董 宇

黨的二十大報告指出，完善社會治理體系，要“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，城市是增進(jìn)民生福祉、提高人民生活品質(zhì)的重要場域，是全體人民走向共同富裕的重要載體。當(dāng)前，在學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神的熱潮中，深刻領(lǐng)會黨中央關(guān)于加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的重要部署，就是要充分理解市域社會治理現(xiàn)代化的背景意涵、政策目標(biāo)與實踐路徑。

一、深刻理解市域社會治理現(xiàn)代化的背景意涵

市域社會治理在整個國家治理體系中處于承上啟下的樞紐地位，對上既要貫徹落實好中央關(guān)于國家治理的大政方針、制度安排、決策部署和上級的任務(wù)要求，對下又要立足實際對本市域社會治理統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動實踐。因此，深刻理解市域社會治理現(xiàn)代化的背景意涵，就是要立足于市域的中觀地位，著眼于破解基層社會治理中長期存在的困難和新發(fā)展階段的系列要求，推動國家治理的頂層設(shè)計與基層社會治理的具體實踐有效銜接。

（一）市域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要引擎

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強(qiáng)調(diào)：“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化?！边@意味著，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的歷史進(jìn)程中，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。我國《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50280—98）里規(guī)定，“市域”是“市行政管轄的全部地域”。1982年，我國開啟了市領(lǐng)導(dǎo)縣（也稱“市管縣”）體制改革。其目的在于，運用市一級政權(quán)的法律地位，對城市周邊縣區(qū)實行全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮其中心城市的輻射帶動作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。步入新發(fā)展階段，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局等的推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的態(tài)勢進(jìn)一步加強(qiáng)。然而，城鄉(xiāng)二元化社會治理結(jié)構(gòu)依舊存在，一些基礎(chǔ)性的管理制度仍未變革，城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)、社會保障等差距尚存，城郊接合部的公共服務(wù)設(shè)施不足、公共服務(wù)質(zhì)量不高。因此，有必要發(fā)揮市域社會治理的引擎作用，推動相關(guān)城市管理制度變革，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。

（二）市域是防范和化解社會風(fēng)險的“前線指揮部”

黨的二十大報告指出：“國家安全是民族復(fù)興的根基，社會穩(wěn)定是國家強(qiáng)盛的前提?！苯陙?，新冠肺炎疫情疊加國際形勢的深刻變化，使市域社會風(fēng)險的傳導(dǎo)性、外溢性不斷加強(qiáng)，政治安全、社會治安、社會矛盾、公共安全、網(wǎng)絡(luò)安全“五類風(fēng)險”相互交織，加大了社會治理的難度。作為我國行政管理體制的重要組成部分，市級政府不僅擁有較為完備的社會治理體系，還具備解決社會治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風(fēng)險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級。因此，迫切需要發(fā)揮市域這個中觀層級的管理權(quán)限、資源優(yōu)勢和統(tǒng)籌能力，防止風(fēng)險外溢、擴(kuò)散、上行，杜絕單個風(fēng)險演變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險、局部風(fēng)險演變?yōu)槿诛L(fēng)險，讓市域成為重大風(fēng)險的終結(jié)地。

（三）市域是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會治理的“新增長極”

治理重心過高、治理碎片叢生、治理協(xié)同性不足一直是我國基層社會治理的突出問題。為此，中央多次強(qiáng)調(diào)要推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能。市域作為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前沿，可以借助其空間特性和資源統(tǒng)籌優(yōu)勢，增強(qiáng)基層社會治理的整體性和協(xié)同性。2015年《中華人民共和國立法法》修訂實施之后，全國 282個設(shè)區(qū)的市均可就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等與市民生活相關(guān)的城市管理事項制定地方性法規(guī)。這意味著“市域”政府擁有了更加廣闊的行政資源，能夠從更高層面統(tǒng)籌社會治理各項任務(wù)，破解基層社會治理中條塊分割導(dǎo)致的碎片化問題。就我國現(xiàn)實來看，直轄市行政級別更高，其本身就具備更高級別行政立法權(quán)，更有利于統(tǒng)籌市域范圍內(nèi)的各項社會治理資源。因此，充分利用市域的行政資源，破解基層社會治理中的種種困境，就成為市域社會治理現(xiàn)代化的又一任務(wù)。

二、深刻領(lǐng)會市域社會治理現(xiàn)代化的政策目標(biāo)

推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，就是要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)中彰顯治理價值的人民性，在社區(qū)治理中體現(xiàn)參與主體的多元性，在政府社會管理中實現(xiàn)治理體系的整體性，在治理方式上體現(xiàn)融合性。

（一）治理價值的人民性

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城市是人民的城市，人民城市為人民。”市域社會治理是為了更好地滿足人民對美好生活的向往，聚焦人民群眾所急所盼、所思所需，既從宏觀層面強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給更加均衡和高效，又從微觀層面強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)更加精準(zhǔn)對接人民群眾在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、健康、法律、綠色空間、社區(qū)生活圈、城市安全等方面的需求，通過市域統(tǒng)籌，健全基本公共服務(wù)體系，提高市域公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實推進(jìn)共同富裕。

（二）治理主體的多元性

主體多元化，既是社會治理的應(yīng)有之義，也是市域社會治理現(xiàn)代化的必然要求。它意味著社會治理不再是黨委和政府的“獨角戲”，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在政府的主責(zé)下，將轄區(qū)內(nèi)公共單位、市場主體、社會組織以及作為個體的社會公眾都納入其中，通過市域治理體系的構(gòu)建和完善、治理平臺的搭建、治理資源的輸入，充分激發(fā)各類主體的積極性和主動性，讓它們各司其職、各盡其能、各展其長、各得其所，以形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

（三）治理體系的整體性

市域社會治理是一項系統(tǒng)工程。它意味著治理任務(wù)的落實并非局限于某一單個制度體系的健全和完善或是某一部門的單獨推進(jìn)，而是要建立市—區(qū)（縣）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)明晰、上下貫通的三級縱向治理體系，橫向部門溝通有效、運轉(zhuǎn)高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。它既著眼于提升市、縣、鄉(xiāng)政府運行效率，強(qiáng)調(diào)精干設(shè)置政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，簡化中間層次，以推行扁平化管理，形成內(nèi)部貫通、執(zhí)行有力的組織體系；更加注重區(qū)域聯(lián)動，通過構(gòu)建互信、互助、互擔(dān)的整體防控鏈，最大限度消除風(fēng)險滋生蔓延空間，最大程度防范跨縣區(qū)的重大風(fēng)險。

（四）治理方式的融合性

治理方式的融合性，意味著要堅持以黨建為引領(lǐng)，夯實市域社會治理的思想基礎(chǔ)；以自治為基礎(chǔ)，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為群眾自治的基礎(chǔ)平臺；以法治為保障，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑疾難題；以德治為先導(dǎo)，努力打造市域道德高地；以科技為支撐，不斷破解跨界治理的規(guī)則堵點，實現(xiàn)政治引領(lǐng)有力、自治充分、法治有效、德治鑄魂、智治精準(zhǔn)的“五治融合”治理方式，增強(qiáng)市域社會治理驅(qū)動力。

三、深刻把握市域社會治理現(xiàn)代化的實踐路徑

實踐層面的市域社會治理現(xiàn)代化，就是要瞄準(zhǔn)市域社會治理的各項政策目標(biāo)，通過治理體制的健全、治理機(jī)制的完善、治理方式的創(chuàng)新，把黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系有機(jī)銜接起來，從而真正將我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）堅持黨建引領(lǐng)的資源整合體系，匯聚治理合力

一方面，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于市域社會治理的全過程、全環(huán)節(jié)。步入新發(fā)展階段，城市成為人口的聚集地、樓宇的集合圈、“兩新”組織的匯集處。因此，應(yīng)該進(jìn)一步下沉黨建引領(lǐng)的重心，將黨支部建在居民小區(qū)上、商務(wù)樓宇上、“兩新”組織上，讓它們真正成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

另一方面，要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌把握社會治理各項任務(wù)的整體關(guān)聯(lián)性，統(tǒng)籌整合政府、社會、市場等各種力量。以黨的組織優(yōu)勢增強(qiáng)社會治理的向心力，通過黨建聯(lián)席會或理事會的建立和區(qū)域化黨建等多種方式，將分散在各部門、各領(lǐng)域的黨組織資源整合起來，回應(yīng)居民對社區(qū)服務(wù)的多樣化需求。

（二）健全層級貫通的縱向管理體制，實現(xiàn)管理賦權(quán)

一方面，抓住“市域”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，破解基層社會治理難題。借力市域社會治理現(xiàn)代化的政策契機(jī)，將基層社會治理的難點工作融入市域社會治理的相關(guān)任務(wù)中；借助設(shè)區(qū)市所具有的行政立法權(quán)，著眼基層社會治理堵點的疏通，推動形成市級統(tǒng)領(lǐng)、區(qū)（縣）負(fù)責(zé)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)動的主體層級聯(lián)動體系，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)各行政單元資源形成合力，實現(xiàn)基層社會治理“一子落而滿盤活”的效果。

另一方面，把握“市域”關(guān)鍵領(lǐng)域，提升基層社會治理效能。進(jìn)一步壓實區(qū)（縣）一級政府涉及居民公共安全、綜合治理、社會治安防控、矛盾化解等方面的管理權(quán)責(zé)，通過權(quán)責(zé)清單和考核機(jī)制，明晰相關(guān)職能部門在社會治理中的職責(zé)權(quán)利；又要對街道職能進(jìn)行細(xì)化分解，剔除與市政府、區(qū)（縣）政府有關(guān)部門相交叉重疊的事務(wù)，形成事權(quán)清單和相應(yīng)資源配套供給制度，在減輕街道不必要管理負(fù)擔(dān)的同時，提升其服務(wù)群眾、管理社區(qū)的綜合能力。

（三）優(yōu)化部門聯(lián)動的橫向合作方式，實現(xiàn)服務(wù)增效

服務(wù)陣地共建。依托街道、社區(qū)黨群服務(wù)中心建設(shè)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)前移，推行政務(wù)服務(wù)事項一窗口辦理、一站式服務(wù)、一平臺共享。執(zhí)法機(jī)制共創(chuàng)。深入完善“街道吹哨，部門報到”管理機(jī)制，加大線條執(zhí)法力量向街道傾斜力度，進(jìn)一步推動城市管理、公安、市場監(jiān)管、衛(wèi)計等部門的服務(wù)重心下移，不斷健全“以塊為主、條塊結(jié)合”的基層綜合執(zhí)法機(jī)制。財力資金共擔(dān)。合理劃分區(qū)（縣）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的基本公共服務(wù)支出責(zé)任，完善區(qū)（縣）級相關(guān)職能部門以購買服務(wù)方式向街道購買服務(wù)的管理機(jī)制，建立健全公益性公共服務(wù)投入機(jī)制，把更多的財力、物力投向街道和社區(qū)，著力補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。管理職責(zé)下沉。通過網(wǎng)格化管理，進(jìn)一步推進(jìn)職能部門管理職責(zé)下沉社區(qū)，確保基層社會治理“政府到位”。

（四）構(gòu)筑科技支撐的信息共享機(jī)制，助力風(fēng)險防控

一方面，借助市域在風(fēng)險防控方面的政策勢能建立預(yù)警系統(tǒng)。在市、區(qū)（縣）相關(guān)部門的帶動下，充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，建立以社情、警情、案情、輿情為基礎(chǔ)的社會風(fēng)險防控數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對社會風(fēng)險點的全時空預(yù)測預(yù)警預(yù)防，推動從被動“堵風(fēng)險”向主動“查漏洞”轉(zhuǎn)變。

另一方面，借助市域在信息技術(shù)方面的技術(shù)勢能促進(jìn)信息共享。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段已經(jīng)廣泛運用于城市管理、政務(wù)服務(wù)、應(yīng)急管理、公安等多個領(lǐng)域，這無疑為化解部門信息壁壘、推動社會治理條塊聯(lián)動提供了契機(jī)。要依托城市大腦建設(shè)，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享和聯(lián)通，進(jìn)一步提高政府運用信息技術(shù)服務(wù)群眾能力，打造富有韌性并充滿智慧城市的城市。

（五）完善共建共治的社會協(xié)同機(jī)制，激發(fā)治理動力

一方面，科學(xué)界定政府與社會邊界。以社區(qū)權(quán)力清單為基礎(chǔ)，健全社區(qū)公共服務(wù)事項準(zhǔn)入制度，讓“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”落地生根。同時，積極培育公益性、服務(wù)性、互助性組織，創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展中的積極作用，鼓勵和引導(dǎo)更多民間資金參與公共服務(wù)和民生項目建設(shè)，拓寬社會組織發(fā)展空間，讓社會組織承接起政府簡政放權(quán)釋放的具體事務(wù)。

另一方面，健全自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。既要結(jié)合地區(qū)實際，拓展人民群眾參與社區(qū)管理渠道，建立多種形式的居民議事平臺，發(fā)揮鄉(xiāng)賢、道德模范在社區(qū)治理中的作用；又要規(guī)范議事程序和議事規(guī)則，強(qiáng)化協(xié)商成果運用，引導(dǎo)人民群眾依法、理性、有序參與社區(qū)治理。