社會輿情，導(dǎo)致公共危機。因此，為了預(yù)防這些風(fēng)險，各級政府普遍對部分敏感數(shù)據(jù)選擇不公開共享，造成政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享開放性不足。

2.4 政府信息技術(shù)人才團隊能力有待提升

數(shù)字化視域下政府治理效率及民眾滿意度一定程度上取決于政府的信息技術(shù)應(yīng)用水平。但是，現(xiàn)階段國內(nèi)各級政府的人才結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)數(shù)字化時代的要求。當(dāng)前，國內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)的收集，大部分使用傳統(tǒng)的問卷調(diào)查或抽樣調(diào)查，收集效率和質(zhì)量欠佳，同時，也缺少對數(shù)據(jù)深層次挖掘和分析的能力，這些問題都限制了國內(nèi)政府治理能力數(shù)字化、現(xiàn)代化。在信息技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)下，社會各方面都會涉及大量的數(shù)據(jù)，但是，受政府內(nèi)部專業(yè)信息技術(shù)人才的缺少，使政府無法在短時間內(nèi)有效地將信息技術(shù)應(yīng)用到政府治理和民眾服務(wù)中去。與企業(yè)相比，政府在信息技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用上較為滯后，政府?dāng)?shù)字化治理需要強大的信息技術(shù)人才團隊作為支撐。所以，政府需要加大對高端信息技術(shù)人才的引入和培養(yǎng)。

3 數(shù)字化視域下政府治理能力提升路徑

3.1 加強政府行政審批數(shù)字化的宣傳和培訓(xùn)

加強民眾和政府干部對政府行政審批數(shù)字化的認識是當(dāng)前政府所需要做的工作。不同于企業(yè)，國內(nèi)政府行政審批數(shù)字化的起步時間較短，缺少經(jīng)驗，相關(guān)技術(shù)發(fā)展還未成熟。政府可以選拔一批優(yōu)秀的干部，去騰訊、阿里巴巴、網(wǎng)易、百度等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參觀，學(xué)習(xí)相關(guān)的數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用和管理經(jīng)驗。同時，還可以向高校和社會聘用信息技術(shù)專家到政府部門做相關(guān)培訓(xùn)，從理論層面和操作層面解析行政審批數(shù)字化的必要性、重點和難點，并根據(jù)政府部門行政審批業(yè)務(wù)的實際情況，設(shè)計和搭建政府行政審批數(shù)字化平臺。政府部門可以按照實際情況，分層次培養(yǎng)工作人員，對于學(xué)習(xí)能力強的工作人員，鼓勵其向復(fù)合型人才方向發(fā)展，對部分已經(jīng)熟練掌握信息技術(shù)的人員，要予以重任，提高其福利水平。對部分年齡較大，學(xué)習(xí)能力較差的工作人員，可以向其培訓(xùn)最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)平臺操作和認識。對服務(wù)一線的工作人員，要培養(yǎng)他們的宣傳意識，部分民眾對政府行政審批數(shù)字化存在誤解或認識不足，不愿意線上處理行政業(yè)務(wù)，服務(wù)在一線的工作人員需要及時向民眾講解數(shù)字化行政審批的流程和步驟，以及線上處理行政業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，提高民眾的認識和參與度，收集對行政審批數(shù)字化的問題和意見，不斷優(yōu)化政府?dāng)?shù)字化行政審批，達到提高政府行政審批效率、惠及民眾的效果。

3.2 加強數(shù)字化政府監(jiān)管的整合力度

加強數(shù)字化政府監(jiān)管的整合力度，需要加強現(xiàn)有政府的數(shù)據(jù)整合能力，需要將政府各部門細碎的數(shù)據(jù)信息，按照統(tǒng)一的規(guī)范和目錄進行整理和規(guī)劃，將相似和重復(fù)的數(shù)據(jù)庫進行合并，避免重復(fù)性工作，提高工作效率。關(guān)聯(lián)性強的政府部門需要統(tǒng)籌合作，共享部門的數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一規(guī)范的跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)認證標(biāo)準(zhǔn)與信息共享平臺。[7]有效整合關(guān)鍵性數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，改善現(xiàn)有政府部門信息共享權(quán)利清單，加強政府部門的決策能力以及數(shù)字化監(jiān)管能力。[8]基于各政府部門共識一致的情況下，加強政府?dāng)?shù)字化監(jiān)管數(shù)據(jù)庫的整合力度，共同開發(fā)數(shù)據(jù)庫，加強各數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的共享，使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)格式，加大數(shù)據(jù)監(jiān)管的范圍，并通過官網(wǎng)網(wǎng)站、微信公眾號、微博官方號、抖音官方號等渠道公開、共享數(shù)據(jù)信息，讓民眾能夠及時了解自身所在地區(qū)教育、醫(yī)療、民生建設(shè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的信息，防止民眾變成信息孤島群體，讓民眾能夠更好地感覺到政府的服務(wù)性和信息透明性。

3.3 增加對政府?dāng)?shù)字化應(yīng)用平臺的投入

國內(nèi)大部分地方政府在治理方面的數(shù)字化應(yīng)用還處于較落后的狀態(tài)，其中：最主要的原因是資金的限制和技術(shù)的限制，治理方面的數(shù)字化應(yīng)用開發(fā)涉及到程序開發(fā)、數(shù)據(jù)庫搭建、更新維護等流程，整個過程需要投入大量的資金和技術(shù)支持，很多地區(qū)地方政府的財政收入有限，專業(yè)人才稀缺，特別是西北地區(qū)，地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，技術(shù)水平較低，政府更應(yīng)該增加對這部分地區(qū)的資金投入與政策支持，提供更多的資金和吸引更多的技術(shù)人才開發(fā)數(shù)字化應(yīng)用平臺，給技術(shù)人才更多的福利待遇，將數(shù)字化技術(shù)運用到地區(qū)政府治理上，提升各個政府的行政效率，提升各個政府的治理能力，以此減少不同地區(qū)發(fā)展的差距，幫助地方政府能夠通過數(shù)字化應(yīng)用平臺一目了然地了解所在地區(qū)的政治、社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展的趨勢，提升政府整體治理工作能力。[9]

3.4 實施數(shù)據(jù)開發(fā)主體行政免責(zé)制度

行政免責(zé)屬于行政問責(zé)體系中的特例情況。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享開放性普遍不足的一個重要原因就是政府部門顧慮公開的數(shù)據(jù)有所錯誤或公開的數(shù)據(jù)被人惡意篡改、傳播而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?，F(xiàn)階段，國內(nèi)還未專門出臺相關(guān)法律對政府公開共享數(shù)據(jù)的權(quán)利與義務(wù)、主體責(zé)任的范圍進行明確的規(guī)定。所以，為了加強政府的數(shù)據(jù)公開共享開放性，需要實時數(shù)據(jù)開發(fā)主體行政免責(zé)制度，讓政府部門減少顧慮。政府部門要按照相關(guān)規(guī)定公開共享數(shù)據(jù)，并做好公開數(shù)據(jù)的維護與安全性保障，確定好民眾使用這些政府公開共享數(shù)據(jù)的權(quán)限，如：在政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺公告中說明哪部分?jǐn)?shù)據(jù)敏感性較高，需要個人登記和授權(quán)才能使用，哪部分?jǐn)?shù)據(jù)可以直接使用。當(dāng)實施數(shù)據(jù)開發(fā)主體行政免責(zé)制度后，只要政府部門盡到數(shù)據(jù)公開共享的義務(wù)時，國家就不應(yīng)該因民眾使用政府公開數(shù)據(jù)的過程中出現(xiàn)違法違規(guī)的情況而對開發(fā)數(shù)據(jù)的政府進行問責(zé)，否則，會嚴(yán)重打擊政府?dāng)?shù)據(jù)公開共享信心和積極性，也嚴(yán)重影響了政府?dāng)?shù)字化治理政策的實施效率。如果政府部門對政府?dāng)?shù)據(jù)持保密、不公開的態(tài)度，也勢必影響政府?dāng)?shù)字化治理的實施，進而影響國內(nèi)政府治理水平現(xiàn)代化的發(fā)展進程。

3.5 政府和高校、科研機構(gòu)合作共同培養(yǎng)人才

在培養(yǎng)專業(yè)人才上，政府可以和高校、科研機構(gòu)進行合作，共同培養(yǎng)人才。政府可以選拔一批年輕優(yōu)秀的干部去高校和科研機構(gòu)深度學(xué)習(xí)數(shù)字化理論與應(yīng)用技術(shù)，并根據(jù)政府部門的實際情況和業(yè)務(wù)需求開發(fā)適合本部門的數(shù)字化應(yīng)用，還可以委托高校定期對部門工作人員集中展開培訓(xùn)與考核，幫助政府部門在數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用上做到自主開發(fā)、自主創(chuàng)新，減少對外部技術(shù)的依靠，從而降低內(nèi)部數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險，提升單位的行政效率。[10]同時，政府部門還可以和擁有豐富信息技術(shù)儲備的高?；蜓芯繖C構(gòu)合作，定向培養(yǎng)政府部門需要的數(shù)字化專業(yè)人才，政府部門也向其開放實習(xí)崗位，吸引這些人才到政府部門實習(xí)，并聘用實習(xí)表現(xiàn)優(yōu)秀、有專業(yè)知識扎實、實踐能力強的專業(yè)性人才到部門工作。這樣的合作模式，不但能夠有效降低政府部門的選拔和培訓(xùn)人才的成本，還能夠在培養(yǎng)人才上更具針對性。除此之外，政府部門還能夠進一步增加人才培養(yǎng)的扶持力度，和國外高校合作，吸納高水平的海外留學(xué)生進入政府部門或公派政府部門的優(yōu)秀干部去海外高校學(xué)習(xí)先進信息技術(shù)和數(shù)字化管理經(jīng)驗。

建設(shè)政府?dāng)?shù)字化治理是實現(xiàn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效途徑，各級政府需要高度重視。在數(shù)字化視域下，不斷推進政府?dāng)?shù)字化治理的改革和創(chuàng)新，探究數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用在政府治理和管理上的有效路徑，提升政府的科學(xué)決策能力與精細化管理水平，完全發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)在政府治理能力現(xiàn)代化進程中的支撐作用。在信息技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)下，建設(shè)先進的數(shù)字化政府不僅充分展現(xiàn)了中國特色社會主義政府治理理念，也給出了政府治理的中國方案和中國樣本。