林 俊

（吉林大學(xué)國家發(fā)展與安全研究院，吉林長春 130012）

一、問題的提出

跨境供應(yīng)鏈?zhǔn)呛ｊP(guān)對供應(yīng)鏈的一種監(jiān)管模式，①要求貨物自離開原產(chǎn)地開始至到達(dá)目的地為止的整個過程都接受海關(guān)監(jiān)管②[1-2]?？缇彻?yīng)鏈安全與跨境供應(yīng)鏈的脆弱性存在著緊密的聯(lián)系。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，ISO）在《供應(yīng)鏈安全管理系統(tǒng)規(guī)范》（Specification for Security Management Systems for the Supply Chain）中將包括跨境供應(yīng)鏈安全在內(nèi)的供應(yīng)鏈安全定義為“抵制對供應(yīng)鏈造成損害或破壞的故意行為或未經(jīng)授權(quán)的行為”[3]。有學(xué)者認(rèn)為，供應(yīng)鏈安全和供應(yīng)鏈的脆弱性之間存在密不可分的關(guān)系，并將二者的關(guān)系描述為“供應(yīng)鏈因受到內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險影響而產(chǎn)生功能性障礙”[4]。簡言之，供應(yīng)鏈面臨著外部安全威脅和內(nèi)部安全威脅③[5]，從而導(dǎo)致供應(yīng)鏈的脆弱性?？缇彻?yīng)鏈效率，即跨境供應(yīng)鏈整個流程的運作效率。貿(mào)易便利化的實施構(gòu)建起高效率、低成本、優(yōu)服務(wù)的國際貿(mào)易通道，是提升跨境供應(yīng)鏈效率的重要途徑[6]。貿(mào)易便利化通過簡化海關(guān)程序、提高通關(guān)效率、協(xié)調(diào)國際規(guī)范等改善跨境供應(yīng)鏈環(huán)境，降低進(jìn)出口商的供應(yīng)鏈成本，推動形成更高效的跨境供應(yīng)鏈[7]。無論是簡化海關(guān)程序、提高通關(guān)透明度等要求，還是更精準(zhǔn)協(xié)調(diào)國際規(guī)范等法制環(huán)境要求，抑或是完善基礎(chǔ)設(shè)施等要求，貿(mào)易便利化都是為消除貿(mào)易障礙、避免跨境供應(yīng)鏈的非效率而服務(wù)的。換言之，跨境供應(yīng)鏈效率的提升主要通過貿(mào)易便利化實現(xiàn)。

發(fā)展與安全就如“一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪”共同推進(jìn)著國家的法治道路建設(shè)[8]。發(fā)展與安全并行，是新時代國家安全的必然要求[9]，對國家法治建設(shè)具有重要意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》提出新時代統(tǒng)籌發(fā)展與安全的法治道路，強調(diào)把安全發(fā)展貫穿于國家發(fā)展各領(lǐng)域、全過程[10]。這恰好對應(yīng)了跨境供應(yīng)鏈的核心內(nèi)涵，即整個供應(yīng)鏈的海關(guān)監(jiān)管過程都應(yīng)保證安全與效率。當(dāng)前世界各國面臨著嚴(yán)峻的國家安全形勢，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織[11]對供應(yīng)鏈安全造成沖擊，全球化分工背景下的供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險阻斷了全球范圍內(nèi)的利益分配，對參與供應(yīng)鏈體系的世界各國經(jīng)濟造成不利影響。在此背景下，尋求跨境供應(yīng)鏈的可持續(xù)和穩(wěn)定性就成為國家發(fā)展的重要內(nèi)容。

在采取合理、合法、可行的措施提升跨境供應(yīng)鏈效率的同時保證跨境供應(yīng)鏈的安全運行，是跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域重要的研究課題。當(dāng)前，突發(fā)公共衛(wèi)生事件和中美貿(mào)易摩擦是新全球化環(huán)境的主要影響因素，是影響跨境供應(yīng)鏈走向的重要力量。一方面，在資源過度集中導(dǎo)致的跨境供應(yīng)鏈不平衡、不公平的現(xiàn)實背景下，占據(jù)全球大部分經(jīng)濟資源配置的中美兩國貿(mào)易摩擦無疑對跨境供應(yīng)鏈造成了嚴(yán)重的安全沖擊，中美價值鏈的脫鉤增加了跨國公司追求跨境供應(yīng)鏈效率的風(fēng)險；另一方面，2019年突發(fā)的新冠肺炎疫情使世界陷入“大封鎖”狀態(tài)，以跨國公司為主導(dǎo)的全球生產(chǎn)、全球投資、全球貿(mào)易，以及全球化資源配置形成的跨境供應(yīng)鏈面臨全面挑戰(zhàn)，供應(yīng)鏈中斷、環(huán)節(jié)割裂、鏈路失控等安全風(fēng)險[12]延緩了全球經(jīng)濟的增速。

綜上所述，非常有必要從法制層面進(jìn)行細(xì)致分析，通過制定合理有效的國際規(guī)范和國內(nèi)制度為國際貿(mào)易供應(yīng)鏈提供穩(wěn)定和可持續(xù)的環(huán)境。然而對國際貿(mào)易供應(yīng)鏈全鏈條各環(huán)節(jié)的法制建構(gòu)是一個龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文僅對跨境供應(yīng)鏈視角下安全與效率的統(tǒng)籌推進(jìn)問題展開分析，并分析促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的國際法與國內(nèi)法路徑。

二、促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的國際法路徑分析

國際法可以被視為一個完整的體系[13]，在構(gòu)建健全和穩(wěn)定的國際秩序方面發(fā)揮著重要作用[14]，必須堅持和維護(hù)以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序[15]。在經(jīng)濟全球化不斷深入的背景下，跨境供應(yīng)鏈將全球經(jīng)濟和經(jīng)濟主體連成一個整體網(wǎng)絡(luò)，其安全與可持續(xù)發(fā)展對穩(wěn)定國際經(jīng)濟秩序起著至關(guān)重要的作用。因此，以國際法為基礎(chǔ)分析跨境供應(yīng)鏈安全與效率的協(xié)調(diào)方案，并力爭獲得國際社會的普遍認(rèn)可，有助于形成安全、可持續(xù)的跨境供應(yīng)鏈體系，也有助于國際經(jīng)濟的繁榮與秩序穩(wěn)定。

（一）世界海關(guān)組織框架下促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的路徑分析

1.世界海關(guān)組織與跨境供應(yīng)鏈

世界海關(guān)組織（World Customs Organization，WCO）是當(dāng)前國際上唯一具有處理海關(guān)事務(wù)能力的國際組織，國際社會稱之為國際海關(guān)界的代言人，其前身是1952年成立的海關(guān)合作理事會（Customs Co-operation Council，CCC）。目前，世界海關(guān)組織有183 個成員，這些成員的海關(guān)處理著全球大約98%的跨境貿(mào)易[16]，它對整個跨境供應(yīng)鏈體系的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。世界海關(guān)組織為各締約方提供跨境貿(mào)易監(jiān)管的談判平臺，旨在簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)程序和流程，促進(jìn)貿(mào)易便利化④，同時加強供應(yīng)鏈安全的識別和應(yīng)對⑤。世界海關(guān)組織明確將跨境供應(yīng)鏈安全與效率作為重點目標(biāo)予以關(guān)注，其框架下的規(guī)則設(shè)置也體現(xiàn)了逐步修正完善的過程，為跨境供應(yīng)鏈安全與效率的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了指導(dǎo)和方向。

2.《京都公約》：跨境供應(yīng)鏈效率→跨境供應(yīng)鏈安全→效率與安全

《京都公約》是簽訂于日本京都的《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》（International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures）的簡稱。其修正和審議過程在一定程度上反映了跨境供應(yīng)鏈的發(fā)展與變遷以及國際社會對跨境供應(yīng)鏈關(guān)注點的轉(zhuǎn)換：從1974年對跨境貿(mào)易效率的追求，到2006 年對跨境供應(yīng)鏈安全的關(guān)注，再到2018 年跨境供應(yīng)鏈安全與效率雙向發(fā)展目標(biāo)的確立。

1974 年《京都公約》主要目標(biāo)為“促進(jìn)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的高度簡化和協(xié)調(diào)”⑥，安全并不是當(dāng)時關(guān)注的主要問題。海關(guān)程序與制度的簡化及協(xié)調(diào)有助于提高跨境貿(mào)易的效率，促進(jìn)各國經(jīng)濟增長，促使各國積極參與跨境貿(mào)易。因此，代表更低成本、更高效益的效率成為當(dāng)時各國參與國際貿(mào)易的重要追求目標(biāo)。在這個時期，由于跨境供應(yīng)鏈的安全風(fēng)險問題尚不突出，跨境供應(yīng)鏈安全被選擇性地忽視了。

2006年《京都公約》在原有基礎(chǔ)上，增設(shè)了“在不損害海關(guān)管制標(biāo)準(zhǔn)的情況下實現(xiàn)貿(mào)易便利化”的目標(biāo)，貿(mào)易便利化一詞第一次出現(xiàn)在國際規(guī)則中，同時對跨境供應(yīng)鏈的安全問題予以關(guān)注。此次關(guān)注在很大程度上源于“9·11”事件對全球跨境供應(yīng)鏈系統(tǒng)造成的嚴(yán)重破壞以及對全球經(jīng)濟持續(xù)性的不良影響。“9·11”事件導(dǎo)致跨境運輸中斷，引起全球零部件斷供，對全球多個行業(yè)的跨境供應(yīng)鏈系統(tǒng)造成破壞，⑦[17-19]世界海關(guān)組織因此認(rèn)為有必要將跨境供應(yīng)鏈安全內(nèi)容納入國際規(guī)則中。但這種關(guān)注并沒有以專門章節(jié)或?qū)ｍ椄郊s的形式進(jìn)行細(xì)化，跨境供應(yīng)鏈安全問題的范圍仍舊不明，關(guān)于應(yīng)對跨境供應(yīng)鏈安全問題的程序和措施沒有具體規(guī)定。2006 年《京都公約》總附約第六章“海關(guān)管制”規(guī)定了與跨境供應(yīng)鏈安全相關(guān)的內(nèi)容[1]：第一，接受海關(guān)監(jiān)管的客體不僅包括貨物，還包括運輸工具②；第二，以風(fēng)險管理和信息技術(shù)、電子商務(wù)作為海關(guān)監(jiān)管的主要工具⑧；第三，加強各成員海關(guān)之間的相互合作以及海關(guān)與商界的合作，以增強海關(guān)監(jiān)管的有效性⑨；第四，評估進(jìn)出口貿(mào)易商的商業(yè)系統(tǒng)是否符合海關(guān)要求，簡化海關(guān)監(jiān)管程序⑩。在該時期，跨境供應(yīng)鏈效率進(jìn)一步得到重視，并以貿(mào)易便利化的方式得以實現(xiàn)。同時，“9·11”事件等非傳統(tǒng)安全風(fēng)險加深了國際社會對跨境供應(yīng)鏈安全的認(rèn)識。2006年《京都公約》設(shè)置了對應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管客體、監(jiān)管工具、監(jiān)管程序等原則和規(guī)范，但由于對跨境供應(yīng)鏈安全認(rèn)識的不足，并未設(shè)置具體、可操作的規(guī)則?[20]。換言之，2006 年《京都公約》依舊側(cè)重于跨境供應(yīng)鏈效率，跨境供應(yīng)鏈安全僅僅得到初步關(guān)注，并未被充分重視。

2018 年，世界海關(guān)組織全面審議工作組第一次會議在布魯塞爾舉行，開啟對2006 年《京都公約》的全面審議工作[16]。截至2021 年12 月3 日，2006年《京都公約》全面審議管理委員會舉行了27次會議。在2021 年11 月29 日至2021 年12 月3 日舉行的第27次會議期間，各參會方開啟磋商階段，以期形成最新修正案文本。各參會方于會議期間提交了大約40 份修正案文本草案，涉及的內(nèi)容包括數(shù)據(jù)問題、預(yù)付貨物信息、電子支付和申報、易腐貨物、經(jīng)授權(quán)的經(jīng)營者、安全、海關(guān)管制、公布、清關(guān)后審計和預(yù)裁定等[21]。擬修訂的最新修正案文本加深了對跨境供應(yīng)鏈安全的認(rèn)識，并計劃以專項附約的形式予以細(xì)化，在制度上逐步實現(xiàn)從原則和規(guī)范到具體、可操作規(guī)則的轉(zhuǎn)變。在這一時期，國際社會對跨境供應(yīng)鏈安全的重視達(dá)到空前高度，使之與跨境供應(yīng)鏈效率共同成為跨境貿(mào)易的最終目標(biāo)。

3.《一體化供應(yīng)鏈管理指南》下促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的細(xì)化措施

《一體化供應(yīng)鏈管理指南》（Integrated Supply Chain Management Guidelines，ISCMG）是由世界海關(guān)組織各成員與商業(yè)領(lǐng)域?qū)＜医M成的特別工作組在2006年《京都公約》及其實施“指南”?基礎(chǔ)上制定的軟法性工具?[22]，旨在構(gòu)建一體化供應(yīng)鏈新范式，實現(xiàn)貿(mào)易安全與便利?！兑惑w化供應(yīng)鏈管理指南》在跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域為各成員海關(guān)提供了具有前瞻性的安全和便利化措施的指引規(guī)則，各成員可以根據(jù)其國內(nèi)制度現(xiàn)狀、基礎(chǔ)設(shè)施條件等因素有選擇性地引用相關(guān)措施。這種彈性化適用的國際規(guī)則在一定程度上體現(xiàn)了世界海關(guān)組織框架下國際規(guī)則體系的發(fā)展趨勢，同時滿足了不同發(fā)展條件下的成員在跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的法治需求。

《一體化供應(yīng)鏈管理指南》規(guī)定了促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的細(xì)化措施，滿足了國際貿(mào)易市場對安全和便捷的需求。正如《一體化供應(yīng)鏈管理指南》序言所言：“海關(guān)面臨的最大挑戰(zhàn)是為絕大多數(shù)國際貨運和客運提供便利，同時識別和處理具有安全風(fēng)險的國際貨運和客運?！盵2]《一體化供應(yīng)鏈管理指南》是世界海關(guān)組織在充分認(rèn)識到跨境供應(yīng)鏈安全與效率兩者重要性基礎(chǔ)上制定的，并規(guī)定了具體、可實施的規(guī)則[20]，包括構(gòu)建一體化供應(yīng)鏈新范式（海關(guān)間的信息共享機制?、經(jīng)營者認(rèn)證（Authorized Economic Operator，AEO）制度?和可信任的貿(mào)易通道?）、實施風(fēng)險管理制度?、實施進(jìn)出口申報兩步走（簡易申報和補充申報）?和數(shù)據(jù)通道制度?。一體化供應(yīng)鏈新范式為跨境供應(yīng)鏈提供了便捷的安全保障工具，其項下的海關(guān)間信息共享機制、經(jīng)營者互認(rèn)制度和可信任的貿(mào)易通道制度與申報制度相結(jié)合，支撐著跨境供應(yīng)鏈安全與效率的雙向目標(biāo)；風(fēng)險管理制度確立各成員達(dá)成一致的風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)（包括符合進(jìn)出口成員海關(guān)法律的要求和運輸工具、貨物的安全標(biāo)準(zhǔn)等）和風(fēng)險情報共享制度，結(jié)合可信任的貿(mào)易通道制度，為滿足風(fēng)險管理安全標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者提供快速通關(guān)的程序，實現(xiàn)“滿足安全標(biāo)準(zhǔn)+提供便利”的目標(biāo)；進(jìn)出口申報兩步走制度有助于海關(guān)對貨物信息的快速掌握與管理，使之有充足的時間初步認(rèn)證貨物的安全性，為進(jìn)出口商提供更多的便利；數(shù)據(jù)通道為整個供應(yīng)鏈參與者提供安全與便捷的信息渠道，其所顯示的數(shù)據(jù)信息是海關(guān)之間互相交換和重復(fù)利用過的信息，其安全性和真實性經(jīng)過海關(guān)認(rèn)證，因數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確而造成的安全風(fēng)險較低，可緩解跨境供應(yīng)鏈天然脆弱性所帶來的中斷風(fēng)險?？傮w而言，《一體化供應(yīng)鏈管理指南》設(shè)置的一系列制度為各成員海關(guān)提供了可適用的標(biāo)準(zhǔn)，有利于跨境供應(yīng)鏈安全與效率目標(biāo)的實現(xiàn)。

4.新全球化環(huán)境為跨境供應(yīng)鏈帶來的風(fēng)險及世界海關(guān)組織的反應(yīng)

世界海關(guān)組織為應(yīng)對新全球化環(huán)境下出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，制定了一系列軟法性應(yīng)急規(guī)則，旨在緩解全球各行業(yè)跨境供應(yīng)鏈中斷導(dǎo)致的全球經(jīng)濟危機。隨著新型冠狀病毒在全球范圍內(nèi)的傳播，各國為控制疫情采取了必要的隔離措施，導(dǎo)致全球多行業(yè)的跨境供應(yīng)鏈中斷。以海爾集團(tuán)為例，在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期（2020 年2 月左右），海爾集團(tuán)員工到位率和門店開店率都不足30%，供應(yīng)鏈的中斷造成海爾集團(tuán)物流和倉儲僅能正常運轉(zhuǎn)30%～50%[23]，勞動力短缺和物流中斷導(dǎo)致生產(chǎn)成本與物流成本增加，同時交貨時間延遲造成了跨境供應(yīng)鏈的遲滯，海爾集團(tuán)跨境供應(yīng)鏈的完整性和連續(xù)性遭到嚴(yán)重破壞?？缇彻?yīng)鏈中斷已成為當(dāng)前主要的全球經(jīng)濟危機[24]。

為應(yīng)對新冠肺炎疫情對跨境供應(yīng)鏈安全造成的挑戰(zhàn)，世界海關(guān)組織與國際海事組織（International Maritime Organization，IMO）、國際道路運輸聯(lián)盟（The International Road Transport Union，IRTU）、國際鐵路運輸組織（The Intergovernmental Organization for International Carriage by Rail，OTIF）、鐵路合作組織（The Organization for Co-operation between Railways，OSJD）等主要運輸組織分別發(fā)布聯(lián)合聲明?，建議海關(guān)之間加強溝通、協(xié)調(diào)與合作，在有效實施防疫措施的同時，確保重要醫(yī)療用品與設(shè)備、關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品、其他貨物與服務(wù)跨境流動的安全和便捷，保障跨境供應(yīng)鏈的完整性和便利性[25]?？梢?，無論在可預(yù)期的制度層面，還是在緊急應(yīng)對機制層面，世界海關(guān)組織都高度重視跨境供應(yīng)鏈安全與效率并為此做出了重要貢獻(xiàn)。

（二）世界貿(mào)易組織框架下促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的路徑分析

1.世界貿(mào)易組織與跨境供應(yīng)鏈

世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）是處理成員間貿(mào)易規(guī)則的全球性國際組織，旨在減少國際貿(mào)易壁壘，構(gòu)建全世界范圍內(nèi)的公平競爭環(huán)境，促進(jìn)全球貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展[26]。跨境供應(yīng)鏈作為國際貿(mào)易的重要組成部分[5]，其注重的安全與效率價值充分體現(xiàn)于世界貿(mào)易組織的貿(mào)易規(guī)則中。此外，與世界海關(guān)組織框架下的國際規(guī)則軟法性發(fā)展趨勢不同，世界貿(mào)易組織規(guī)則在形式上仍然維持著其模范國際法的形象，對其成員具有普遍約束力?。世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易體制對跨境供應(yīng)鏈安全與效率的規(guī)定體現(xiàn)于《貿(mào)易便利化協(xié)定》（Trade Facilitation Agreement，TFA）的貿(mào)易便利化措施。

2.《貿(mào)易便利化協(xié)定》關(guān)于跨境供應(yīng)鏈安全與效率的規(guī)則分析

《貿(mào)易便利化協(xié)定》的實施著眼于加快貨物的流動、放行和結(jié)關(guān)，側(cè)重于追求通關(guān)的效率?，這與跨境供應(yīng)鏈效率的基本內(nèi)涵是一致的?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》與世界海關(guān)組織框架下的《京都公約》都是重要的通關(guān)便利化公約，兩者在便利化措施和水平、法律約束力、透明度要求、海關(guān)監(jiān)管措施和程序、海關(guān)合作等方面存在許多共性和差異[27]。最大的差異在于，《京都公約》在不斷修約過程中對跨境供應(yīng)鏈安全的重視程度不斷提高，并最終形成了促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的目標(biāo)，而《貿(mào)易便利化協(xié)定》雖然不乏安全保障措施，但仍以效率為優(yōu)先級的價值追求?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》的相關(guān)措施與世界海關(guān)組織框架下的制度合作?[28]，可以更好地為各成員促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率提供指引性規(guī)則。

《貿(mào)易便利化協(xié)定》關(guān)于跨境供應(yīng)鏈安全與效率的規(guī)定主要涉及抵達(dá)前業(yè)務(wù)辦理?、后續(xù)稽查?、風(fēng)險管理?、經(jīng)營者認(rèn)證?、海關(guān)間的信息交換?等。抵達(dá)前業(yè)務(wù)辦理與后續(xù)稽查制度類似于《一體化供應(yīng)鏈管理指南》的進(jìn)出口申報兩步走制度。與進(jìn)出口申報兩步走制度不同的是，抵達(dá)前業(yè)務(wù)辦理制度以抵達(dá)后快速通關(guān)為目的，后續(xù)稽查制度再以適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安全認(rèn)證，進(jìn)出口申報兩步走制度則注重在安全認(rèn)證基礎(chǔ)上快速放行，這體現(xiàn)了兩種制度對安全與效率價值優(yōu)先級的不同追求。在這一層面，各成員可根據(jù)各自情況選擇適合的制度。風(fēng)險管理制度是為促進(jìn)貿(mào)易便利化而服務(wù)的，明確了實施風(fēng)險管理制度不得對貿(mào)易便利化造成阻礙，風(fēng)險管理制度的實施方式表明《貿(mào)易便利化協(xié)定》的跨境供應(yīng)鏈安全是建立在跨境供應(yīng)鏈效率基礎(chǔ)上的。此外，《貿(mào)易便利化協(xié)定》規(guī)定的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)可以與《一體化供應(yīng)鏈管理指南》提出的風(fēng)險管理措施相結(jié)合，以更好地協(xié)調(diào)并促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。經(jīng)營者認(rèn)證制度為實現(xiàn)貿(mào)易便利化提供了一系列標(biāo)準(zhǔn)，其中的“供應(yīng)鏈安全”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，經(jīng)過供應(yīng)鏈安全認(rèn)證的經(jīng)營者可以獲得便捷通關(guān)程序的優(yōu)待。經(jīng)營者認(rèn)證制度為《貿(mào)易便利化協(xié)定》與世界海關(guān)組織的合作提供了空間，經(jīng)由世界海關(guān)組織對安全互認(rèn)制度更細(xì)致的規(guī)定，提供《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的貿(mào)易便利化措施，這極大促進(jìn)了跨境供應(yīng)鏈安全與效率目標(biāo)的實現(xiàn)。海關(guān)間的信息互換與《一體化供應(yīng)鏈管理指南》海關(guān)間的信息共享機制一致，都是對申報的貨物信息進(jìn)行交換，以便更迅速地識別高風(fēng)險貨物并采取處理措施。

總體而言，世界貿(mào)易組織跨境供應(yīng)鏈規(guī)則主要表現(xiàn)出兩個特征。第一，在安全與效率的價值優(yōu)先級選擇下，世界貿(mào)易組織更傾向于效率價值，幾乎所有安全措施的實施都必須建立在不損害貿(mào)易便利化的基礎(chǔ)上；第二，世界貿(mào)易組織和世界海關(guān)組織關(guān)于跨境供應(yīng)鏈存在著巨大的合作潛力，世界貿(mào)易組織關(guān)于跨境供應(yīng)鏈效率的措施相對于世界海關(guān)組織規(guī)定得更細(xì)致，而世界海關(guān)組織對跨境供應(yīng)鏈安全的制度規(guī)定得更為完善，各成員可選擇性地采納相應(yīng)規(guī)則，在不損害各自利益基礎(chǔ)上促進(jìn)本國跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。

三、我國促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的法律路徑探索

法律是定爭止紛的重要手段[29]。以法律界定權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，從跨境供應(yīng)鏈起始端到終止端都進(jìn)行合理的法律監(jiān)管，能夠及時化解安全風(fēng)險，促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率，保障我國跨境貿(mào)易的穩(wěn)定和繁榮。

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國發(fā)展的外部環(huán)境日趨復(fù)雜。防范化解各類風(fēng)險隱患，積極應(yīng)對外部環(huán)境帶來的沖擊挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于辦好自己的事，提高發(fā)展質(zhì)量，提高國際競爭力，增強國際綜合實力和抵御風(fēng)險能力，有效維護(hù)國家安全，實現(xiàn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、社會和諧安定。”[30]當(dāng)前國際社會環(huán)境復(fù)雜多變，各類可見與不可見的風(fēng)險因素層出不窮，我國面臨著傳統(tǒng)安全問題和非傳統(tǒng)安全問題的威脅。特別是新全球化環(huán)境下出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件與中美貿(mào)易摩擦的交織，給我國跨境供應(yīng)鏈的穩(wěn)定和便利發(fā)展帶來了嚴(yán)重威脅，作為非傳統(tǒng)安全的供應(yīng)鏈安全問題增加了我國經(jīng)濟發(fā)展的風(fēng)險。同時，跨境供應(yīng)鏈的便利發(fā)展能夠為我國提供大量經(jīng)濟發(fā)展紅利，為我國提高抵御風(fēng)險能力提供源源不斷的力量支持。因此，我國有必要加強跨境供應(yīng)鏈安全風(fēng)險防范能力，同時以法治手段為跨境供應(yīng)鏈提供安全與便利的發(fā)展環(huán)境。

（一）我國目前關(guān)于跨境供應(yīng)鏈安全與效率的制度

1.“一次申報，分步處置”向“兩步申報”制度的轉(zhuǎn)變

目前，我國海關(guān)普遍適用“一次申報，分步處置”的貨物信息申報制度，同時推進(jìn)“兩步申報”制度的全面改革試點工作，基本上形成了從“一次申報，分步處置”向“兩步申報”制度的轉(zhuǎn)變。

“一次申報，分步處置”制度將安全監(jiān)管與稅收監(jiān)管分離，促進(jìn)嚴(yán)密監(jiān)管與貿(mào)易便利的統(tǒng)一?！耙淮紊陥螅植教幹谩钡耐P(guān)制度旨在改變海關(guān)傳統(tǒng)接受申報、審單、查驗、征收、放行的串聯(lián)式作業(yè)流程，基于艙單提前完成數(shù)據(jù)傳輸，通過風(fēng)險防控中心、稅收中心對艙單和報關(guān)單風(fēng)險甄別與業(yè)務(wù)現(xiàn)場處置作業(yè)環(huán)節(jié)的前推后移，在企業(yè)完成報關(guān)和稅款自報自繳手續(xù)之后，將安全準(zhǔn)入風(fēng)險和稅收風(fēng)險分別進(jìn)行處置。安全準(zhǔn)入風(fēng)險主要在口岸通關(guān)現(xiàn)場處置，稅收風(fēng)險主要在貨物放行后處置[31]。但“一次申報，分步處置”制度忽視了企業(yè)申報的容錯機制，易出現(xiàn)企業(yè)一次出錯即無回旋余地的情況。

2019 年，我國海關(guān)總署發(fā)布《關(guān)于全面推廣“兩步申報”改革的公告》和《關(guān)于開展“兩步申報”改革試點的公告》，開始全面引進(jìn)跨境供應(yīng)鏈“兩步申報”制度，加強對跨境供應(yīng)鏈安全與效率的推進(jìn)。適用“兩步申報”制度的前提是申報企業(yè)必須符合至少一般信用等級的要求，將跨境供應(yīng)鏈安全風(fēng)險防范提前?！皟刹缴陥蟆敝贫劝ǜ乓陥蠛屯暾陥?。概要申報要求企業(yè)向海關(guān)申報進(jìn)口貨物是否屬于禁限管制、是否需要依法檢驗或檢疫（是否屬法檢目錄內(nèi)商品和法律法規(guī)規(guī)定需檢驗或檢疫的商品）、是否需要繳納稅款；另外，要求企業(yè)自運輸工具申報進(jìn)境之日起14日內(nèi)完成完整申報，辦理繳納稅款等其他通關(guān)手續(xù)[32]。概要申報和完整申報均可通過國際貿(mào)易“單一窗口”、“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”一體化網(wǎng)上辦事平臺或“掌上海關(guān)”APP開展[33]，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)化快速申報流程的構(gòu)建，提高了跨境供應(yīng)鏈的效率。海關(guān)對概要申報的內(nèi)容進(jìn)行初步的安全監(jiān)測，滿足條件的可以直接提離貨物，在保障跨境供應(yīng)鏈安全的同時也促進(jìn)了跨境供應(yīng)鏈的便利。但我國目前試點的“兩步申報”制度僅適用于進(jìn)口貨物，不適用于出口貨物，全面實施完整的“兩步申報”制度需要實踐的檢驗，促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的法治工作有待繼續(xù)加強。此外，相對于“一次申報，分步處置”制度來說，“兩步申報”制度納入了容錯機制，如企業(yè)發(fā)現(xiàn)報關(guān)單申報內(nèi)容有誤需要更正報關(guān)單數(shù)據(jù)的，可向海關(guān)申請復(fù)核，不至于出現(xiàn)企業(yè)一次出錯即無回旋余地的情況。

2.風(fēng)險管理制度

我國目前在跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的風(fēng)險管理制度分布于動物和動物產(chǎn)品、植物和植物產(chǎn)品、食品安全、非食用動物產(chǎn)品、進(jìn)出口工業(yè)品、郵輪、飼料添加劑、特殊物品、藥物等相關(guān)制度規(guī)定中，體現(xiàn)為多行業(yè)、多標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險管理架構(gòu)。例如，《進(jìn)出境非食用動物產(chǎn)品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，我國海關(guān)對進(jìn)出境非食用動物產(chǎn)品實行企業(yè)分類的風(fēng)險管理措施，海關(guān)根據(jù)企業(yè)誠信程度、質(zhì)量安全控制能力等標(biāo)準(zhǔn)，對不同企業(yè)采用不同的監(jiān)管措施，與經(jīng)營者認(rèn)證制度相結(jié)合，確?？缇彻?yīng)鏈的安全與效率；但是，《進(jìn)境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險分析管理規(guī)定》并未設(shè)置對植物和植物產(chǎn)品進(jìn)行企業(yè)分類的風(fēng)險管理制度。這表明我國尚未將促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的理念運用于所有行業(yè)的風(fēng)險管理制度，不同的風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)與流程加大了海關(guān)的工作壓力和海關(guān)安全監(jiān)管的難度，也不利于跨境供應(yīng)鏈效率的提高。

3.經(jīng)營者認(rèn)證制度

我國引入并實施經(jīng)營者認(rèn)證制度旨在促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。經(jīng)營者認(rèn)證制度是在世界海關(guān)組織《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade，以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》）下建立的國際貿(mào)易安全與便利制度體系?[34]。我國于2008年將該制度引入《中華人民共和國海關(guān)企業(yè)分類管理辦法》，經(jīng)過逐步發(fā)展完善，在2021年11月生效的《中華人民共和國海關(guān)注冊登記和備案企業(yè)信用管理辦法》中對該制度進(jìn)行了專項且具體的闡釋，注重與企業(yè)信用管理結(jié)合，細(xì)化安全認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確不同等級的安全認(rèn)證企業(yè)適用不同的便利化措施?[35]，確?？缇彻?yīng)鏈主體及其貨物的安全性，推進(jìn)便利的通關(guān)流程。

《標(biāo)準(zhǔn)框架》倡導(dǎo)各成員經(jīng)營者之間的標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)?[36]，為跨境供應(yīng)鏈提供安全與便利的國際貿(mào)易環(huán)境。目前，我國海關(guān)已經(jīng)與新加坡、韓國、歐盟、中國香港特別行政區(qū)、瑞士、新西蘭、以色列、澳大利亞、日本、白俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、烏拉圭、阿聯(lián)酋、巴西、英國、塞爾維亞、伊朗、烏干達(dá)、智利20個經(jīng)濟體46個國家或地區(qū)簽署了經(jīng)營者互認(rèn)協(xié)定，互認(rèn)國家或地區(qū)數(shù)量居全球首位[37]。國際經(jīng)營者認(rèn)證制度為全球貿(mào)易提供高效、統(tǒng)一的跨境供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)與程序，降低查驗率及核查頻次，簡化文件內(nèi)容和格式要求，促進(jìn)各經(jīng)濟體海關(guān)的信息共享，為跨境企業(yè)提供便利的通關(guān)措施，這有利于促使更多的經(jīng)營者進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，保障了跨境貿(mào)易的安全。

盡管我國正逐步促進(jìn)經(jīng)營者認(rèn)證國際制度向國內(nèi)法的轉(zhuǎn)變[38]，但在立法和執(zhí)法層面仍然存在諸如企業(yè)認(rèn)證意愿低、國家間海關(guān)互認(rèn)有差異、適用范圍窄、風(fēng)險管理權(quán)力集中、部門間協(xié)同效應(yīng)不明顯[34]和跨境數(shù)據(jù)保護(hù)難等問題。經(jīng)營者制度在促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率層面有其獨特的優(yōu)勢，有必要結(jié)合我國發(fā)展實際情況對該制度進(jìn)一步加以完善，為促進(jìn)我國跨境供應(yīng)鏈安全與效率提供穩(wěn)定的法律環(huán)境。

（二）促進(jìn)我國跨境供應(yīng)鏈安全與效率的基本遵循

1.安全發(fā)展理念

安全發(fā)展理念是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容[29]，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的指引理念。實現(xiàn)我國跨境供應(yīng)鏈的安全與效率需要把握安全與發(fā)展的動態(tài)平衡[39]，牢固樹立“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”[30]的安全發(fā)展理念，營造有利于全球供應(yīng)鏈發(fā)展的安全環(huán)境，在保障跨境供應(yīng)鏈安全基礎(chǔ)上推進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的便利，最終實現(xiàn)效益最大化。我國擁有全球最豐富、最復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈，應(yīng)按照產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，打造效率與韌性、利潤與安全協(xié)同的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈[39]。一體推進(jìn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率，應(yīng)遵循安全發(fā)展理念，既重視跨境供應(yīng)鏈效率，也重視跨境供應(yīng)鏈安全?？缇彻?yīng)鏈的便利化措施必須建立在安全基礎(chǔ)上，以法律的形式確立各行業(yè)企業(yè)在跨境供應(yīng)鏈中的安全標(biāo)準(zhǔn)，為不同安全風(fēng)險層級的企業(yè)實施差別化的便利化措施。同時，我國海關(guān)也應(yīng)提高風(fēng)險管理能力，為企業(yè)獲取更多的經(jīng)濟紅利提供安全防控環(huán)境，以經(jīng)濟發(fā)展成果作為提高安全保障能力的物質(zhì)基礎(chǔ)，形成跨境供應(yīng)鏈安全與效率協(xié)調(diào)推進(jìn)的良性循環(huán)。

2.“端到端”監(jiān)管

“端到端”監(jiān)管要求海關(guān)對跨境供應(yīng)鏈從起始端到終止端全過程各環(huán)節(jié)都進(jìn)行安全與便利化監(jiān)管?！岸说蕉恕北O(jiān)管并不意味著對跨境供應(yīng)鏈的所有內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，僅僅對可能造成跨境供應(yīng)鏈斷裂、遲滯的風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管。第一，對跨境供應(yīng)鏈主體的監(jiān)管。根據(jù)供應(yīng)鏈參與方的可靠程度進(jìn)行不同層級的認(rèn)證，并提供差別化的便利化措施。第二，對跨境供應(yīng)鏈貨物的監(jiān)管。對涉及侵犯知識產(chǎn)權(quán)、偷逃稅、危害國家安全的貨物特別是藥品實施特殊監(jiān)管。第三，對數(shù)據(jù)信息的監(jiān)管。在跨境數(shù)據(jù)交換時對供應(yīng)鏈參與方數(shù)據(jù)信息的獲取、使用或存儲等進(jìn)行監(jiān)管。確定“端到端”監(jiān)管模式作為促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的基本遵循，是合理配置資源、促進(jìn)更安全和更高效監(jiān)管的體現(xiàn)。

3.國際國內(nèi)法則聯(lián)動

國際國內(nèi)法則聯(lián)動是促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率在法則設(shè)置上的基本遵循，包括國際法則的國內(nèi)適用、國內(nèi)法則的國際適用、海關(guān)合作三方面的內(nèi)容。

國際法則的國內(nèi)適用，是對世界海關(guān)組織和世界貿(mào)易組織框架下涉及跨境供應(yīng)鏈的國際法則在國內(nèi)法中的適用，包括跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的風(fēng)險管理制度和便利化措施的適用等。對世界海關(guān)組織和世界貿(mào)易組織框架下規(guī)則的適用涉及對國際軟法和國際硬法的選擇適用問題，以及對世界海關(guān)組織安全與效率并行理念和世界貿(mào)易組織效率優(yōu)先、安全次之理念兩者的選擇適用問題。

國內(nèi)法則的國際適用，要求將我國的安全發(fā)展理念向國際推廣，在國際法中發(fā)出我國的聲音。我國應(yīng)積極宣揚安全發(fā)展理念的重要內(nèi)容和意義，在世界海關(guān)組織對2006 年《京都公約》的全面審議和世界貿(mào)易組織制度改革中爭取制度話語權(quán)，引領(lǐng)兩大國際組織進(jìn)行正確的價值選擇，實現(xiàn)我國安全發(fā)展理念的國際法適用。

海關(guān)合作，即各經(jīng)濟體海關(guān)通過簽署雙多邊貿(mào)易合作協(xié)定，對跨境供應(yīng)鏈“端到端”全過程各環(huán)節(jié)在商業(yè)流程、數(shù)據(jù)信息和風(fēng)險情報等方面進(jìn)行緊密交流與合作，實現(xiàn)跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。

國際國內(nèi)法則聯(lián)動是對新全球化環(huán)境下單邊主義與多邊主義交織的國際法變革的指導(dǎo)性思想，有利于促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率法律標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。

4.可視化

可視化是促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率在數(shù)據(jù)監(jiān)管流程上的指導(dǎo)思想，是透明化原則在跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的適用。依托跨境貿(mào)易大數(shù)據(jù)平臺，建立跨境供應(yīng)鏈全流程公開數(shù)據(jù)鏈接，使跨境供應(yīng)鏈參與企業(yè)可對海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)中單據(jù)審核、企業(yè)信用層級信息、風(fēng)險檢測標(biāo)準(zhǔn)與檢測結(jié)果及其對應(yīng)的便利化措施等進(jìn)行全流程可視化查詢，為跨境供應(yīng)鏈參與方提供可預(yù)見性?？缇彻?yīng)鏈參與方通過數(shù)字化渠道提前了解各自在參與整個供應(yīng)鏈流程中的安全性，不斷增強自身在身份、產(chǎn)品等方面的安全性。海關(guān)可以據(jù)此確保供應(yīng)鏈整體的低風(fēng)險或無風(fēng)險，并隨著供應(yīng)鏈參與方的不斷升級，簡化通關(guān)流程和手續(xù)，實現(xiàn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的協(xié)同推進(jìn)。

（三）促進(jìn)我國跨境供應(yīng)鏈安全與效率的法律路徑

1.頂層規(guī)范工具——構(gòu)建與整合法律制度體系

我國跨境供應(yīng)鏈安全與效率的一體化推進(jìn)，應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加強國家安全體系和能力建設(shè)，健全國家安全法治體系，完善重要領(lǐng)域國家安全立法、制度和政策[40]。隨著從傳統(tǒng)全球化向新全球化的變遷，跨境供應(yīng)鏈逐漸成為集跨國界貿(mào)易與跨境監(jiān)管于一身的跨境貿(mào)易體系。碎片化、邊緣化的法律制度難以滿足跨境貿(mào)易需求。因此，有必要構(gòu)建以跨境供應(yīng)鏈為核心、以安全與效率協(xié)同發(fā)展為價值引領(lǐng)，以“兩步申報”制度、風(fēng)險管理制度、經(jīng)營者認(rèn)證制度等為基本內(nèi)容的法律制度體系。

（1）設(shè)計頂層立法，構(gòu)建高位階的跨境供應(yīng)鏈監(jiān)管法，化碎片化制度為體系化制度。明確促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的法律目標(biāo)，設(shè)置促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的“兩步申報”制度、風(fēng)險管理制度、經(jīng)營者認(rèn)證制度等一體化制度，為實踐操作提供原則、規(guī)范和規(guī)則的指引；整合碎片化的專門性制度（包括“兩步申報”制度、風(fēng)險管理制度、經(jīng)營者認(rèn)證制度等部門規(guī)章或規(guī)范性文件?），歸類跨境供應(yīng)鏈監(jiān)管領(lǐng)域的文件，清理內(nèi)容滯后于現(xiàn)實需求的條款或文件并作相應(yīng)更新。對碎片化、專門性制度的整合包括對“兩步申報”制度的全面試點與推廣、在具體步驟和程序上的統(tǒng)一規(guī)范，對不同行業(yè)、不同產(chǎn)品類別的風(fēng)險管理制度在同一部法律文件上的整合或不同法律文件的系統(tǒng)化歸類，以及對經(jīng)營者認(rèn)證制度與企業(yè)信用管理制度、貿(mào)易便利化措施的系統(tǒng)性整合等。

（2）推進(jìn)“一次申報，分步處置”向“兩步申報”的全面轉(zhuǎn)變。各地海關(guān)應(yīng)快速對“兩步申報”制度作出反應(yīng)，落實制度的有效實施，充分理解“兩步申報”制度的具體要求、具體操作模式等?！皟刹缴陥蟆敝贫鹊木唧w要求[41]包括時限要求?、資質(zhì)要求?、進(jìn)出境要求?和監(jiān)管證件要求?。時限要求滿足企業(yè)簡化通關(guān)流程、縮小通關(guān)時限的愿望；資質(zhì)要求和監(jiān)管證件要求在確保主體和客體安全基礎(chǔ)上促進(jìn)通關(guān)便利；進(jìn)出境要求僅限于進(jìn)口貨物，表明我國高度重視對海外安全風(fēng)險的防范，在“安全準(zhǔn)入”環(huán)節(jié)設(shè)置了高檢查標(biāo)準(zhǔn)，以更好地維護(hù)我國國門安全?！皟刹缴陥蟆敝贫劝ǜ乓陥笈c完整申報，主要包括登錄國際貿(mào)易單一窗口、進(jìn)入“兩步申報”模塊、進(jìn)行是否涉證涉稅涉檢的選擇?[42]和按照系統(tǒng)界面要求錄入信息等詳細(xì)步驟；為企業(yè)提供“一次錄入”的申報方式，為跨境供應(yīng)鏈參與方提供便捷渠道?！皟刹缴陥蟆敝贫鹊陌踩J(rèn)證分為兩個步驟：概要申報由風(fēng)險防控部門一次完成貨物的安全準(zhǔn)入風(fēng)險甄別；完整申報由稅收征管部門對貨物稅收風(fēng)險進(jìn)行甄別，統(tǒng)籌下達(dá)報關(guān)單修撤、退補稅、驗估、核查等指令，并進(jìn)行稅收征管要素風(fēng)險排查處置（參見圖1）[43]。我國“兩步申報”制度通過實施要求、具體步驟和安全認(rèn)證進(jìn)一步推進(jìn)了跨境供應(yīng)鏈安全與效率的實現(xiàn)。

圖1 我國“兩步申報”制度流程[42]

（3）整合與簡化我國風(fēng)險管理制度的標(biāo)準(zhǔn)和流程，促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率。整合與完善我國跨境供應(yīng)鏈風(fēng)險管理制度是健全國家安全體系的重要內(nèi)容。我國可以有選擇地適用世界海關(guān)組織《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第1 條關(guān)于風(fēng)險管理制度的規(guī)定，對企業(yè)及其貨物進(jìn)行風(fēng)險防控，確定統(tǒng)領(lǐng)性的風(fēng)險管理內(nèi)容，包括獲取風(fēng)險信息和情報、獲得必要的風(fēng)險管理時間、出于安全目的的海關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險評估等。此外，我國還可以設(shè)置事前和事后的管理環(huán)節(jié)。通過事前初步風(fēng)險評估確認(rèn)供應(yīng)鏈企業(yè)及其貨物的安全性，給予該類企業(yè)的貨物在放行和清關(guān)時較少被海關(guān)干預(yù)的待遇，與經(jīng)營者認(rèn)證制度相結(jié)合，在保障安全的同時提高了效率。在事后環(huán)節(jié)進(jìn)一步加大對重點失信企業(yè)的核查力度，加強風(fēng)險防控部門與緝私部門等的合作，做好聯(lián)防聯(lián)控[43]。

（4）我國經(jīng)營者認(rèn)證制度雖較為成熟，但仍存在著可改進(jìn)的方面。應(yīng)加強海關(guān)與企業(yè)之間的聯(lián)系，深化企業(yè)對認(rèn)證制度的認(rèn)識，降低認(rèn)證制度的適用成本，提高認(rèn)證企業(yè)的通關(guān)效率，讓企業(yè)充分認(rèn)識該制度的優(yōu)勢，提高企業(yè)的認(rèn)證意愿。為吸引投資，我國經(jīng)營者認(rèn)證制度適用的范圍不應(yīng)局限于國內(nèi)企業(yè)，還應(yīng)該包括海外企業(yè)，但這對不同國家海關(guān)互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同提出了挑戰(zhàn)。我國應(yīng)繼續(xù)加強同其他國家海關(guān)的合作，簽訂經(jīng)營者互認(rèn)雙多邊協(xié)定，實現(xiàn)互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。經(jīng)營者認(rèn)證制度與風(fēng)險管理制度深度融合，可強化跨境供應(yīng)鏈安全與效率的核心理念，促進(jìn)貿(mào)易數(shù)據(jù)的無縫傳輸和國際國內(nèi)風(fēng)險情報的交換[44]。數(shù)據(jù)情報交換涉及數(shù)據(jù)安全的問題，要求在簽訂經(jīng)營者互認(rèn)雙多邊協(xié)定時必須確定保密條款，以維護(hù)國家和企業(yè)的基本安全利益。

2.制度與科技的融合——構(gòu)建跨境供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)通道制度

數(shù)據(jù)通道的概念源于世界海關(guān)組織框架下的ISCMG，構(gòu)建數(shù)據(jù)通道的目的在于運用科技手段更好地實現(xiàn)對跨境供應(yīng)鏈安全與效率的雙向促進(jìn)。依托跨境貿(mào)易大數(shù)據(jù)平臺，數(shù)據(jù)通道覆蓋整個跨境供應(yīng)鏈，將貨物信息、物流信息、海關(guān)監(jiān)管信息和金融運營信息等納入海關(guān)監(jiān)管平臺，為所有跨境供應(yīng)鏈參與方提供共享信息，便于各參與方的數(shù)據(jù)比對，這是可視化的具體適用。我國構(gòu)建的跨境供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)通道制度應(yīng)具備以下效能。第一，注重數(shù)據(jù)信息的源頭管理，提高數(shù)據(jù)信息的真實性和精準(zhǔn)性，保障跨境供應(yīng)鏈的安全；第二，提供程序性技術(shù)，各跨境供應(yīng)鏈參與方可將比對后呈現(xiàn)于數(shù)據(jù)通道中的貨物信息直接轉(zhuǎn)化為提供給海關(guān)的提前貨物申報，有利于海關(guān)實時掌控整體跨境供應(yīng)鏈軌跡信息及其變更，實現(xiàn)海關(guān)在貨物通關(guān)前對數(shù)據(jù)信息的提前掌控，簡化通關(guān)手續(xù)，縮短通關(guān)時間，提高通關(guān)效率?？缇彻?yīng)鏈數(shù)據(jù)通道制度是順應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展潮流的科技與制度的融合，整體優(yōu)化了跨境供應(yīng)鏈監(jiān)管制度和程序，為促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率提供了有效的科技型制度工具。

數(shù)據(jù)通道制度為各經(jīng)濟體海關(guān)數(shù)據(jù)交換與合作提供了有效載體，可實現(xiàn)貨物信息的共享，并結(jié)合經(jīng)營者認(rèn)證制度，使高級認(rèn)證企業(yè)僅需提交一次性數(shù)據(jù)信息即可，形成了促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的海關(guān)協(xié)同監(jiān)管新模式。

3.新全球化環(huán)境下促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的利器——構(gòu)建彈性化制度

彈性化制度的構(gòu)建為應(yīng)對新全球化環(huán)境下出現(xiàn)的諸如中美貿(mào)易摩擦、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等威脅跨境供應(yīng)鏈安全與效率的突發(fā)性、不可預(yù)見性因素提供了可操作空間。新全球化環(huán)境給國際貿(mào)易帶來的危機具有突發(fā)性與不可預(yù)見性的特征，給跨境供應(yīng)鏈安全與效率帶來了嚴(yán)重的威脅。原有的國內(nèi)制度無法適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境威脅，具有可調(diào)整特征的彈性化制度可以彌補我國既往應(yīng)對突發(fā)事件能力不足的缺陷。國家風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系和風(fēng)險應(yīng)急管理體系可以作為彈性化制度的重要內(nèi)容，應(yīng)對突發(fā)事件對我國跨境供應(yīng)鏈的沖擊。應(yīng)建立風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險應(yīng)急管理部門，同時加強與海關(guān)的密切合作，在不破壞跨境供應(yīng)鏈基本遵循的基礎(chǔ)上，保障跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。

四、結(jié)語

供應(yīng)鏈安全是國家安全體系的重要內(nèi)容，供應(yīng)鏈效率是獲取經(jīng)濟發(fā)展紅利的重要指標(biāo)。不存在只重視安全不重視效率的跨境供應(yīng)鏈發(fā)展，也不存在只重視效率不重視安全的跨境供應(yīng)鏈發(fā)展。法治的作用在于為促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率提供可遵循的工具和可采取的措施，進(jìn)而為跨境供應(yīng)鏈提供安全與便利的發(fā)展環(huán)境。對跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域國際制度的需求推動著世界海關(guān)組織對跨境供應(yīng)鏈發(fā)展價值追求的不斷更新與進(jìn)步，推動著其框架內(nèi)制度的不斷變革與完善，也推動著世界貿(mào)易組織多邊體制改革的與時俱進(jìn)和推陳出新。

我國經(jīng)濟邁向更高質(zhì)量、更有效率、更公平、更可持續(xù)、更安全的發(fā)展之路離不開跨境供應(yīng)鏈安全與效率的統(tǒng)籌推進(jìn)。統(tǒng)籌推進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率兩個方面，需要國內(nèi)法律制度的保障，將威脅跨境供應(yīng)鏈安全的風(fēng)險和促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈便利的措施納入法治軌道。應(yīng)明確促進(jìn)跨境供應(yīng)鏈安全與效率的基本遵循，加強跨境供應(yīng)鏈領(lǐng)域的頂層制度設(shè)計，與時俱進(jìn)實現(xiàn)科技與制度的深度融合，構(gòu)建彈性化制度應(yīng)對新全球化環(huán)境下的安全威脅。

注釋：

①海關(guān)監(jiān)管/管制，指海關(guān)運用國家賦予的權(quán)力依法對進(jìn)出口運輸工具、貨物、物品的進(jìn)出口活動所實施的一種行政管理。海關(guān)監(jiān)管是一項國家職能，目的在于保證一切進(jìn)出口活動符合國家政策和法律，維護(hù)國家主權(quán)和利益。

②2006 年《京都公約》第6.1 條規(guī)定：“所有進(jìn)出關(guān)境的貨物，包括運輸工具，無論是否應(yīng)繳納關(guān)稅，均應(yīng)接受海關(guān)監(jiān)管?！?018年最新版的世界海關(guān)組織《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第1.3條規(guī)定：“為了有充足的時間獲得高質(zhì)量的信息資料并實施風(fēng)險管理，各國政府和海關(guān)機構(gòu)應(yīng)將全球性供應(yīng)鏈視為一個整體來對待。要求整個供應(yīng)鏈的海關(guān)管理部門制定和商定一個從原產(chǎn)地到目的地的綜合海關(guān)控制鏈，并處理供應(yīng)鏈安全的關(guān)鍵要素，即文件和實物控制、運輸、人員和信息安全。”

③供應(yīng)鏈外部安全威脅包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、恐怖事件、事故災(zāi)難等，內(nèi)部安全威脅為供應(yīng)鏈內(nèi)部出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)問題。

④2006 年《京都公約》序言規(guī)定：“在海關(guān)合作理事會主持下成立的本公約締約方，努力消除可能妨礙國際貿(mào)易和其他國際交流的締約方海關(guān)程序和做法之間的分歧，希望通過簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)程序和做法以及促進(jìn)國際合作，為此類貿(mào)易和交流的發(fā)展作出有效貢獻(xiàn)，注意到在不損害適當(dāng)?shù)暮ｊP(guān)管制標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以實現(xiàn)國際貿(mào)易便利化的重大好處?！?/p>

⑤《一體化供應(yīng)鏈管理指南》序言規(guī)定：“海關(guān)面臨的最大挑戰(zhàn)是為絕大多數(shù)國際貨運和客運提供便利，同時識別和處理具有安全風(fēng)險的國際貨運和客運?！?/p>

⑥1974年《京都公約》第2條規(guī)定：“每一締約方保證促進(jìn)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的簡化和協(xié)調(diào)，海關(guān)為此目的，保證按照本公約的規(guī)定，遵守本公約附約內(nèi)各項標(biāo)準(zhǔn)條款和建議條款。這絕不應(yīng)妨礙締約一方提供較上述條款更大的便利，而且還向每一締約方提議，盡可能廣泛地給予上述更大便利?！?/p>

⑦因“9·11”事件對供應(yīng)鏈的破壞，美國海關(guān)制定了一系列海關(guān)監(jiān)管制度，供應(yīng)鏈安全是其中的重點內(nèi)容。

⑧2006年《京都公約》第6.4條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)通過風(fēng)險分析，確定應(yīng)當(dāng)對哪些人員、哪些貨物（包括運輸工具）進(jìn)行檢查，并確定檢查范圍?！钡?.9條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)最大限度地利用信息技術(shù)和電子商務(wù)加強海關(guān)監(jiān)管?！?/p>

⑨2006年《京都公約》第6.7條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)與其他海關(guān)合作，簽訂行政互助協(xié)議，加強海關(guān)監(jiān)管?！钡?.8條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)尋求與業(yè)界合作，并尋求締結(jié)諒解備忘錄以加強海關(guān)監(jiān)管。”

⑩2006 年《京都公約》第6.10 條規(guī)定：“海關(guān)應(yīng)當(dāng)對影響海關(guān)業(yè)務(wù)的商業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行評估，以確保其符合海關(guān)要求?！?/p>

?國際制度中的原則、規(guī)范和規(guī)則略有區(qū)別，原則和規(guī)范用以框定國際制度的基本特征，而規(guī)則是體現(xiàn)國際制度基本特征的具體設(shè)計。

?2006 年《京都公約》第1.7 條將“指南”定義為對總附約、專項附約和相關(guān)章節(jié)條款的解釋，表明在應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)條款、過渡標(biāo)準(zhǔn)條款和建議措施時應(yīng)遵循的一些可行的行動方案，特別是描述最佳實踐做法并推薦更多便利的實例?！爸改稀笔菄H軟法性工具的表現(xiàn)形式之一，沒有法律上的強制約束力。

?對國際軟法概念的界定需要與國際硬法相對應(yīng)。國際軟法是不具有約束力的國際法規(guī)范，且不構(gòu)成對國家和其他行為體的硬性控制，沒有執(zhí)行機構(gòu)，沒有監(jiān)督機制，不具有可訴性，但其內(nèi)在理性符合行為體穩(wěn)定社會秩序、正?？鐕煌⑸a(chǎn)交易安全、公共倫理行為等方面的需求，從而為國際法主體所廣泛遵循。

?《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第3.6.1 條規(guī)定：“作為綜合海關(guān)監(jiān)管鏈和授權(quán)供應(yīng)鏈的一部分，按照國際行政互助文書的規(guī)定，處于同一供應(yīng)鏈上的不同國家海關(guān)可以考慮海關(guān)間的數(shù)據(jù)交換，尤其是針對高風(fēng)險貨物的數(shù)據(jù)交換……”

?根據(jù)《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第5.1、第5.2、第5.3 條的相關(guān)規(guī)定可知，經(jīng)營者認(rèn)證（AEO）項目是世界海關(guān)組織標(biāo)準(zhǔn)框架中一個廣泛概念，兩國據(jù)此可以達(dá)成一項協(xié)議或安排，以相互承認(rèn)對方海關(guān)給予的經(jīng)營者認(rèn)證項目。此外，世界海關(guān)組織標(biāo)準(zhǔn)框架呼吁各國海關(guān)共同制定經(jīng)營者認(rèn)證和授權(quán)、海關(guān)安全控制標(biāo)準(zhǔn)和控制結(jié)果互認(rèn)流程的制度，以消除或減少重復(fù)工作。

?《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第3.1.5 條規(guī)定：“從原產(chǎn)地轉(zhuǎn)運到目的地的貨物將受益于一個綜合的跨界簡化程序，在這種程序中，出口和進(jìn)口都只需要一份含有最少信息的簡化報關(guān)單。如果被授權(quán)的經(jīng)營者同意在進(jìn)出口和運輸途中向海關(guān)提供可在線訪問的其商業(yè)范圍內(nèi)的信息，且進(jìn)出口海關(guān)在可接受的基礎(chǔ)上相互承認(rèn)授權(quán)安排，簡化申報可以減化到僅提供跨境貨物獨特編碼（UCR）的程度?！?/p>

?根據(jù)《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第1 條的相關(guān)規(guī)定可知，2006年《京都公約》、實施指南和安全標(biāo)準(zhǔn)框架中規(guī)定的風(fēng)險管理已成為高效海關(guān)監(jiān)管并更好地利用可用資源的寶貴實踐。通過實施風(fēng)險管理，海關(guān)可以確定哪些貨物和哪些貿(mào)易商符合海關(guān)法律規(guī)定，將風(fēng)險控制在低水平。《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第1條“管理總結(jié)”有12項條款，具體規(guī)定了風(fēng)險管理制度的細(xì)節(jié)性操作，包括獲取信息和情報、獲得必要的風(fēng)險管理時間、出于安全目的的海關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險評估。

?根據(jù)《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第3.1.3 條的相關(guān)規(guī)定可知，進(jìn)出口申報兩步走包括：第一步申報為簡易申報，要求進(jìn)出口商或承運人對即將進(jìn)出口的跨境供應(yīng)鏈產(chǎn)品或跨境供應(yīng)鏈部分原材料的電子信息通過電子數(shù)據(jù)傳輸方式提前傳送至該成員海關(guān)，然后在商定的后期階段根據(jù)需要進(jìn)行補充申報；第二步申報為補充申報，根據(jù)各成員海關(guān)制度要求，進(jìn)出口商在指定時間內(nèi)根據(jù)需要向海關(guān)補充申報。

?根據(jù)《一體化供應(yīng)鏈管理指南》第6.1、第6.2、第6.3 條的相關(guān)規(guī)定可知，數(shù)據(jù)通道是一種前瞻性的新型供應(yīng)鏈信息交換機制，跨境供應(yīng)鏈上所有鏈條參與者均可以共享和重復(fù)利用數(shù)據(jù)通道上顯示的數(shù)據(jù)信息，這些數(shù)據(jù)信息是經(jīng)過海關(guān)之間互相交換和重復(fù)利用的信息。

?包括《世界海關(guān)組織與國際海事組織關(guān)于新冠肺炎疫情期間全球供應(yīng)鏈完整性的聯(lián)合聲明》《世界海關(guān)組織與國際道路運輸聯(lián)盟關(guān)于新冠肺炎疫情期間全球供應(yīng)鏈完整性的聯(lián)合聲明》和《世界海關(guān)組織、國際鐵路運輸組織和鐵路合作組織關(guān)于新冠肺炎疫情期間全球供應(yīng)鏈完整性的聯(lián)合聲明》。

?過去，世界貿(mào)易組織規(guī)則因其普遍的法律約束力和強力的爭端解決機制而被國際社會譽為模范國際法。然而，隨著單邊主義的抬頭，世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易體制的效力受到挑戰(zhàn)。盡管如此，世界貿(mào)易組織多邊規(guī)則和諸邊規(guī)則依然存在，世界貿(mào)易組織仍然是國際貿(mào)易談判的主要平臺，未來世界貿(mào)易組織多邊貿(mào)易體制改革與發(fā)展的前景仍值得期待。

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》序言規(guī)定：“期望澄清和改善1994 年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第5、第8和第10條的相關(guān)方面，以期進(jìn)一步加快貨物包括過境貨物的流動、放行和結(jié)關(guān)。”

?世界海關(guān)組織于2013 年通過《都柏林決議》，提出《貿(mào)易便利化協(xié)定》與世界海關(guān)組織合作的方案。

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.1條規(guī)定：“每一成員都應(yīng)采用或設(shè)立程序，允許提交包括艙單在內(nèi)的進(jìn)口單證和其他必要信息，以便在貨物抵達(dá)前開始辦理業(yè)務(wù)，在貨物抵達(dá)后加快放行。每一成員應(yīng)酌情規(guī)定以電子格式提交單證，以便在貨物抵達(dá)前處理此類單證?！?/p>

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.5條規(guī)定：“為加快貨物放行，每一成員應(yīng)采用或設(shè)立后續(xù)稽查以保證海關(guān)規(guī)定及其他相關(guān)法律法規(guī)得以遵守。每一成員應(yīng)以風(fēng)險為基礎(chǔ)選擇一當(dāng)事人或貨物進(jìn)行后續(xù)稽查，可包括適當(dāng)?shù)倪x擇標(biāo)準(zhǔn)。各成員在可行的情況下，應(yīng)在實施風(fēng)險管理時使用后續(xù)稽查結(jié)論。”

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.4條規(guī)定：“每一成員應(yīng)盡可能采用或制定為海關(guān)監(jiān)管目的的風(fēng)險管理制度。每一成員在設(shè)計和運用風(fēng)險管理時應(yīng)以避免任意或不合理的歧視或形成對國際貿(mào)易變相限制的方式進(jìn)行。每一成員應(yīng)將海關(guān)監(jiān)管及在可能的限度內(nèi)將其他相關(guān)邊境監(jiān)管集中在高風(fēng)險貨物上，對低風(fēng)險貨物加快放行。每一成員應(yīng)將通過選擇性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的風(fēng)險評估作為風(fēng)險管理的依據(jù)。此類選擇性標(biāo)準(zhǔn)可特別包括協(xié)調(diào)制度編碼、貨物性質(zhì)與描述、原產(chǎn)國、貨物裝運國、貨值、貿(mào)易商守法記錄以及運輸工具類型?！?/p>

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.7條規(guī)定：“每一成員應(yīng)向滿足特定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者提供與進(jìn)口、出口或過境手續(xù)相關(guān)的額外的貿(mào)易便利化措施。此類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以公布，可包括：……（iv）供應(yīng)鏈安全。”

?《貿(mào)易便利化協(xié)定》第12.2條規(guī)定：“在符合本條規(guī)定的前提下，各成員應(yīng)請求交換第6.1（b）項和/或（c）項所列信息，以便在有合理理由懷疑一進(jìn)口或出口申報的真實性或準(zhǔn)確性時，對該項申報進(jìn)行核實。每一成員應(yīng)將其用于信息交換的聯(lián)絡(luò)點的詳細(xì)信息通知委員會?！?/p>

?經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者是指以任何一種方式參與貨物國際流通，并被海關(guān)當(dāng)局認(rèn)定符合世界海關(guān)組織或相應(yīng)供應(yīng)鏈安全標(biāo)準(zhǔn)的一方，包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、出口商、報關(guān)行、承運商、理貨人、中間商、口岸和機場、貨站經(jīng)營者、綜合經(jīng)營者、倉儲業(yè)經(jīng)營者和分銷商。

?安全認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序細(xì)化為高級認(rèn)證企業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序，以及失信企業(yè)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序；不同等級的安全認(rèn)證企業(yè)適用不同的便利化措施，如為高級認(rèn)證企業(yè)設(shè)置低于20%的貨物查驗率，為失信企業(yè)設(shè)置高于80%的貨物查驗率。

?互認(rèn)，指某一海關(guān)作出的行動、決定或經(jīng)其批準(zhǔn)的授權(quán)被另一個海關(guān)認(rèn)可并接受。

?目前我國有關(guān)“兩步申報”制度、風(fēng)險管理制度、經(jīng)營者認(rèn)證制度等均為部門規(guī)章或規(guī)范性文件，包括《關(guān)于全面推廣“兩步申報”改革的公告》《進(jìn)出境非食用動物產(chǎn)品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》《中華人民共和國海關(guān)注冊登記和備案企業(yè)信用管理辦法》等。

?概要申報和完整申報均需在自運輸工具申報進(jìn)境之日起14日內(nèi)完成。概要申報可以提前申報。

?境內(nèi)收貨人信用等級為一般信用及以上的，其貨物的實際進(jìn)境可采用“兩步申報”。

?前期設(shè)置的“兩步申報”只限于進(jìn)口貨物，不包括出口貨物。

?所涉及監(jiān)管證件已實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)核查的貨物才能使用“兩步申報”。

?對于不涉及進(jìn)口禁限管制、檢驗或檢疫的貨物，企業(yè)只需申報9個項目，確認(rèn)2個物流項目；對于涉及進(jìn)口禁限管制檢驗或檢疫的貨物，分別增加申報2個和5個項目。貨物不涉稅，不需查驗即可提離；涉稅貨物已經(jīng)提交稅款擔(dān)保且需查驗、海關(guān)已完成查驗的，也可以提離。這在一定程度上保障了跨境供應(yīng)鏈的安全與效率。