□文/楊 可

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 陜西·西安）

［提要］社區(qū)治理是國(guó)家治理的基本單元和重要維度，其治理的好壞不僅決定著城鄉(xiāng)基層社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，也體現(xiàn)著國(guó)家治理水平的高低與治理效能的良莠。近年來，我國(guó)的城市社區(qū)治理無論在治理結(jié)構(gòu)體系上還是運(yùn)行機(jī)制上都取得一系列突破性進(jìn)展。但是，在快速城鎮(zhèn)化背景下城市社區(qū)治理在實(shí)踐運(yùn)行過程中也遇到一些新的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出一些亟待破解的治理難題。本文在對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理中存在的問題進(jìn)行剖析和闡釋基礎(chǔ)上，提出破解之策，以不斷提升城市社區(qū)治理水平和效能。

加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，對(duì)黨能否長(zhǎng)期有效執(zhí)政、國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展和人民群眾的切身利益產(chǎn)生重要影響。新中國(guó)成立以來基層社會(huì)治理模式經(jīng)歷了從“社會(huì)管制”到“社會(huì)管理”再到“社會(huì)治理”的演變過程。在長(zhǎng)期基層一線的實(shí)踐中，中國(guó)城市社區(qū)治理已經(jīng)有了相對(duì)穩(wěn)定和有效的制度，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)新基層社會(huì)治理，建立社會(huì)成員在社會(huì)治理中都能承擔(dān)責(zé)任且共享發(fā)展成果的社會(huì)治理共同體。黨的十九屆五中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)要完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)朝著良性發(fā)展。而社區(qū)作為人民群眾生活的基本場(chǎng)域和國(guó)家治理現(xiàn)代化的“精神末梢”，以社區(qū)為單位的多元主體共治是當(dāng)下黨和政府通過小切口破解社會(huì)治理大問題的重要落腳點(diǎn)。通過分析中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀，闡明當(dāng)前城市社區(qū)治理面臨的困境，并根據(jù)問題提出相關(guān)的治理對(duì)策。

一、我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

活力與秩序的平衡問題是社會(huì)治理的核心議題。改革開放后，為充分調(diào)動(dòng)基層政府治理的能動(dòng)性和基層社會(huì)的創(chuàng)造力，社會(huì)治理重心不斷向基層下移，國(guó)家通過政府職能轉(zhuǎn)變與向基層社會(huì)不斷下沉治理資源，以此推動(dòng)社區(qū)治理的創(chuàng)新，在探索構(gòu)建基層社會(huì)治理格局方面取得了顯著成績(jī)。具體而言，我國(guó)城市社區(qū)治理現(xiàn)狀如下：

（一）立足城市社區(qū)發(fā)展需要，不斷創(chuàng)新基層黨建工作。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理是當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)最顯著的特征。黨的十八大之后一些相關(guān)于基層社會(huì)的概念開始發(fā)生變化，“社會(huì)管理”逐漸轉(zhuǎn)變成為“社會(huì)治理”，社會(huì)治理更加強(qiáng)調(diào)開放包容，并由社會(huì)各方力量協(xié)同合作治理來完成。基層社區(qū)治理通過賦權(quán)賦能和體制機(jī)制創(chuàng)新等方式，使黨建有效嵌入基層社會(huì)，積極促進(jìn)基層的良性互動(dòng)。在實(shí)際基層治理中，由各行基層黨員干部下沉社區(qū)，與社會(huì)各界力量協(xié)同治理，充分發(fā)揮帶領(lǐng)示范作用，并在全國(guó)多地城市社區(qū)逐步形成了服務(wù)型黨建、網(wǎng)格黨建和區(qū)域化黨建等工作機(jī)制，有效促進(jìn)改革開放后黨的基層工作走向中心，積極回應(yīng)了人民需要解決的治理難點(diǎn)。部分城市還不斷優(yōu)化基層社會(huì)治理的理念、機(jī)制和技術(shù)，利用社區(qū)黨委來助力推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織黨建和居民區(qū)黨建的融合發(fā)展，以黨的強(qiáng)大凝聚力促進(jìn)了基層共建共治共享格局的進(jìn)一步完善，使得黨的“主心骨”地位得以有效體現(xiàn)，治理效能也得到有效提升。

（二）立足地方基層治理實(shí)際，不斷探索各具特色治理模式。中國(guó)許多城市的公共部門為提升社區(qū)的治理能力進(jìn)行了大膽的嘗試，并形成了獨(dú)具特色的代表和典范。如，深圳市為讓社區(qū)回歸社會(huì)，積極開展“三社聯(lián)動(dòng)”，建立以社區(qū)為平臺(tái)、以社會(huì)組織為載體、以社會(huì)工作人才為支撐的聯(lián)動(dòng)格局，最終形成以基層黨組織為引領(lǐng)核心、城市社區(qū)居委會(huì)和民間組織協(xié)同參與的“一核多元”社區(qū)治理格局：上海市為落實(shí)“1+6”治理模式，著力打造以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，居委會(huì)為主導(dǎo)，居民為主體，業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織和其他民間活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等協(xié)同參與的治理方式，并在社區(qū)黨建、居委會(huì)減負(fù)增能、居委會(huì)經(jīng)費(fèi)保障等方面著手，最終取得了較好的成效；成都市則在黨建引領(lǐng)下開展“院落自治”，根據(jù)不同小區(qū)的居民組成、利益訴求的不同開展分類治理，由社區(qū)成為治理中樞統(tǒng)合政治建設(shè)與公共服務(wù)，最終形成“小事不出小區(qū)，大事協(xié)調(diào)解決”的基層治理格局，使矛盾在社區(qū)末梢化解。以上這些地方的治理實(shí)踐不僅促進(jìn)了多元主體之間的良性互動(dòng)，增進(jìn)了社區(qū)居民的幸福感和獲得感，提升了治理效能，還為我國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）立足居民群眾城市生活，不斷創(chuàng)新城市治理技術(shù)。創(chuàng)新城市治理技術(shù)的目的在于能夠及時(shí)和有效的解決城市社區(qū)的問題，提升社區(qū)居民滿意度和幸福感。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入信息時(shí)代，建設(shè)“數(shù)字政府”成為社會(huì)治理的新理念，以城市社區(qū)為例數(shù)字政府是利用大數(shù)據(jù)、人工智能和“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化技術(shù)來建設(shè)一站式政府和智慧政府，實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)計(jì)管理、數(shù)據(jù)共享到公共服務(wù)的全覆蓋，最終擴(kuò)大對(duì)城市居民的服務(wù)范圍，豐富服務(wù)內(nèi)容，同時(shí)提高服務(wù)質(zhì)量。以杭州城市大腦為例，杭州市通過發(fā)揮人工智能技術(shù)的作用，對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施、政務(wù)服務(wù)和民生工作進(jìn)行數(shù)字化的轉(zhuǎn)型和改造，在社區(qū)治安、居民就醫(yī)和緩解交通擁堵等領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。而在抗擊新冠肺炎疫情過程中，杭州市衛(wèi)生部門和公安部門攜手通過搭建的城市大腦平臺(tái)來運(yùn)用衛(wèi)健警務(wù)防控系統(tǒng)，較早地實(shí)現(xiàn)了對(duì)數(shù)據(jù)掌握與防控手段介入，進(jìn)一步地提升了政府對(duì)城市的治理效能。

（四）立足公共服務(wù)本質(zhì)要求，充分發(fā)揮社會(huì)與市場(chǎng)作用。為更好地貼近和適應(yīng)基層群眾的需要，黨的十八屆三中全會(huì)之后城市社區(qū)治理不斷重視社會(huì)組織在處理社會(huì)問題的地位和作用，政府也在“三社聯(lián)動(dòng)”和“群團(tuán)改革”等基層治理理念出現(xiàn)后開始發(fā)掘新的社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制。通過合同外包或補(bǔ)助向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)，并探索出了與民間組織進(jìn)行政社分工與合作機(jī)制，社區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)和社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)等也由此陸續(xù)落實(shí)到位，服務(wù)于社區(qū)居民。在政府不斷引導(dǎo)多元主體參與社會(huì)治理的過程中許多社會(huì)組織進(jìn)而能夠成長(zhǎng)，并在城市社區(qū)的發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。中共十九大指出了人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾已構(gòu)成現(xiàn)主要社會(huì)矛盾，在下移社會(huì)治理重心的過程中就需要發(fā)揮民間力量，最終達(dá)到政府與社會(huì)的良性互動(dòng)?？偠灾?，社區(qū)治理在注重社會(huì)力量的參與的同時(shí)，也在不斷向社區(qū)居民的美好生活愿望及高質(zhì)量的生活需求靠攏。

二、當(dāng)前城市社區(qū)治理中存在的主要問題

（一）社區(qū)治理資源匱乏且投入有限。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理主要依靠政府的公共財(cái)政，而來自社區(qū)的居委會(huì)、社會(huì)組織及居民自發(fā)的募捐很少，資金來源相對(duì)單一，資源配置方式也轉(zhuǎn)向于自上而下的行政力量主導(dǎo)資源分配，因此許多城市社區(qū)既沒有形成多渠道的資金投入機(jī)制，也沒有設(shè)置轉(zhuǎn)向使用資金。政府利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行資源配置，通過合同外包和政府購(gòu)買導(dǎo)致基層掌握的資源相對(duì)有限，使得社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得不到完善，難以建立和維持社區(qū)管理及服務(wù)社員的持續(xù)穩(wěn)定的專業(yè)人才隊(duì)伍，社區(qū)公共服務(wù)水平跟不上，難以應(yīng)對(duì)多元化和多層次的居民需求。而基層社區(qū)許多實(shí)際問題也因?yàn)橘Y金和資源的投入有限不能及時(shí)解決，最終表現(xiàn)出社區(qū)自治的自主性和內(nèi)生動(dòng)力不足、自治功能發(fā)揮不暢和社區(qū)治理低效等常見問題。

（二）基層治理方式行政化色彩濃厚。目前，項(xiàng)目制和行政動(dòng)員是城市社區(qū)的主要治理方式，在基層組織“條塊”結(jié)構(gòu)下居委會(huì)對(duì)上代表基層群眾，對(duì)下成為國(guó)家代理人。國(guó)家在科層體制下陸續(xù)向社會(huì)提供政策供給和執(zhí)行政策，使得基層形成“上面千條線，下面一根針”的典型多任務(wù)工作特征。因此，基層自治組織代表上級(jí)動(dòng)員社區(qū)執(zhí)行大量委派任務(wù)，具有明顯的“政府”性質(zhì)，實(shí)際社區(qū)工作暴露為辦事留痕，強(qiáng)調(diào)外在程序和形式，公共服務(wù)只關(guān)注績(jī)效評(píng)估和可以量化的考核，表現(xiàn)出形式主義盛行而自治能力被削弱，基層自治組織的功能發(fā)生變化。除此之外，在科層制下，行政權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)和調(diào)配發(fā)生在政府內(nèi)部的不同部門和層級(jí)之間，社區(qū)作為政策對(duì)象，一直被動(dòng)地接受上級(jí)傳遞結(jié)果，最終嚴(yán)重?cái)D壓城市社區(qū)自治空間，基層自治活力不能得到有效釋放。

（三）治理主體缺乏社會(huì)組織與居民的有效參與。形成人們?cè)谏鐣?huì)治理中都能盡責(zé)且成果共享的社會(huì)治理共同體需要社會(huì)組織和社區(qū)居民的有效參與才能實(shí)現(xiàn)。由于社會(huì)公眾多樣化的日常需求，社會(huì)組織參與治理的范圍也逐漸擴(kuò)大，涵蓋了養(yǎng)老、助殘、幫困、法律咨詢和心理咨詢等多個(gè)與社區(qū)居民日常生活息息相關(guān)的方面。但現(xiàn)實(shí)中由于參與社區(qū)治理出現(xiàn)了障礙導(dǎo)致社會(huì)組織的作用發(fā)揮得不夠充分，一是社會(huì)組織在維護(hù)居民正當(dāng)訴求和合法權(quán)益過程中往往心有余而力不足；二是由于許多社會(huì)組織缺乏規(guī)范的管理方式和法律保護(hù)導(dǎo)致自身公信力薄弱，社會(huì)的認(rèn)可度不高，在實(shí)際的治理中就難有實(shí)質(zhì)性的參與；三是因?yàn)樯鐓^(qū)內(nèi)社會(huì)組織體制機(jī)制不夠健全，專職成員工資收入低、職業(yè)發(fā)展空間不足以及專業(yè)不對(duì)口，導(dǎo)致社區(qū)工作者年齡結(jié)構(gòu)失年輕化、知識(shí)水平低下、服務(wù)質(zhì)量不高成為許多城市社區(qū)出現(xiàn)的共同問題。與此同時(shí)，在激活社區(qū)成員自治活力方面也存在一些問題：首先，由于政府“包辦”公共服務(wù)及社區(qū)治理的許多事務(wù)導(dǎo)致社區(qū)居民呈現(xiàn)集體行動(dòng)的惰性，缺少公共參與的意識(shí)和能力，公眾高度依賴政府，難以依法獨(dú)立參與自治。其次，社區(qū)居民的素質(zhì)和責(zé)任感也有待提高，如社區(qū)公共資源的“無主資源”屬性導(dǎo)致無理由私人占有公共資源，社區(qū)公物管理困難的情況時(shí)有發(fā)生，而一些社區(qū)成員因?yàn)閭€(gè)人利益得失不愿“過度”為社區(qū)治理做出貢獻(xiàn)和付出。這些因個(gè)體參與時(shí)的主體價(jià)值缺失使得在微觀治理層面難以形成凝聚力和集體意識(shí)。最后，社區(qū)因自治界限模糊、居民自治組織能力不足和缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制等影響因素，導(dǎo)致法治、德治和自治難以深度融合。

三、解決對(duì)策

（一）拓寬社區(qū)資金來源渠道，提高利用效率。科學(xué)和高效的配置資金和資源是實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展必不可少的條件。首先，政府應(yīng)完善財(cái)政管理體制，加大對(duì)城市社區(qū)的財(cái)政支持力度，將包括城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)公共服務(wù)等領(lǐng)域納入財(cái)政預(yù)算，為社區(qū)發(fā)展兜底。其次，促成多元資金融資渠道形成，一方面政府引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量承擔(dān)其所能夠承擔(dān)的有限功能，根據(jù)社區(qū)公共服務(wù)的對(duì)象、產(chǎn)品等各種因素合理劃分社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目；另一方面主動(dòng)接受民間組織或個(gè)人的捐款或饋贈(zèng)，并對(duì)于捐助的組織或個(gè)人給予稅收優(yōu)惠政策和積極的表揚(yáng)，提高社區(qū)建設(shè)中民間力量參與的積極性。最后，不同的社區(qū)可根據(jù)自身不同的情況設(shè)立專門的社區(qū)發(fā)展基金，資金的投入及配置從社區(qū)群眾需求著手，深入社區(qū)、貼近群眾、?？顚Ｓ?，提高資源的配置使用效率。

（二）明確政府機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。由于中國(guó)的基層社會(huì)建設(shè)和發(fā)展需要依靠政府在資源和資金方面的支持，在現(xiàn)實(shí)中帶有行政色彩也是具有必然性的，因此基層被動(dòng)行政化的問題本質(zhì)是解決自治組織因行政化而產(chǎn)生的問題，首先需重新定義社區(qū)的職能，增強(qiáng)社區(qū)治理的包容性，從法律上認(rèn)可社區(qū)的行政職能，以保證社區(qū)工作的順利開展，并通過合理的途徑提高社區(qū)的自治能力。如，政府增強(qiáng)對(duì)社區(qū)的資源投入的支持力度，且根據(jù)不同社區(qū)的實(shí)際情況引導(dǎo)社區(qū)民眾探索符合本社區(qū)發(fā)展的自治模式，有條件樹立標(biāo)桿或向其他自治探索成功的典范社區(qū)學(xué)習(xí)，如院落自治、樓宇自治等。其次努力克服社區(qū)自治組織工作形式主義，可設(shè)立更加簡(jiǎn)單且靈活的基層工作評(píng)價(jià)考核指標(biāo)，根據(jù)政府和居民的需要開展社區(qū)工作，在減輕基層組織工作負(fù)擔(dān)的同時(shí)將社區(qū)工作落到實(shí)處。

（三）健全城市社區(qū)治理體系，彰顯社會(huì)力量。多元主體共同參與治理的關(guān)鍵在于如何讓社會(huì)組織和社區(qū)居民有效參與，這就需要完善城市社區(qū)治理體系。第一，解決社會(huì)組織的發(fā)展問題需要從提升社會(huì)組織的公信力和培育高效專業(yè)的工作隊(duì)伍出發(fā)。一是要尊重社會(huì)組織的參與地位，將其視為社區(qū)治理的重要成員，并加快政府職能轉(zhuǎn)變，讓政府和民間組織真正做到合理分工，相互補(bǔ)充。二是增強(qiáng)社會(huì)組織信息公開透明度，建立健全內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，把對(duì)社會(huì)組織的行業(yè)檢查納入法制軌道。在內(nèi)部監(jiān)督方面可設(shè)立監(jiān)事會(huì)，著重監(jiān)督做出重要決策和執(zhí)行的成員，保證其行為符合社區(qū)居民的利益和社會(huì)的要求，另外社會(huì)組織也要主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督以提升自身公信力。三是要完善相應(yīng)的組織評(píng)估機(jī)制，制定合理的行為規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，淘汰參與社區(qū)治理能力差，公共服務(wù)提供質(zhì)量低下的社會(huì)組織。四是與高校深入合作向社區(qū)治理引進(jìn)專業(yè)人才，并整合專業(yè)社會(huì)工作者和熟悉社區(qū)情況的社區(qū)工作者形成專業(yè)隊(duì)伍。鼓勵(lì)員工互相學(xué)習(xí)交流，表彰和獎(jiǎng)勵(lì)那些為社區(qū)做出貢獻(xiàn)和堅(jiān)守職業(yè)道德的社區(qū)工作者，增強(qiáng)工作人員對(duì)社會(huì)工作的歸屬感。五是建立健全社區(qū)工作的薪資制度和獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，使社區(qū)工作人員薪資水平符合當(dāng)?shù)厥杖胨健５诙?，社區(qū)居民對(duì)自治重要性認(rèn)識(shí)的加深是提升社區(qū)自治水平的關(guān)鍵所在。一是政府轉(zhuǎn)變自身職能，堅(jiān)持引導(dǎo)與服務(wù)并重，政府的行政權(quán)力需適當(dāng)?shù)耐顺龌鶎訂挝?，以促進(jìn)社區(qū)居委會(huì)自治權(quán)力回歸，并為公眾參與社區(qū)治理提供穩(wěn)定、有效的運(yùn)行機(jī)制和法律保護(hù)。二是培育社區(qū)成員主人翁意識(shí)和社區(qū)共同體意識(shí)，通過廣泛持續(xù)的宣傳和教育，使居民對(duì)社區(qū)現(xiàn)狀、事務(wù)和國(guó)家政策深入了解，賦予居民更多實(shí)質(zhì)性的參與空間，對(duì)社區(qū)居民可行的建言進(jìn)行積極采納，讓其認(rèn)識(shí)到依法參與的真實(shí)性，從而使居民認(rèn)識(shí)自身主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，明確自身的權(quán)利和義務(wù)。三是通過黨建引領(lǐng)推動(dòng)法治、德治、自治“三治”的深度融合，依靠德治培養(yǎng)社區(qū)文化，規(guī)范社區(qū)成員思想價(jià)值和行為，塑造社區(qū)成員懂法治、講道德、重理性的人格。依靠法律界定各方之間的相互關(guān)系及權(quán)利，使各主體之間權(quán)責(zé)對(duì)等，并以法律推進(jìn)公民參與自治，如規(guī)定社區(qū)居民參與的方式、途徑、程度以及拒不履行義務(wù)的后果，形成以法治為保障、以德治為引導(dǎo)、以自治為目標(biāo)的社區(qū)治理方式。

四、結(jié)語

社區(qū)是城市治理的“最后一公里”。社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)。新中國(guó)建立至今中國(guó)城市社區(qū)治理取得了一些顯著的成果，也積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，但仍然面臨著許多的問題和困境，而未來城市社區(qū)治理會(huì)更加強(qiáng)調(diào)精細(xì)化，這就需要社區(qū)治理從現(xiàn)在做起，從實(shí)際情況出發(fā)，以問題為導(dǎo)向著手解決，通過拓寬社區(qū)資金、明確政府機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限和健全城市社區(qū)治理體系等方面出發(fā)，進(jìn)一步完善基層工作，使得城市社會(huì)全面發(fā)展。