董樹軍 王明安

（湖南文理學(xué)院，湖南 常德 415000）

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中，由于各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的差距，或者存在行政級(jí)別和政治話語權(quán)的不同，很容易導(dǎo)致雙方在地位上的不對(duì)等和享有權(quán)力上的不對(duì)稱，進(jìn)而影響生態(tài)環(huán)境治理的收支。利益補(bǔ)償機(jī)制就是為了減少或化解利益分配不公帶來的利益分化和博弈矛盾，是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中由利益獲益主體彌補(bǔ)利益受損者損失的一種制度安排。利益補(bǔ)償機(jī)制作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中利益協(xié)調(diào)的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以平衡區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中各個(gè)城市間的收支差額，對(duì)合作治理中的利益受損主體給予合理利益補(bǔ)償，以確保區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的順利開展。因而，建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制是當(dāng)前區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要任務(wù)。

一、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中府際利益補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建原則

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是利益補(bǔ)償，在建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制前需要確定建構(gòu)的基本原則，這樣才能使利益補(bǔ)償機(jī)制不會(huì)發(fā)生偏離。具體而言，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中，各個(gè)政府間的利益補(bǔ)償需要遵循公平平等、直接與間接和層次性補(bǔ)償三個(gè)方面的原則。

第一，公平平等原則。公平是各個(gè)主體合作的有效前提，如果在合作的過程中缺少公平平等的指導(dǎo)性原則，會(huì)讓各個(gè)主體間產(chǎn)生不信任感，進(jìn)而影響彼此間的合作關(guān)系。所以，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際合作的過程中，公平平等是首要和核心原則。在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的過程中，因?yàn)楣茌牱秶约碍h(huán)境污染的擴(kuò)散性等因素，會(huì)造成各個(gè)政府在環(huán)境治理過程中所要支出的成本和獲益產(chǎn)生不平等，因此需要對(duì)這種不平等進(jìn)行有效的利益平衡，否則會(huì)導(dǎo)致利益受損方的不平衡感和被剝奪感。通過這種在公平平等原則指導(dǎo)下的利益平衡和補(bǔ)償，可以減少相互間的利益沖突和矛盾，進(jìn)而使得區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理保持一個(gè)高效合作的狀態(tài)。在構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際補(bǔ)償機(jī)制的過程中，公平平等原則主要體現(xiàn)在縱向和橫向的補(bǔ)償。在縱向補(bǔ)償中，要基于治理收益和治理能力兩個(gè)維度進(jìn)行考慮，對(duì)于那些治理收益較多的政府縱向轉(zhuǎn)移支付減少，而對(duì)治理能力較強(qiáng)的主體則根據(jù)其支付成本增進(jìn)縱向轉(zhuǎn)移支付，從總體上做到治理成本與收益的平衡。在橫向補(bǔ)償中，主要是區(qū)域內(nèi)部的一種利益補(bǔ)償，也就是指那些在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中受益較大的政府向利益受損主體的一種內(nèi)部補(bǔ)償，具體方式是通過內(nèi)部的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理基金的方式進(jìn)行平衡和補(bǔ)償。總之，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中將公平平等原則置于首位，可以有效平衡區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理利益差異，減少利益沖突，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的有效推進(jìn)。[1]

第二，直接與間接相結(jié)合。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中所要支付的成本是多種形式的，比如資金、技術(shù)、人才和政策等，因此建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的利益補(bǔ)償機(jī)制需要遵循直接與間接相結(jié)合的原則，更加彈性的對(duì)各個(gè)主體進(jìn)行有效的利益補(bǔ)償。直接補(bǔ)償是指在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中對(duì)利益受損方進(jìn)行直接的轉(zhuǎn)移支付，通過這種直接的方式可以較快的彌補(bǔ)受損方所支付的治理成本，也最為容易被各個(gè)主體所接受，但是對(duì)于需要轉(zhuǎn)移支出方則會(huì)受到個(gè)體支付能力和補(bǔ)償金額的限制和約束。間接補(bǔ)償則是在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中通過技術(shù)援助、人才支持和政策扶持等方式對(duì)利益受損方進(jìn)行補(bǔ)償，這種方式具有較大的彈性和較強(qiáng)的靈活性，可以有效的超越個(gè)體支付差異，并且可以有效增強(qiáng)各個(gè)主體間的交流和合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作共贏的治理目標(biāo)。構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的利益補(bǔ)償機(jī)制需要重視將直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償相結(jié)合，要注意發(fā)揮兩種補(bǔ)償方式各自的優(yōu)勢，更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)利益受損方的利益補(bǔ)償，減少利益沖突，促進(jìn)有效合作共治。[2]區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中直接與間接相結(jié)合的原則是一種側(cè)重于實(shí)施層面的原則，也是利益補(bǔ)償?shù)靡哉嬲涞氐幕驹瓌t之一。

第三，層次性補(bǔ)償原則。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中各個(gè)政府的情況不一，管轄范圍有大有小，治理責(zé)任具有空間不平衡性，因此在構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制時(shí)必須要考慮到各個(gè)主體的具體情況，不能采用一刀切的方式進(jìn)行利益補(bǔ)償，需要建立切合實(shí)際的層次性補(bǔ)償方式以更好地彌補(bǔ)相互間的利益差異。具體而言，主要是構(gòu)建從中央到地方的三個(gè)層次補(bǔ)償方案。在中央層面，要著重從宏觀層面的補(bǔ)償，通過中央的直接轉(zhuǎn)移支付來不斷增強(qiáng)區(qū)域的整體資源配置能力，特別是對(duì)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中利益受損的主體進(jìn)行直接補(bǔ)償，并且還要從宏觀的層面出臺(tái)相應(yīng)的政策進(jìn)行有效支持。在區(qū)域?qū)用?，要充分發(fā)揮生態(tài)治理聯(lián)盟的作用，通過區(qū)域生態(tài)治理基金對(duì)利益受損方進(jìn)行有效補(bǔ)償，這種補(bǔ)償具有直觀性，能夠較好地實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償目的，并且也是執(zhí)行最為簡單和有效的補(bǔ)償方式。在治理個(gè)體層面，主要是通過各個(gè)主體間的利益補(bǔ)償來彌補(bǔ)相互間的成本差異，但是這種執(zhí)行方式較難落實(shí)，需要靠強(qiáng)有力的外部監(jiān)督來更好地執(zhí)行，因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督各個(gè)主體會(huì)基于自利性而不執(zhí)行，最終淪為一紙空談?？偠灾趨^(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中堅(jiān)持層次性原則，目標(biāo)是形成縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)化補(bǔ)償體系，能夠全方位平衡相互間的利益差異。

二、區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際利益補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建內(nèi)容

區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際利益補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)治理過程中成本與收益的再平衡，強(qiáng)調(diào)利益分配的公平與合理性，減少因?yàn)槔娌痪鴮?dǎo)致的機(jī)會(huì)主義與保護(hù)主義的傾向，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的高效合作與有效治理。

第一，區(qū)域內(nèi)部府際間橫向利益補(bǔ)償。區(qū)域內(nèi)部府際間橫向利益補(bǔ)償是個(gè)體為了維護(hù)區(qū)域整體生態(tài)利益的最大化而造成自身利益受損時(shí)，區(qū)域其他主體應(yīng)對(duì)其進(jìn)行有效的利益補(bǔ)償，特別是那些自身收益小而支出成本大的個(gè)體，比如河流下游的城市在治理污染時(shí)需要支出較大成本，而自身收益卻有限，而河流上游城市是制造污染的主體但卻承擔(dān)了較少治理成本，這時(shí)就需要上游城市對(duì)下游城市進(jìn)行利益補(bǔ)償。區(qū)域內(nèi)部府際間的橫向利益補(bǔ)償方式比較豐富，常用的方式主要包括直接的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、先進(jìn)的技術(shù)援助、有效的資源共享和特別的政策優(yōu)惠等。區(qū)域內(nèi)部府際間的橫向利益補(bǔ)償?shù)闹饕康氖菍?shí)現(xiàn)合作收益的合理分配，以更好地促進(jìn)下一步合作的深入推進(jìn)，進(jìn)而形成高效化、合理化、制度化的合作機(jī)制。在區(qū)域府際間橫向利益補(bǔ)償過程中，最為重要的環(huán)節(jié)是設(shè)計(jì)合理的成本分?jǐn)偤褪找娣峙錂C(jī)制，以確保彼此間利益的順利轉(zhuǎn)移和分配。[3]

然而，我國現(xiàn)階段的區(qū)域內(nèi)部府際間橫向利益補(bǔ)償機(jī)制仍不健全，存在諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：首先，缺乏有效的產(chǎn)業(yè)淘汰和補(bǔ)償制度。生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，特別是在生態(tài)環(huán)境治理需要淘汰落后產(chǎn)能時(shí)往往會(huì)成為府際沖突的導(dǎo)火索，因此需要建立區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)淘汰補(bǔ)償制度，使區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)調(diào)整能夠有制度保障，這樣能夠更加有效地將產(chǎn)業(yè)調(diào)整為符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體要求，減少因?yàn)槔鎿p失而造成的政策失效。其次，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以量化。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理橫向府際利益補(bǔ)償要確定補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額，但是有時(shí)成本支出和環(huán)境收益難以進(jìn)行有效的量化，因此要在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐過程中不斷加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)，通過有效的數(shù)據(jù)模型來更好地確定相互間的成本和收益，進(jìn)而更加清晰地確定相互間的利益補(bǔ)償數(shù)值。再次，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理橫向利益補(bǔ)償缺少強(qiáng)有力的監(jiān)督。任何沒有監(jiān)督的執(zhí)行最終都會(huì)淪為一紙空談。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際間橫向利益補(bǔ)償沒有落地大部分原因是因?yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)督和懲戒，所以，必須建立有效的監(jiān)督和懲戒機(jī)制，以更好地確保利益受損方的利益補(bǔ)償能夠執(zhí)行。最后，關(guān)于利益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)程序設(shè)計(jì)不完善。程序不完善容易導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義傾向的發(fā)生，進(jìn)而出現(xiàn)補(bǔ)償投機(jī)行為。因此，需要加強(qiáng)關(guān)于利益補(bǔ)償具體程序的設(shè)計(jì)。綜上所述，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理府際橫向利益補(bǔ)償需要建立科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制，才能有效確保橫向利益補(bǔ)償?shù)墓椒峙浜陀行?zhí)行。

第二，中央政府的縱向利益補(bǔ)償。中央政府在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中起著宏觀調(diào)控和監(jiān)督檢查的重要作用，是利益補(bǔ)償和平衡的重要環(huán)節(jié)，因此要特別重視中央政府的縱向利益補(bǔ)償。具體而言，中央政府的縱向利益補(bǔ)償主要有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種方式，兩種方式在補(bǔ)償彈性、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償程序上有一定的區(qū)別，當(dāng)前中央已經(jīng)初步健全了兩種補(bǔ)償方式。[4]一般性轉(zhuǎn)移支付相較于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在補(bǔ)償范圍方面沒有限制，可以用于多種形式的補(bǔ)償，也是各個(gè)地方最為容易接受的補(bǔ)償方式。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則規(guī)定了具體的使用范圍和方式，按照特定的專項(xiàng)由中央政府向地方政府支付的資金。當(dāng)前，中央政府的縱向利益補(bǔ)償雖然初步建立，但是轉(zhuǎn)移支付制度仍存在一定的問題，比如轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理、轉(zhuǎn)移程序比較繁雜以及轉(zhuǎn)移支付種類較多等問題，使得區(qū)域內(nèi)部各個(gè)政府間為了爭取轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生一些博弈無序現(xiàn)象。所以，加快完善中央政府的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制，健全轉(zhuǎn)移支付制度，消解各個(gè)主體間的利益矛盾和沖突成為當(dāng)前區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的迫切任務(wù)。[5]

完善中央政府的轉(zhuǎn)移支付要從以下幾點(diǎn)著力：首先，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央政府的轉(zhuǎn)移支付要逐步形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的支付結(jié)構(gòu)，這樣更加能夠激發(fā)各個(gè)主體的治理積極性，擴(kuò)展其自主性。在計(jì)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時(shí)要借助科學(xué)的技術(shù)方法，特別是因素法，來更好地體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)態(tài)性、合理性與全面性，做到因事支付、錢隨事付，這樣才能提升中央政府轉(zhuǎn)移支付的合理性、目的性和有效性。其次，要進(jìn)一步改善轉(zhuǎn)移支付的分配方式。要建立根據(jù)治理支出和治理實(shí)效來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的分配方式，同時(shí)也要注意各個(gè)主體自身的收入能力和支出份額，通過多因素的測算模式來推進(jìn)分配方式更加科學(xué)。再次，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中設(shè)立突發(fā)生態(tài)事件支付資金，主要用于區(qū)域突發(fā)性的生態(tài)事件治理。同時(shí)，要不斷提升中央政府轉(zhuǎn)移支付的法制化程度，通過法律的形式不斷明晰中央和地方政府的事權(quán)，防范因事權(quán)不清而造成的轉(zhuǎn)移支付扯皮問題的發(fā)生。當(dāng)然，在推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付法制化的過程中必須堅(jiān)持公平和效率的基本原則，通過轉(zhuǎn)移支付確保利益受損方的治理成本得到彌補(bǔ)和保障，最終確保轉(zhuǎn)移支付能夠促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效率提升的目標(biāo)。

第三，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)盟的利益補(bǔ)償。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的利益補(bǔ)償除包含橫向利益補(bǔ)償和縱向利益補(bǔ)償兩種途徑之外，通過區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理聯(lián)盟中的合作治理基金也可作為對(duì)利益受損城市實(shí)施利益補(bǔ)償，縮小區(qū)域治理差距的重要方式。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作治理基金可用于區(qū)域合作的生態(tài)公共產(chǎn)品投入和利益補(bǔ)償，基金來源按區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市污染物綜合排放的比例籌集。設(shè)立區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作專項(xiàng)基金，可縮小合作伙伴之間環(huán)境治理差距，強(qiáng)化合作根基、層次與力度，有利于區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市生態(tài)治理的協(xié)調(diào)發(fā)展。[6]運(yùn)用區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理基金進(jìn)行利益補(bǔ)償要注意以下幾個(gè)方面：首先，應(yīng)對(duì)利益補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，其中包括補(bǔ)償原因、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償程序等內(nèi)容。同時(shí)還應(yīng)該逐步完善利益補(bǔ)償?shù)拇枭虣C(jī)制，以更好地解決利益補(bǔ)償糾紛，促使利益補(bǔ)償?shù)挠行?、高效進(jìn)行；其次，利益補(bǔ)償規(guī)章制度對(duì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市必須具有法制約束力。為了防止區(qū)域府際利益補(bǔ)償中的機(jī)會(huì)主義行為，保證利益補(bǔ)償機(jī)制的正常實(shí)施，必須建立嚴(yán)格的行為約束機(jī)制，具體內(nèi)容包括利益補(bǔ)償應(yīng)遵守的規(guī)章制度、違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、對(duì)受損方應(yīng)提供的利益補(bǔ)償、對(duì)利益補(bǔ)償中違反規(guī)章制度的懲處措施等，并且這些具體內(nèi)容要上升到法律層面，以法律的強(qiáng)制力來保障利益補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施；再次，利益補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)章制度必須要得到嚴(yán)格落實(shí)，只有具備執(zhí)行力，才能從行為上真正保證利益補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施，如果執(zhí)行力軟弱，就會(huì)造成機(jī)會(huì)主義盛行，不利于利益補(bǔ)償?shù)捻樌七M(jìn)，進(jìn)而影響區(qū)域整體的生態(tài)環(huán)境合作治理的進(jìn)程。