□文/單 夢

（武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北·武漢）

［提要］在我國人地矛盾進一步加劇背景下，以保護耕地和實現(xiàn)土地可持續(xù)利用為主要目標的土地用途管制制度的重要性更為突出。本文在闡述土地用途管制制度內(nèi)涵與實施效果基礎(chǔ)上，分析該制度存在的不足，并提出相應(yīng)的改進建議。

我國土地用途管制制度是在人口、資源與環(huán)境之間的矛盾日益加深背景下產(chǎn)生的，它在保護農(nóng)用地特別是耕地方面起到了積極作用。不過該制度在實踐中也存在諸多弊端，與現(xiàn)代化治理能力要求存在一定差距，突出表現(xiàn)為管制規(guī)劃缺乏彈性、管制程序缺乏規(guī)范、管制范圍不全面等。制度推行過程中顯露出來的缺陷與矛盾表明我國的土地用途管制制度亟待完善，因此需要針對現(xiàn)行制度的不足之處，積極探討該制度的優(yōu)化路徑，這對進一步強化土地資源的保護效力以及推動土地的科學(xué)可持續(xù)化利用意義重大。

一、土地用途管制制度的內(nèi)涵

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途”。土地用途管制制度的主要內(nèi)容包括土地用途分類、土地利用總體規(guī)劃、土地用途登記、變更審批以及相應(yīng)的違法懲處五大方面，具體內(nèi)容如下：

（一）土地用途分類是土地用途管制的前提條件。我國《土地管理法》規(guī)定，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地。國家以保護農(nóng)用地為主要目標，重點監(jiān)管和審批農(nóng)轉(zhuǎn)非項目。

（二）土地利用總體規(guī)劃是整個制度的規(guī)范依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃是該項制度體系的核心所在，它劃分了土地用途，闡明了土地使用的基本政策，明確了土地使用的限制性條件與約束性指標，并規(guī)定了土地利用違法違規(guī)行為的處罰措施，以保證用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局被控制在合理范圍之內(nèi)，落實土地開發(fā)保護要求，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

（三）土地用途登記是推行土地用途管制制度的重要保障。明晰的土地用途及產(chǎn)權(quán)關(guān)系是土地用途管制順利實施的前提，對每一塊土地及其權(quán)利人進行登記備案，既能使土地權(quán)利人相關(guān)權(quán)益得到有效的保障，為權(quán)利人依法利用土地提供信心支持；又能監(jiān)督土地權(quán)利人履行相應(yīng)的土地利用義務(wù)，從而更高效地管制相關(guān)主體行為；還能便于政府更準確地掌握土地利用情況，有利于制定更適合實際需要的規(guī)劃。

（四）農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批是土地用途管制的重點。建設(shè)用地涉及農(nóng)用地時需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。建設(shè)項目確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃界定的建設(shè)用地范圍內(nèi)進行布局，若項目符合規(guī)劃要求，遵循法定程序獲得審批后，才可把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，審批要求更為嚴格，建設(shè)項目涉及普通農(nóng)用地時需要獲得國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的各地方政府的批準，否則不能擅自變更用途。

（五）懲處非法用地行為是土地用途管制的有力后盾。對于非法用地或違背土地利用總體規(guī)劃等情形，《土地管理法》界定了相應(yīng)的法律責(zé)任與處置措施，嚴厲打擊土地違法使用行為。目前形成了違法案件立案、查處、結(jié)案統(tǒng)計定期報告制度，成為監(jiān)管土地違法行為的重要補充手段，對違法主體與個人有很強的警示與告誡作用，能消減違法心理，從而引導(dǎo)土地合理利用。

二、土地用途管制制度推行效果

在我國人地矛盾日益突出的背景下，土地用途管制制度的存在是十分必要的，它在保護耕地、規(guī)制土地合理利用等有著確有積極作用，破除了城市建設(shè)與工業(yè)用地?zé)o序擴張的亂象，避免了耕地被大規(guī)模占用，而且提升了土地利用的集約水平，強化土地可持續(xù)化發(fā)展的動力。但從體系設(shè)計到具體實施效果來看，該制度也存在不足，致使違規(guī)審批臨時用地和建設(shè)用地、耕地占補平衡政策落實不到位、土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化等問題屢禁不止，嚴重影響了耕地保護與土地利用效率的提升。

（一）我國土地用途管制制度實施年限較短，現(xiàn)有制度體系不完善，制度設(shè)計存在紕漏。該制度以土地利用總體規(guī)劃或年度計劃為綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，并無關(guān)于該制度的系統(tǒng)性法律法規(guī)，各個實施環(huán)節(jié)也沒有明確的操作規(guī)范，實際運用中法律依據(jù)略顯薄弱，缺乏強制執(zhí)行力?？傮w規(guī)劃編制也缺少科學(xué)性與合理性，它是自上而下制定的，這需要上級充分了解下一級地區(qū)的土地整體信息，不過任何省市都是幾乎不可能完全準確地掌握所轄區(qū)域的土地信息的，所以自上而下的規(guī)劃編制方式難以完全契合地區(qū)土地實際情況，甚至?xí)霈F(xiàn)規(guī)劃偏離土地利用現(xiàn)狀的情形，從而很難有效發(fā)揮土地用途規(guī)劃的積極作用。另外，信息不對稱也對上級政府進行土地監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，當(dāng)用途管制政策與地方實際情況出現(xiàn)不適用的情形時，上級政府由于缺乏土地信息，很難及時發(fā)現(xiàn)矛盾所在并對其進行調(diào)整，造成管制時滯。

（二）中央與地方的職權(quán)分工不明晰，地方政府享有較大的自由裁量權(quán)。地方政府往往為了經(jīng)濟或政治利益，打著公共利益的旗號隨意占用土地進行城市建設(shè)，形成對農(nóng)地的間接侵占。存在部分官員以權(quán)謀私等暗箱操作現(xiàn)象，例如，不按有關(guān)規(guī)定對農(nóng)轉(zhuǎn)非進行審批，對一些違法違規(guī)使用土地的行為暗中給予便利或進行包庇。而且該制度的監(jiān)管模式存在弊端，各級自然資源管理部門是土地用途管制的主要監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)制度的推行以及對違法違規(guī)行為進行監(jiān)督查處。但是自然資源管理部門并不是獨立機構(gòu)，它是政府機構(gòu)的組成部分，自然資源管理部門幾乎不可能對政府本身產(chǎn)生威懾力，因此部分政府官員敢于為了牟取私利而參與到土地利用的違法違規(guī)行為之中；對于其他單位和個人，自然資源管理部門也缺乏執(zhí)法能力，并不具有單獨的司法權(quán)限，通常只能用行政處罰手段打擊違法違規(guī)行為，但打擊力度有限，致使違法成本遠低于違法獲益，市場主體更愿意為了獲取更多的經(jīng)濟利益而違法用地。

（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批以及征地審批等程序復(fù)雜、耗時較長也是土地違法現(xiàn)象叢生的重要原因?！锻恋毓芾矸ā穼ㄔO(shè)用地審批有詳細而嚴格的規(guī)定，審批權(quán)限主要集中在國務(wù)院以及省級政府，市縣級政府基本沒有審批權(quán)，這導(dǎo)致審批工作全部堆積在國務(wù)院與省政府，過多的工作量降低了審批效率，使一個項目從送審到通過往往需要數(shù)月甚至一年半載的時間，于是，“未批先用”的現(xiàn)象十分突出，一些企業(yè)或個人在未取得任何批準手續(xù)，或者根本不滿足土地利用總體規(guī)劃要求的情形下擅自占用土地進行開發(fā)建設(shè)。

（四）該制度雖以保護耕地為主要目標，但實際操作中仍存在諸多矛盾，致使我國人均耕地占用面積逐年減少。越來越多的企業(yè)開始從事農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營活動，其中部分企業(yè)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為借口大面積租賃農(nóng)地，卻私自變更土地用途用于非農(nóng)開發(fā)與建設(shè)，或者打著助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的旗號建造各種非農(nóng)配套設(shè)施，侵占耕地。雖然我國實施“占補平衡”政策，要求建設(shè)占地必須依照“占多少，補多少，占優(yōu)補優(yōu)”的原則對耕地進行相應(yīng)的補充，達到保證耕地數(shù)量不減少的目的。但建設(shè)用地需求與補充土地資源的空間不匹配問題日益嚴重，占優(yōu)補劣、多占少補等違規(guī)違法現(xiàn)象屢見不鮮，這種“占補失衡”主要是由于“質(zhì)量相當(dāng)”這一標準缺乏具體的評判指標與執(zhí)行依據(jù)，以致實施效果難以達到預(yù)期目標，通常占用的是資源稟賦豐富、地理位置較好的優(yōu)質(zhì)土地，補充的往往是位置偏遠、肥力相對貧瘠的土地，降低了我國耕地的整體質(zhì)量水平，是對我國耕地資源的間接侵占。

三、土地用途管制制度存在的缺陷

（一）土地規(guī)劃編制彈性不足，難以適應(yīng)動態(tài)變化的實際環(huán)境。首先，我國的土地利用總體規(guī)劃是特定時段內(nèi)基于對土地空間利用現(xiàn)狀的把握程度做出的預(yù)判與規(guī)劃，是一種靜態(tài)規(guī)劃編制，當(dāng)經(jīng)濟社會環(huán)境出現(xiàn)變動時，已形成的規(guī)劃難以及時調(diào)整去適應(yīng)新的市場環(huán)境，這種靜態(tài)編制是與動態(tài)變化的經(jīng)濟社會環(huán)境不相協(xié)調(diào)的。其次，土地利用分區(qū)規(guī)劃和嚴格的管制政策與經(jīng)濟發(fā)展變動、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不匹配。我國依照土地用途分類采取了嚴格的管控措施，但制度安排缺乏靈活變通性，很多企業(yè)由于從事多項經(jīng)營而需要使用多種類型土地時受到了制約，阻礙了經(jīng)濟的一體化進程。最后，我國的土地管理法律更側(cè)重規(guī)劃的編制程序與技術(shù)規(guī)范，忽視了規(guī)劃調(diào)整與修改的程序規(guī)范，以致為了及時應(yīng)對經(jīng)濟社會出現(xiàn)的變化情況進行規(guī)劃調(diào)整時并不是有章可循的，調(diào)整效果得不到科學(xué)保障；由于規(guī)劃修改的相關(guān)法律薄弱，操作漏洞較大，嚴重損害了土地利用規(guī)劃的嚴肅性與權(quán)威性。

（二）審批程序繁瑣，增加土地守法成本。土地用途管制制度聚焦于特定用途下土地利用所禁止的行為，這種單一的禁止管制模式需要對所有涉及用地的項目進行審批，而法律對審批流程有嚴格規(guī)定，審批權(quán)限相對集中的制度安排更使得審批周期過長、環(huán)節(jié)較多、成本更高、效率低下，即使某些項目符合用地規(guī)劃，但審批流程設(shè)置帶來的高昂守法成本會使項目負責(zé)人選擇規(guī)避審批，導(dǎo)致“未批先用”等違法用地現(xiàn)象十分突出。另外，政府機構(gòu)對用地審批享有絕對控制權(quán)，部分企業(yè)為了加快項目實施進程或者通過變更土地用途獲取更多的經(jīng)濟利益，便會出現(xiàn)尋租行為，滋生各種違法違規(guī)利用土地的腐敗現(xiàn)象。

（三）中央和地方政府權(quán)責(zé)不明確。雖然國務(wù)院統(tǒng)領(lǐng)全國土地利用總體規(guī)劃，引導(dǎo)土地用途管制的發(fā)展方向，但很難在有關(guān)法律中找到其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的表述，即它在法律上并不對各種違法違規(guī)利用土地行為的存在負有責(zé)任，這種權(quán)責(zé)不一致性必然會成為該制度的隱患。地方政府與中央的情況相反，2004年之后，取消了五級管理模式，中央上收權(quán)力，各地方政府擁有的權(quán)限減少而保留了負有的責(zé)任，這種情況下，多數(shù)政府會選擇避重就輕，故意回避土地管理責(zé)任，進而削減了對土地用途管制的監(jiān)督力度，并未充分履行其打擊違法違規(guī)現(xiàn)象的義務(wù)。而土地作為增加地方GDP的重要方式，一些政府往往會為了經(jīng)濟利益觸碰政策灰色地帶，從而滋生違法違規(guī)利用土地的行為。

（四）土地用途管制制度執(zhí)行缺乏有效監(jiān)管。我國現(xiàn)行土地用途管制制度是以單一的禁止管制作為主要內(nèi)容，這種制度體系十分依賴強有力的監(jiān)管機制作為執(zhí)行保障，但監(jiān)管部分恰巧是該制度的薄弱環(huán)節(jié)。通常情況下，土地用途管制的監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)設(shè)于土地管理部門，并不是一個獨立機構(gòu)，根本無法對部門內(nèi)部的違法違規(guī)行為進行有效抵制與干預(yù)；而且土地管理部門的行政級別較低，對涉及眾多政府部門的土地管理顯得十分無力，倘若發(fā)現(xiàn)地方政府在土地利用方面存在違法違規(guī)現(xiàn)象，土地監(jiān)管機構(gòu)也沒有足夠的權(quán)力進行干預(yù)，甚至不敢制止。對土地所有權(quán)人的違規(guī)違法行為，土地管理部門缺乏強制執(zhí)法權(quán)，在土地利用監(jiān)管過程中難以形成威懾力，對土地違法行為的懲處力度較小，一般通過行政處罰的方式給予懲戒，較低的違法成本反而滋生了相關(guān)人員的違法情緒。另外，規(guī)劃出臺后，雖然會進行公示公告，并明確指出接受廣大公民的監(jiān)督，但我國公民缺乏參與政治管理事務(wù)的有效渠道與監(jiān)督反饋的訴求渠道，公眾的話語權(quán)往往會被剝奪，社會監(jiān)督的效果大打折扣。

四、土地用途管制制度完善建議

（一）強化對規(guī)劃的適時調(diào)整與修改，注重規(guī)劃編制的動態(tài)性。規(guī)劃編制要摒棄以往的計劃色彩，在市場經(jīng)濟變化中主動調(diào)整以適應(yīng)現(xiàn)實需要，實現(xiàn)政策與實際情況良性互動，這就要求規(guī)劃編制具有一定的調(diào)整區(qū)間與動態(tài)的補充完善機制，而且要針對規(guī)劃的調(diào)整修改出臺完善的操作規(guī)范，確保規(guī)劃調(diào)整的科學(xué)性與有序性。一方面對于原則性問題以及未來確定的規(guī)劃方向，應(yīng)當(dāng)制定詳明的規(guī)劃要求，各主管部門必須按照規(guī)劃思想貫徹執(zhí)行，比如生態(tài)環(huán)境與歷史文化古跡的保護問題等；另一方面與市場經(jīng)濟具有直接關(guān)聯(lián)的或者是在未來不具有確定性的用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)保有一定的調(diào)整空間，允許以科學(xué)評估等方式按照法定程序?qū)ζ溥M行適時調(diào)整與修改，在維護法律權(quán)威性與政策延續(xù)性的同時，避免制度的呆板僵化，使土地利用規(guī)劃具備應(yīng)對市場環(huán)境變化能力，能夠在與市場環(huán)境良性互動中更高效地實現(xiàn)預(yù)期目標。

（二）深化用地審批改革，提升審批效率。首先，用地審批要嚴格遵循法定程序，確保符合規(guī)劃要求。要以土地利用總體規(guī)劃作為用地操作規(guī)范，然后依據(jù)規(guī)劃與年度計劃的內(nèi)容對用地項目進行審批，不符合規(guī)劃內(nèi)容的不予批準；對于建設(shè)用地面積與位置確需進行調(diào)整的，在保證耕地總量基本維持動態(tài)平衡與建設(shè)用地面積總量處于控制區(qū)間的前提下，可以通過法定權(quán)限與程序?qū)ㄔO(shè)用地的位置與面積進行局部調(diào)整，以保障經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求。其次，下放審批權(quán)，進一步簡化審批程序。由于國務(wù)院與省級政府掌握審批權(quán)限，審批工作量過于集中進而導(dǎo)致審批效率較低，因此在國務(wù)院與省級政府編制土地利用總體規(guī)劃與年度計劃的基礎(chǔ)上，可以考慮把具體項目計劃的審批權(quán)限下放給基層政府，這樣既能減輕國務(wù)院與省級政府的審批工作壓力，提升審批效率，又能減少因?qū)徟臅r過長而導(dǎo)致的“未批先用”等違法用地現(xiàn)象。另外，應(yīng)當(dāng)使審批流程公開透明化，縮窄各個環(huán)節(jié)暗箱操作空間，從而減少尋租與腐敗行為的產(chǎn)生。

（三）協(xié)調(diào)各級政府土地規(guī)劃的側(cè)重點。土地用途規(guī)劃是土地用途管制制度的重要依據(jù)，規(guī)劃的科學(xué)性與合理性是保障該項制度取得成效的重要因素，因此各層級政府應(yīng)當(dāng)明確規(guī)劃的主要任務(wù)與預(yù)期目標，不同層級制定的規(guī)劃應(yīng)有所側(cè)重、要點突出，從而形成一個銜接緊密、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機體。省級政府應(yīng)當(dāng)注重規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)性，對本行政區(qū)域土地利用的目標、任務(wù)與要求做出明確規(guī)定，為下級政府推行土地用途管制制度提供方向性指引。地級與縣級政府作為省級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的過渡，其規(guī)劃應(yīng)兼?zhèn)渲笇?dǎo)性與實踐性，既要針對上級規(guī)劃有所細化，根據(jù)規(guī)劃指標對本行政區(qū)域內(nèi)的土地進行合理使用與布局，尤其要明確中心城區(qū)與建設(shè)用地的范圍；同時又應(yīng)是下級政府制定規(guī)劃的指導(dǎo)性文件，要結(jié)合本地區(qū)土地現(xiàn)狀確定目標任務(wù)，制定針對性的利用方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為土地規(guī)劃的最終實施環(huán)節(jié)，要突出規(guī)劃的可操作性與針對性，將規(guī)劃事項落實到每一地塊之上，要涵蓋所有的土地利用類型，特別要注重對那些利用效率低或者是未被利用的空閑土地進行規(guī)劃與保護利用，提高土地利用總體效率。

（四）加強法律建設(shè)與監(jiān)管。加強土地用途管制制度的法制建設(shè)是完善該項制度的重要保障，為有效推進土地用途管制制度，從法律條文上對土地規(guī)劃的編制、修訂、實施等各個環(huán)節(jié)做出明確的具體規(guī)定是十分必要的，使其具有更明確的法律效力。而且要不斷完善現(xiàn)有的法律條文，從土地用途分類、土地利用規(guī)范、違法違規(guī)行為界定與懲處等方面對法律法規(guī)進行完善，盡可能避免法律漏洞導(dǎo)致的土地利用亂象。在實施過程中，應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)管機制，一是要形成全面的土地監(jiān)察系統(tǒng)，定期或不定期地監(jiān)察土地規(guī)劃實施情況，將土地規(guī)劃落實情況納入到有關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)管體系之中，土地利用涉及的政府、單位及個人都要被劃入監(jiān)管范圍；充分利用公眾的監(jiān)管力量，提高公眾的參與度，拓寬公眾表達訴求的機會，讓公眾成為監(jiān)督土地利用狀況的重要主體。二是要健全違法懲戒機制，我國現(xiàn)有的法規(guī)缺少對違反用途管制的有效懲處措施，行政處罰難以對違法行為形成有效震懾，因而，我們應(yīng)當(dāng)對不按規(guī)劃利用土地的行為做出明確的懲處規(guī)定，加強違法懲處力度，提升相關(guān)政策的執(zhí)行力。

（五）創(chuàng)新多種管制內(nèi)容，促進土地節(jié)約集約利用。我國現(xiàn)行土地管制是以側(cè)重土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)橹鞯膯我还苤颇Ｊ剑撃Ｊ诫m有助于基本維持耕地資源的動態(tài)平衡，但限制了土地利用效率的提升。我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新多種管制內(nèi)容，不僅要著眼于土地利用方向，還應(yīng)充分考慮土地利用程度與利用效益，形成土地用途分類、土地利用規(guī)劃、土地利用方式、土地利用違法懲處等各個方面相融合的管制模式，根據(jù)土地規(guī)劃與土地利用現(xiàn)狀，通過設(shè)置建筑密度等土地利用程度指標與投入產(chǎn)出比、居民滿意度等土地利用效益指標對其進行綜合管制，從而促進土地更為合理高效地利用。要強調(diào)土地的節(jié)約集約利用，增加建設(shè)用地的有效供給，尤其是充分利用那些占而未用、批而未用、用而未盡的土地，避免土地囤積與閑置浪費，提高土地利用效率。要建立健全土地節(jié)約集約利用的激勵機制與倒逼機制，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、項目審批、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、住房建設(shè)等方面形成一套多層次多維度的用地評價體系，推動土地集約利用，實現(xiàn)土地的合理可持續(xù)性利用。