盧國(guó)顯

(中國(guó)人民公安大學(xué)， 北京 100038)

在當(dāng)前社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，我國(guó)正經(jīng)歷著百年不遇之大變局。在這一個(gè)重要的歷史時(shí)期，伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的社會(huì)失范和解組現(xiàn)象將不可避免。在新中國(guó)成立以來(lái)的不同歷史時(shí)期，公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治理機(jī)制建設(shè)中一直發(fā)揮著不可替代的整合功能。然而，在社會(huì)整合和行政整合都不足的情況下，公安機(jī)關(guān)的社區(qū)警務(wù)改革卻起到了行政整合啟動(dòng)社區(qū)整合的功能。盡管如此，在總體整合機(jī)制失衡的情況下，基層公安機(jī)關(guān)的警務(wù)整合建設(shè)，也必然出現(xiàn)整合效果不足的問(wèn)題。因此，對(duì)于基層公安機(jī)關(guān)社區(qū)警務(wù)整合實(shí)踐的總結(jié)，對(duì)于提升基層警務(wù)整合水平和社會(huì)穩(wěn)定程度意義重大。

一、社會(huì)整合機(jī)制的含義及其主要理論視角

社會(huì)整合，又稱(chēng)為社會(huì)團(tuán)結(jié)，是相對(duì)于全國(guó)政治性整合的國(guó)家—社會(huì)模式中的社會(huì)整合。社會(huì)整合是將不同社會(huì)元素、部分結(jié)合成為一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一社會(huì)整體的過(guò)程與結(jié)果。自從社會(huì)學(xué)家斯賓塞提出社會(huì)整合概念之后，社會(huì)整合理論開(kāi)始探討宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部、各個(gè)部分或要素之間聯(lián)系和協(xié)調(diào)運(yùn)作的理論和方式。隨后，理論視角出現(xiàn)中觀、微觀兩個(gè)層面，分別研究個(gè)人、組織、社區(qū)如何成為社會(huì)系統(tǒng)的一部分。社會(huì)整合理論的核心命題始終在于社會(huì)日趨分化、多元化以及社會(huì)沖突日趨增強(qiáng)的背景下，如何提高社會(huì)凝聚力和向心力，增強(qiáng)社會(huì)的同一性。社會(huì)整合的內(nèi)容包括整合理念、整合主體、整合客體、整合方式和整合結(jié)果等五個(gè)要素。

西方社會(huì)學(xué)家關(guān)于社會(huì)整合機(jī)制建設(shè)的理論大致如下：

(一)迪爾凱姆的社會(huì)團(tuán)結(jié)

社會(huì)整合借由社會(huì)團(tuán)結(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。社會(huì)團(tuán)結(jié)分為機(jī)械團(tuán)結(jié)與有機(jī)團(tuán)結(jié)。前者指借由人與人之間道德價(jià)值、宗教信仰的同質(zhì)性而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合；后者指盡管社會(huì)成員異質(zhì)性增強(qiáng)，但在經(jīng)濟(jì)生活中因社會(huì)分工而相互依賴(lài)、密不可分，最終形成無(wú)法割裂的紐帶。

(二)帕森斯的系統(tǒng)整合

廣義社會(huì)系統(tǒng)分為經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化四個(gè)子系統(tǒng)，并認(rèn)為每個(gè)系統(tǒng)都發(fā)揮相應(yīng)的適應(yīng)功能、目標(biāo)達(dá)成功能、整合功能、模式維持功能。子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，功能相互配合，均衡發(fā)展，有效運(yùn)作，就能促成廣義的社會(huì)整合。

(三)盧曼的制度整合

法律等規(guī)章制度對(duì)復(fù)雜社會(huì)具有調(diào)節(jié)行為和解決沖突兩種正功能。制度為社會(huì)個(gè)體提供價(jià)值規(guī)范，具有前瞻性導(dǎo)向與整合作用；同時(shí)法律等制度需要不斷發(fā)展完善。整體上，法律、法規(guī)等制度要素對(duì)于社會(huì)整合具有積極作用。

(四)吉登斯的“共同在場(chǎng)”整合

現(xiàn)代社會(huì)整合的最大挑戰(zhàn)在于“脫域機(jī)制”，需要借由“共同在場(chǎng)”的重建，實(shí)現(xiàn)“去脫域化”來(lái)促成共同體的維持。“脫域機(jī)制”的發(fā)展使得社會(huì)行動(dòng)從地域化情境中抽離出來(lái)，并跨越廣闊時(shí)間與空間距離去重新組織社會(huì)關(guān)系。建立“共同在場(chǎng)”機(jī)制，才能維持群體之間的信任，防止缺失帶來(lái)系統(tǒng)整合的負(fù)面影響。

(五)哈貝馬斯的溝通整合

社會(huì)行動(dòng)模式分為交往行為和策略行為。前者以促進(jìn)理解，達(dá)至情感交流為目的；后者遵循目的理性，通過(guò)各種策略應(yīng)用以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，易導(dǎo)致“扭曲的交往”。避免“扭曲的交往”，開(kāi)展有效的交往行為，雙方才能達(dá)成同一共識(shí)與合法的秩序。以雙向理解為目的的溝通交往行為，在對(duì)話溝通和理解中建立新的社會(huì)關(guān)系，有助于達(dá)到同一共識(shí)以及合理的規(guī)范結(jié)構(gòu)，進(jìn)而有利于社會(huì)與個(gè)體的聯(lián)結(jié)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)整合[1]。

迪爾凱姆的整合理論有兩個(gè)不同的整合系統(tǒng)，一個(gè)是傳統(tǒng)社會(huì)的血緣關(guān)系紐帶，另一個(gè)是現(xiàn)代社會(huì)的分工需要。帕森斯的社會(huì)系統(tǒng)理論將功能作為社會(huì)整合的紐帶，盧曼強(qiáng)調(diào)了制度在社會(huì)系統(tǒng)中維持團(tuán)結(jié)的特色功能。吉登斯注重“共同在場(chǎng)”的接觸感，哈貝馬斯更加關(guān)注微觀層次中交往行為的整合價(jià)值。不同的社會(huì)類(lèi)型的整合紐帶是不同的。

所謂警務(wù)整合，就是以公安機(jī)關(guān)作為主體，運(yùn)用公安機(jī)關(guān)社區(qū)執(zhí)法者的身份動(dòng)員、組織社區(qū)組織和個(gè)人構(gòu)建社區(qū)組織體系，為社區(qū)群眾提供服務(wù)和維護(hù)治安秩序的警務(wù)工作。

二、社會(huì)整合問(wèn)題的主要研究現(xiàn)狀

社會(huì)整合和組織化問(wèn)題始終是我國(guó)學(xué)者關(guān)注的主要問(wèn)題。新中國(guó)成立之前，毛澤東等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家都非常關(guān)心中國(guó)的社會(huì)整合問(wèn)題，并進(jìn)行了理論與實(shí)踐相結(jié)合的社會(huì)主義建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)整合問(wèn)題又成為學(xué)者們率先關(guān)注的重要議題。

較早的時(shí)候，孫立平(2009年)指出，社會(huì)整合一般是通過(guò)兩個(gè)層次實(shí)現(xiàn)的，一是全國(guó)層次上的政治整合，二是地方層次上的社會(huì)整合。前者的目的主要是確保民族國(guó)家的主權(quán)，實(shí)施行政控制與管理，以行政和法律的手段建立和維持社會(huì)秩序；后者主要是以民間的、非政治性的手段在社區(qū)層次上發(fā)揮作用，以維持基本的社會(huì)活動(dòng)秩序，使承擔(dān)不同功能的角色、組織、制度能建立起和諧與配合的關(guān)系。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，整合機(jī)制的突出特點(diǎn)之一是社會(huì)整合較強(qiáng)，而政治整合較弱。1949年以后中國(guó)整合模式的突出特征之一是政治整合極為強(qiáng)有力。即使是在基層社會(huì)中，其整合也主要是以行政性整合手段實(shí)現(xiàn)的，以政治整合替代社會(huì)整合為特征。由于民間性的社會(huì)整合實(shí)際上不存在，結(jié)果使政治整合的負(fù)擔(dān)大為加重。由于資源全面壟斷和總體性組織系統(tǒng)的變化，行政整合弱化，社會(huì)需要新的整合機(jī)制[2]。

新世紀(jì)以來(lái)，隨著改革開(kāi)放程度的不斷深化，我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了前所未有的快速轉(zhuǎn)型。而社會(huì)整合機(jī)制的轉(zhuǎn)型依然成為學(xué)者們關(guān)注的重要問(wèn)題。程美東(2004年)指出，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)整合體系發(fā)生了巨大的變化，行政整合功能不斷趨于弱化，經(jīng)濟(jì)、法律整合功能日益增強(qiáng)；單位的整合功能不斷減弱，社區(qū)的整合功能逐漸加強(qiáng)；國(guó)家的整合力量漸漸削弱，民間整合力量正在興起[3]。劉惠(2008年)指出，我國(guó)的社會(huì)整合基本上是從單位整合向社區(qū)整合模式轉(zhuǎn)變的。目前的社會(huì)整合存在制度整合、利益整合和認(rèn)同整合困境。建議通過(guò)制度創(chuàng)新、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，提高利益整合和認(rèn)同整合水平[4]。涂小雨(2009年)從價(jià)值共享、利益協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、組織建設(shè)“四位一體”的角度，分析了轉(zhuǎn)型期中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)整合機(jī)制的演化[5]。王曉榮、李斌(2010年)指出，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的整合形式包括三種：建國(guó)初期的革命化高速整合、政社合一的動(dòng)員型高度整合、改革開(kāi)放以來(lái)以制度重建為核心的釋放性整合等整合模式。該研究提出了新時(shí)代社會(huì)整合方式為土地制度變遷、基層民主發(fā)展和農(nóng)民組織化建設(shè)等[6]。

最近，隨著扶貧攻堅(jiān)、掃黑除惡和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相繼實(shí)施，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)中存在的社會(huì)整合弱化問(wèn)題和黨建引領(lǐng)社會(huì)建設(shè)成為學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。陳曉嵐(2020年)的研究指出，黨的組織建設(shè)、整合載體搭建和吸納動(dòng)員群眾是黨實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合的三條主線，貫穿于革命、建設(shè)和改革全過(guò)程。黨的十九屆四中全會(huì)提出建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體，對(duì)社會(huì)治理新格局進(jìn)行了深化。黨的十九屆五中全會(huì)在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新起點(diǎn)上，再次強(qiáng)調(diào)“完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”。在社會(huì)治理中通過(guò)黨的組織、資源、動(dòng)員優(yōu)勢(shì)重新調(diào)整與社會(huì)的聯(lián)結(jié)模式。新時(shí)代以“織密組織紐帶、整合治理資源、強(qiáng)化基層認(rèn)同、引領(lǐng)動(dòng)力制度化”在社會(huì)治理框架中實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合[7]。趙黎(2020年)提出了“政黨整合型社會(huì)治理”的概念，并指出，組織嵌入機(jī)制主要意味著治理體系的組織化和網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合和社會(huì)動(dòng)員[8]。劉緘、劉倪(2020年)指出，我國(guó)城市基層治理形成了以黨建引領(lǐng)為核心，以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、法治、技術(shù)為要素，整合城市基層治理資源的運(yùn)行邏輯。這種城市基層治理機(jī)制以問(wèn)題為導(dǎo)向、以人民為中心，打通服務(wù)群眾“最后一公里”，形成共建共治共享的合力[9]。紀(jì)芳(2020年)指出，村莊社會(huì)整合有四個(gè)機(jī)制：基于血緣地緣關(guān)系形成的宗族結(jié)構(gòu)，為村民提供情感認(rèn)同與價(jià)值規(guī)范；以集體經(jīng)濟(jì)為表現(xiàn)形式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化村莊治理的公共性與村民的利益關(guān)聯(lián)；以公共生活為載體的媒介機(jī)制，為村民提供價(jià)值再生產(chǎn)空間，形塑互助合作的階層關(guān)系；以村規(guī)民約為主要形式的制度基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)個(gè)體的行為約束維護(hù)村莊公共秩序[10]?？梢?jiàn)，近年來(lái)關(guān)于社會(huì)整合的研究成果對(duì)于制度整合、技術(shù)整合、利益和經(jīng)濟(jì)整合、文化與心理整合的專(zhuān)門(mén)研究還比較少。

從當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)整合的主要觀點(diǎn)看，我國(guó)的社會(huì)整合在不同的階段具有不同的特點(diǎn)。中華人民共和國(guó)成立初期的社會(huì)整合主要采取政治整合和行政整合手段；改革開(kāi)放以后，總體性社會(huì)整合方式逐漸分化出利益多元的社會(huì)結(jié)構(gòu)，行政整合難度加大，社會(huì)整合建設(shè)滯后。城鄉(xiāng)社會(huì)整合呈現(xiàn)弱化現(xiàn)象，社會(huì)越軌和矛盾糾紛增多。當(dāng)前形勢(shì)下，通過(guò)黨建引領(lǐng)加強(qiáng)了社區(qū)黨組織整合之后，社區(qū)組織化程度不斷提高，但利益、技術(shù)、社區(qū)文化與心理等方面的整合需要加強(qiáng)，社會(huì)整合體系需要進(jìn)一步完善?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”是由社區(qū)警務(wù)整合向社會(huì)整合過(guò)渡的典型作法。在落實(shí)中央治理思想、公安部公安工作會(huì)議精神和學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”指示精神的形勢(shì)下，各地社區(qū)警務(wù)治理能力不斷提升，但依然存在一定差距，需要在以后的工作中予以完善。

當(dāng)前針對(duì)社區(qū)民警警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)的研究還不多見(jiàn)，本文僅從社會(huì)整合機(jī)制建設(shè)的角度出發(fā)，粗淺探討公安機(jī)關(guān)的社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和薄弱環(huán)節(jié)，并據(jù)此提出進(jìn)一步提升警務(wù)整合水平的政策建議。

三、當(dāng)前社區(qū)民警警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)的特征

從社會(huì)整合的五個(gè)構(gòu)成要素看，基層公安機(jī)關(guān)的社會(huì)整合機(jī)制建設(shè)主要體現(xiàn)為社區(qū)民警的社區(qū)工作。社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)工作具有如下幾個(gè)方面的特征：

(一)在整合理念上，以落實(shí)新時(shí)代治理理念和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為特色

全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)深化十九大以來(lái)的黨的執(zhí)政思想，樹(shù)立為人民服務(wù)的理念，積極落實(shí)“共建共享共治”思想、人類(lèi)命運(yùn)共同體和源頭治理、系統(tǒng)治理等治理思想。尤其是近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步在全國(guó)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，全國(guó)各地涌現(xiàn)出眾多的“楓橋”式派出所，多元參與社區(qū)矛盾糾紛解決的機(jī)制不斷得到普及。同時(shí)，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部不斷學(xué)習(xí)馬克思主義，提高政治理論素質(zhì)，保持警務(wù)理念與黨中央治理思想相一致。

(二)基層公安機(jī)關(guān)內(nèi)部整合不斷加強(qiáng)

公安機(jī)關(guān)為了適應(yīng)形勢(shì)需要，不斷提高服務(wù)社區(qū)水平，一直在嘗試進(jìn)行內(nèi)部組織系統(tǒng)的創(chuàng)新。如北京海淀派出所的“兩隊(duì)一室”改革[11]，黑龍江龍華路派出所的“兩隊(duì)一室”、戰(zhàn)區(qū)機(jī)制、社區(qū)警組機(jī)制[12]，四川雅安市公安局雨城區(qū)分局河北派出所專(zhuān)職化社區(qū)警務(wù)隊(duì)的改革，都是通過(guò)一系列的公安機(jī)關(guān)內(nèi)部組織體系的改革，實(shí)現(xiàn)了警務(wù)組織的社區(qū)化和警務(wù)力量的下沉。

(三)黨建引領(lǐng)下社區(qū)警務(wù)整合不斷加強(qiáng)

在社區(qū)自治力量不足、社區(qū)治理不足的情況下，全國(guó)各地的社區(qū)民警構(gòu)建了各具特色的以黨建引領(lǐng)的社區(qū)整合系統(tǒng)。大多數(shù)社區(qū)民警通過(guò)黨建促進(jìn)社區(qū)警務(wù)整合工作開(kāi)展的做法，建立了黨建引領(lǐng)的社區(qū)整合體系。如，哈爾濱東萊街派出所的調(diào)解聯(lián)盟、志愿巡邏隊(duì)[13]，四川雅安市公安局雨城區(qū)分局河北派出所的“十戶聯(lián)防互助組”，大連市哈爾濱路派出所“企業(yè)平安之家”[14]，南京夫子廟多元共治整合機(jī)制建設(shè)[15]等。還有一些社區(qū)民警依靠個(gè)人人格魅力和部門(mén)影響，組建了形式各異的社區(qū)警務(wù)整合組織，如各地“警格”組織的創(chuàng)新，為公安民警開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作提供了很大的便利。

(四)文化整合對(duì)警察隊(duì)伍內(nèi)部整合發(fā)揮重要作用

文化整合包括警營(yíng)文化整合和社區(qū)文化整合。當(dāng)前社區(qū)警務(wù)文化整合主要是警營(yíng)文化的整合。很多優(yōu)秀的公安派出所在開(kāi)展社區(qū)整合機(jī)制建設(shè)的過(guò)程中，率先開(kāi)展警營(yíng)內(nèi)部文化建設(shè)。通過(guò)派出所心理咨詢室、派出所宣傳欄、圖書(shū)館、黨建工作室的建設(shè)，不斷提高公安民警的政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、法律素質(zhì)，進(jìn)一步縮小警民之間的距離，為社區(qū)整合的有效開(kāi)展提供了前提條件。如北京市朝陽(yáng)門(mén)派出所的警營(yíng)文化建設(shè)[16]。此外，很多社區(qū)民警在轄區(qū)開(kāi)展的社區(qū)教育活動(dòng)，也通過(guò)文化教育的手段提高轄區(qū)居民的整合意識(shí)和整合水平。如山東威海的“阮警說(shuō)防范講堂”、哈爾濱東萊街派出所的“平安大講堂”等。

(五)技術(shù)整合是社區(qū)警務(wù)整合的重要形式

技術(shù)整合是社會(huì)整合的重要手段，如哈爾濱東萊街派出所的戶戶通微信群建設(shè)[13]。社區(qū)民警在整合社區(qū)力量、實(shí)施社區(qū)警務(wù)的過(guò)程中，充分發(fā)揮了先進(jìn)警務(wù)技術(shù)的作用，通過(guò)智治手段，提升了社區(qū)整合的效果，社區(qū)街面犯罪率大幅度下降。

(六)制度整合

社區(qū)民警通過(guò)村規(guī)民約建設(shè)，通過(guò)非正式制度建設(shè)的途徑，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理水平的提升。如海南省石山派出所社區(qū)民警與村民共建村規(guī)民約、貴州省錦屏縣公安局隆里派出所社區(qū)民警的“合約管理”整合模式等。

在推行鄉(xiāng)政村治和城市去單位制、實(shí)施社區(qū)制改革以來(lái)，作為政府重要治理部門(mén)的公安機(jī)關(guān)在整合社區(qū)力量、維持社區(qū)穩(wěn)定方面一直發(fā)揮著重要作用。

四、當(dāng)前社區(qū)民警警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)存在的薄弱環(huán)節(jié)

在當(dāng)前情況下，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)民警開(kāi)展的警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)工作雖然發(fā)揮了重要的作用，但是在管理機(jī)制、制度整合、利益整合、文化整合、技術(shù)整合、整合對(duì)象、整合效果等方面仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

(一)“條塊”矛盾導(dǎo)致社區(qū)組織融合程度不高

長(zhǎng)期以來(lái)，條塊相結(jié)合的管理體制制約了社區(qū)警務(wù)整合的創(chuàng)新。由于條塊縱橫格局的影響，基層整合不斷在加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)整合、弱化“塊”功能和強(qiáng)化社區(qū)整合、弱化“條”功能之間擺動(dòng)。雖然在某些地方實(shí)施了社區(qū)民警或黨員民警兼任街道黨工委職務(wù)、參與社區(qū)組織活動(dòng)的改革，也獲得了很好的治理效果。但是，社區(qū)民警在動(dòng)員社區(qū)組織、建設(shè)一體化社區(qū)整合機(jī)制方面，依然存在動(dòng)員力有限、社區(qū)組織和群眾參與不足等問(wèn)題。

(二)整合制度化程度較低，導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)整合連續(xù)性較差

當(dāng)前的警務(wù)整合存在制度化程度低的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，基層社區(qū)民警在構(gòu)建社區(qū)整合機(jī)制的時(shí)候，他們與社區(qū)企業(yè)、事業(yè)和其他行政部門(mén)的整合機(jī)制缺乏強(qiáng)有力的政策支持。在有關(guān)法律法規(guī)中，并沒(méi)有明確規(guī)定社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制中各個(gè)組織的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。另一方面，目前全國(guó)正在推廣學(xué)習(xí)落實(shí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，由于各地的實(shí)踐活動(dòng)不具有一致性，公安決策部門(mén)并沒(méi)有出臺(tái)一個(gè)具有一定約束力的系統(tǒng)的制度框架。因此，正是由于缺乏制度整合機(jī)制的支持，出現(xiàn)了社區(qū)警務(wù)整合的不可持續(xù)性，導(dǎo)致社區(qū)民警付出更多的心血卻得不到應(yīng)有的效果。

(三)利益整合程度較低

利益整合是社區(qū)整合的核心機(jī)制。公安機(jī)關(guān)在堅(jiān)持人民根本利益至上和踐行群眾路線的前提下，充分發(fā)揮警務(wù)整合的優(yōu)勢(shì)，妥善協(xié)調(diào)與處理了各種社會(huì)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定與發(fā)展。但是，在利益整合機(jī)制上還有一些空白點(diǎn)。根據(jù)社會(huì)功能理論的觀點(diǎn)，任何組織都具有經(jīng)濟(jì)、政治、整合、文化功能，四種功能之間是相互耦合相互依存的關(guān)系。公安機(jī)關(guān)和其他政府部門(mén)和社會(huì)組織一樣，都具有上述四種功能。然后，在各種組織法律制度設(shè)計(jì)中，普遍存在功能遺漏現(xiàn)象。比如，公安機(jī)關(guān)也存在內(nèi)部和外部經(jīng)濟(jì)、文化、整合的功能。但是，我們?cè)谠O(shè)定公安民警職責(zé)的時(shí)候，并沒(méi)有十分重視公安機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)、文化職能。而其他社會(huì)組織在功能上也沒(méi)有強(qiáng)調(diào)它們的整合、文化和政治功能。由于社會(huì)組織之間功能上不能耦合，導(dǎo)致利益分化和責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，由此產(chǎn)生公安機(jī)關(guān)和社區(qū)組織之間的利益不一致性。

(四)文化整合手段應(yīng)用較少

在基層實(shí)踐中，我們也經(jīng)?？吹揭恍┥鐓^(qū)民警根據(jù)社區(qū)原有的文化特點(diǎn)開(kāi)展社區(qū)整合機(jī)制的建設(shè)。比如，貴州省錦屏縣公安局隆里派出所的“合約管理”整合模式中，社區(qū)民警就利用當(dāng)?shù)鼐哂械摹捌跫s”文化，開(kāi)展了鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)、以歌唱調(diào)解糾紛的工作方式。但是，利用文化手段構(gòu)建社區(qū)整合機(jī)制的做法實(shí)屬罕見(jiàn)案例。

(五)整合對(duì)象具有被動(dòng)性

社區(qū)單位、組織和群眾等力量是社區(qū)整合的主要對(duì)象。很多地方在構(gòu)建社區(qū)整合體系的時(shí)候，在發(fā)動(dòng)群眾參與社區(qū)治理方面還存在一定差距。由于社區(qū)警務(wù)整合對(duì)象面比較窄，社區(qū)民眾治安參與態(tài)度比較被動(dòng)。

(六)整合效果具有短期性

社區(qū)民警的社區(qū)整合效果不顯著。在推行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”深入開(kāi)展社區(qū)警務(wù)改革的過(guò)程中，通過(guò)社區(qū)民警的不懈努力，社區(qū)整合水平不斷提高，警民關(guān)系得到了改善，社區(qū)治安狀況不斷好轉(zhuǎn)。但是，由于整合機(jī)制的建設(shè)受到內(nèi)外部多方面因素的影響，在社區(qū)整合機(jī)制建設(shè)持久性和治安效果持久性方面略顯不足。

從當(dāng)前基層公安機(jī)關(guān)的警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)狀況可見(jiàn)，當(dāng)前的警務(wù)整合還處于初級(jí)整合階段，行政與組織整合、技術(shù)整合發(fā)揮重要作用，但是在制度整合、利益整合、文化心理整合方面，還缺乏系統(tǒng)的思考。

五、進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)的新思路

在十九屆四中全會(huì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、技術(shù)支撐”的治理體系構(gòu)建理念下，以當(dāng)前習(xí)近平總書(shū)記的重要講話精神為指引，根據(jù)公安部的指示精神，對(duì)社區(qū)民警的警務(wù)整合建設(shè)提出如下建議：

(一)加強(qiáng)整合觀念建設(shè)，做好社區(qū)宣傳教育工作

社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)需要具備良好的文化環(huán)境和心理支持。為了做好社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制的建設(shè)，公安民警不但要加強(qiáng)自身的思想政治教育，不斷提高自身的馬克思主義理論水平，自覺(jué)將為人民服務(wù)的理念落實(shí)到具體的警務(wù)實(shí)踐之中，還要急社區(qū)群眾之急，憂社區(qū)群眾之憂，要將人民利益轉(zhuǎn)化為公安民警的利益，形成警民一體化的社區(qū)利益共同體，體現(xiàn)黨、公安和人民是一家的思想，將中央的治理思想落實(shí)到社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)當(dāng)中。

(二)加快社區(qū)組織建設(shè)模式創(chuàng)新

社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)需要妥善處理好“條塊”關(guān)系。在避免地方政府過(guò)度干預(yù)警務(wù)工作和警務(wù)機(jī)構(gòu)脫離社區(qū)組織體系的思想下，不斷創(chuàng)新社區(qū)民警的選拔、使用、考核、晉升、待遇機(jī)制。在社區(qū)組織建設(shè)方面，以黨建引領(lǐng)作為切入口，加強(qiáng)社區(qū)自治組織體系的建設(shè)，充分發(fā)揮“村兩委”和城市居委會(huì)的社會(huì)整合功能。繼續(xù)深入學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中培育社區(qū)組織參與社區(qū)治理的做法，大膽扶持、培育社區(qū)各類(lèi)組織，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織、村委會(huì)、居委會(huì)、“兩新”組織(1)“兩新”組織，是指新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織的簡(jiǎn)稱(chēng)。、宗族、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織發(fā)揮社區(qū)自治的功能。

(三)不斷提高社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)制度化程度

社會(huì)整合度低、過(guò)度依賴(lài)行政整合現(xiàn)象是當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)整合的主要特點(diǎn)。因此，在積極嘗試建設(shè)社區(qū)整合機(jī)制的前提下，總結(jié)各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，然后建設(shè)一套可以用來(lái)指導(dǎo)全國(guó)的社區(qū)警務(wù)整合制度非常有必要。社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制的建設(shè)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面的制度建設(shè)工作。其中，社會(huì)組織管理辦法、各個(gè)部門(mén)的組織法律制度的修改和完善任務(wù)也很繁重。地方公安機(jī)關(guān)通過(guò)建立社區(qū)黨組織開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作的做法值得肯定。但是，怎么在地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立一套包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的新社區(qū)整合機(jī)制的建設(shè)依然值得深入思考。

(四)構(gòu)建新的警營(yíng)文化，加快基層公安機(jī)關(guān)的社區(qū)融入

社會(huì)整合就是社會(huì)各個(gè)組織體系之間在思想、政治、利益、文化、制度一體化的過(guò)程。因此，社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制的建設(shè)也必然是社區(qū)民警在上述各個(gè)方面與社區(qū)一體化的過(guò)程。因此，在社區(qū)組織的改革方面，需要重新考慮有利于社區(qū)融入的警營(yíng)文化改革措施。比如，在公安派出所辦公機(jī)構(gòu)建設(shè)、公安派出所外觀標(biāo)識(shí)等方面，嘗試進(jìn)行社區(qū)融合改革，縮小警民文化差異，縮小警民之間的距離，增加社區(qū)群眾“共同在場(chǎng)”感，提高社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)的綜合效益。

(五)增加偏遠(yuǎn)地區(qū)公安派出所和警務(wù)室資源投入，提高警務(wù)整合技術(shù)水平

偏僻、落后地區(qū)的公安派出所和警務(wù)室基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足現(xiàn)象依然存在。在充分依靠當(dāng)?shù)攸h委政府力量開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作的前提下，要進(jìn)一步增加偏遠(yuǎn)地區(qū)的警務(wù)費(fèi)用，盡快改善當(dāng)?shù)毓裁窬墓ぷ鳁l件，提高公安民警的執(zhí)法現(xiàn)代化水平。

六、結(jié)論

城鄉(xiāng)社會(huì)整合機(jī)制建設(shè)是社會(huì)治理的核心。多年來(lái)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展的社區(qū)警務(wù)整合機(jī)制建設(shè)工作、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的推廣與深化，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、控制社區(qū)犯罪、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量、提升社會(huì)治理水平等方面，發(fā)揮了重要作用。然而，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程本身形成的不均衡現(xiàn)象產(chǎn)生了文化與制度建設(shè)滯后、區(qū)域與城鄉(xiāng)差距，在社會(huì)不斷分化和結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的同時(shí)，依然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，所以社會(huì)整合機(jī)制建設(shè)嚴(yán)重滯后于形勢(shì)需要。雖然公安機(jī)關(guān)的警務(wù)整合在社會(huì)整合機(jī)制尚不健全的情況下發(fā)揮了重要的維穩(wěn)作用，但依然存在力量有限、不堪重負(fù)、滿足不了治理需要的問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)以城鄉(xiāng)社區(qū)自治為目的的社會(huì)整合機(jī)制建設(shè)效果并不理想。這與過(guò)度、快速城鎮(zhèn)化的推行和農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)、社區(qū)建設(shè)失衡等因素密切相關(guān)。在當(dāng)前形勢(shì)下，開(kāi)展黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的措施，加強(qiáng)了社區(qū)行政整合的力度。公安機(jī)關(guān)在社區(qū)整合、維護(hù)社會(huì)秩序方面發(fā)揮了重要作用。在“自治、法治、德治”相融合的背景下，在基層黨組織引領(lǐng)下，要在“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”的法治思想落實(shí)和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面，發(fā)揮制度整合、文化心理整合的功能，實(shí)現(xiàn)德治、法治、自治、智治、文治“五治”并舉。

社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)、治理績(jī)效和整合效能的進(jìn)一步提升，需要從進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨的十九大以來(lái)的治理思想，尤其是共建共治共享思想和黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的治理體系建設(shè)和社會(huì)治理共同體思想等，繼續(xù)深化改革社會(huì)組織管理制度，加快法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程，繼續(xù)落實(shí)“文化自信”的文化建設(shè)理念，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，做好公安機(jī)關(guān)的“心理認(rèn)同整合”和“文化治理”工作。同時(shí)，吸引社會(huì)各個(gè)組織、各個(gè)階層、群體和個(gè)人參與到社區(qū)治理和建設(shè)工作當(dāng)中，進(jìn)一步釋放社區(qū)建設(shè)活力，減輕公安民警壓力，提高社區(qū)自治水平。通過(guò)政治整合、文化整合、利益整合、技術(shù)整合、組織整合、制度整合等手段的綜合應(yīng)用，提高社區(qū)團(tuán)結(jié)程度和城鄉(xiāng)社區(qū)治理水平。