吳蕙婷

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

2021 年 2 月，我國(guó)《濕地保護(hù)法（草案）》正式面向社會(huì)征求意見(jiàn)，這是我國(guó)首次對(duì)濕地進(jìn)行專門(mén)立法，該法對(duì)現(xiàn)行濕地管理保護(hù)體制作出了較為全面的規(guī)定，將濕地保護(hù)法律層次提高到法律位次，對(duì)于增強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、綠色開(kāi)發(fā)利用生態(tài)資源提供了法律支持。草案主要包括濕地管理、濕地保護(hù)、濕地修復(fù)、檢查監(jiān)督、法律責(zé)任等七部分，明確了濕地保護(hù)方式，確定了濕地利用要求，提出了濕地修復(fù)主體、原則、方案。對(duì)于濕地資源綠色利用而言，濕地公園是目前較為主流的保護(hù)性開(kāi)發(fā)模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家濕地公園數(shù)量占全國(guó)比重的32%，在濕地公園建設(shè)上，絕大部分地區(qū)采用城市濕地公園建設(shè)模式，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色協(xié)調(diào)，濕地公園的有力保護(hù)，有利于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)與綠色發(fā)展精神的踐行。

濕地概念對(duì)濕地公園的概念界定具有基礎(chǔ)性的影響。依據(jù)《國(guó)際濕地公約》的界定，濕地公園是指“含有流動(dòng)或靜止的咸水、半咸水或淡水水體的天然或人工的沼澤、濕原、泥炭地或水域地帶”。由此，我國(guó)《濕地保護(hù)管理規(guī)定》認(rèn)為，濕地是指季節(jié)或常年水域、積水地帶和低潮時(shí)水深不超過(guò)六米的海域，包括湖泊、沼澤、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)植物棲息地、原生地等人工濕地。在此基礎(chǔ)之上，《國(guó)家濕地公園管理辦法》將濕地公園定義為“以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源、開(kāi)展?jié)竦匦麄鹘逃涂茖W(xué)研究為目的，按有關(guān)規(guī)定予以保護(hù)的特定區(qū)域”。由此可以看出，濕地公園的主要定位是：在對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，對(duì)濕地資源進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)利用，以輔助人類開(kāi)展自然科學(xué)研究、進(jìn)行教育、娛樂(lè)活動(dòng)，它是在自然濕地系統(tǒng)中人為劃定的區(qū)域，兼具利用與保護(hù)的雙重屬性。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南省內(nèi)有濕地公園逾60 個(gè)，大部分地區(qū)在濕地公園建設(shè)上都采取了城市濕地公園模式，[1]充分發(fā)揮濕地公園調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、容蓄水資源的能力，對(duì)城市地區(qū)發(fā)展中的環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，在促進(jìn)資源持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠色發(fā)展方面起到了至關(guān)重要的作用?？梢?jiàn)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》的制定將會(huì)成為系統(tǒng)化濕地管理保護(hù)立法的首要表現(xiàn)，將會(huì)為濕地資源的保護(hù)性開(kāi)發(fā)提供確實(shí)依據(jù)，也將成為建設(shè)西洞庭湖國(guó)家濕地公園的法律根據(jù)。

一、西洞庭湖國(guó)家濕地公園保護(hù)現(xiàn)狀

西洞庭湖國(guó)家濕地公園成立于2005 年，地處沅水、澧水交會(huì)之處，連接長(zhǎng)江松滋、太平兩口，總面積達(dá)3567 萬(wàn)平方公里，其中濕地面積約26960 萬(wàn)公頃。區(qū)內(nèi)有滄水、浪水、龍池河等八條河流經(jīng)過(guò)，洲灘密布、水面遼闊；豐富的水系、巨量的洪水吞吐賦予其強(qiáng)勁的自凈能力；湖區(qū)內(nèi)擁有河流、苔草、泥炭、蘆葦、水稻田、山塘、魚(yú)池、防浪林等多種生態(tài)濕地類型，并有維管束植物865 種，包括沼澤植物、禾本科、沙草科草甸植被以及銀杏、南方紅豆杉等珍稀植物；在動(dòng)物種類方面，西洞庭湖保護(hù)區(qū)也展現(xiàn)出了驚人的豐富性，其魚(yú)類共121 種，在生態(tài)構(gòu)成上具有江湖復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)特有的全部四種類型，即湖泊定居型、溪流定居型、江海洄游型、江湖洄游型,其中白鱘、中華鱘屬于國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物。[2]湖區(qū)鳥(niǎo)類以喜濕和半喜濕鳥(niǎo)類為主，候鳥(niǎo)數(shù)量占優(yōu)，鳥(niǎo)類成分復(fù)雜且非繁殖鳥(niǎo)類占多數(shù)；鳥(niǎo)種包括四個(gè)世界分布區(qū)系鳥(niǎo)類與七個(gè)國(guó)內(nèi)地理分布區(qū)系鳥(niǎo)類，國(guó)家一級(jí)保護(hù)鳥(niǎo)類有白鶴、白頭鶴、游隼、白鸛等，屬國(guó)家二級(jí)保護(hù)的鳥(niǎo)類有白琵鷺等二十多種。[3]此外，湖區(qū)兼有底棲動(dòng)物65種，兩棲動(dòng)物13 種、爬行動(dòng)物20 種?？梢哉f(shuō)，西洞庭湖國(guó)家濕地公園無(wú)論在濕地類型的多樣性、生物種類的豐富性上，都具有名列前茅的優(yōu)勢(shì)。但是，由于近年來(lái)管理壓力增大、制度弊端暴露，西洞庭湖國(guó)家濕地公園亟待一套系統(tǒng)的濕地保護(hù)制度。

二、濕地公園保護(hù)困局之原因

實(shí)踐中，濕地保護(hù)立法缺位、權(quán)屬分配混亂、長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏等因素，使得西洞庭湖國(guó)家濕地公園的建設(shè)舉步維艱。

（一）系統(tǒng)立法缺位

目前，我國(guó)新頒布的《濕地保護(hù)法》尚未正式生效，而地方立法工作仍然在發(fā)展之中。除此之外，現(xiàn)有法律體系中，有關(guān)濕地的法條散見(jiàn)于《水法》《草原法》《森林法》《環(huán)境保護(hù)法》中，且大多為原則性規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法》僅僅在環(huán)境的概念中提及“濕地受本法規(guī)制”，卻未對(duì)所稱濕地進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，更未涉及濕地公園這一概念，[4]這就出現(xiàn)了高位階法在濕地公園保護(hù)中的缺失。而在級(jí)別次之的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中，對(duì)于濕地公園也僅作出功能性的規(guī)定，而對(duì)其設(shè)置、管理，依舊轉(zhuǎn)引“地方有關(guān)規(guī)定處理”，[5]此后亦無(wú)配套政策出臺(tái)，交由各地方自行以地方性法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行規(guī)制；不僅效力層次較低，更有相互沖突之虞，不夠細(xì)化的條文造成了保護(hù)執(zhí)法的困難，使得執(zhí)法依據(jù)不足、力度有限，往往一個(gè)執(zhí)法行為需要牽扯到環(huán)保、森林、保護(hù)區(qū)管理部門(mén)多重認(rèn)定檢查，使得執(zhí)法行動(dòng)陷入各部門(mén)來(lái)回審核的掣肘，導(dǎo)致了西洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)體制的質(zhì)量受影響。

（二）管理權(quán)屬混亂

一般而言，濕地公園建設(shè)主體按公園級(jí)別進(jìn)行劃分，城市建設(shè)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)城市濕地公園的管理維護(hù)，而國(guó)家或其他地方濕地公園則由生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)；而由于濕地內(nèi)部生物種群的多樣性以及濕地條文的分散性，交通、水利部門(mén)也對(duì)其負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致了各部門(mén)工作范圍的重疊交叉，但同時(shí)并無(wú)統(tǒng)一的規(guī)章制度、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)各部門(mén)之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。這使得各部門(mén)間職能溢出、各自為政。作為濕地公園基礎(chǔ)的濕地本身，其權(quán)屬也屬于模糊地帶；從一般法的規(guī)定出發(fā)，濕地應(yīng)當(dāng)屬于“未利用土地”一類，但濕地保護(hù)區(qū)本身禁止挖沙的規(guī)定又與《河道管理?xiàng)l例》允許在“未利用土地”采沙的規(guī)定沖突，[6]在諸如此類的條文沖突情況下，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)只能就具體事項(xiàng)向當(dāng)?shù)卣嵴?qǐng)發(fā)布規(guī)范性文件。另一方面，在機(jī)構(gòu)級(jí)別上，西洞庭湖國(guó)家自然保護(hù)管理局隸屬于漢壽縣人民政府，行政級(jí)別較低，對(duì)于綜合性、全局性領(lǐng)導(dǎo)西洞庭湖國(guó)家濕地的開(kāi)發(fā)利用力有不逮；這也與《自然保護(hù)區(qū)條例》所規(guī)定的“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由其所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門(mén)或國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)管理”之主體層次相違背。不僅如此，在行政位次較低的情況下，管理局的執(zhí)法權(quán)又被限制在規(guī)制非法進(jìn)入保護(hù)區(qū)、移動(dòng)保護(hù)區(qū)標(biāo)志、拒絕提供科研所需資料三項(xiàng)上，這無(wú)疑為管理局合理協(xié)調(diào)農(nóng)林牧漁部門(mén)、綜合開(kāi)發(fā)保護(hù)西洞庭湖國(guó)家濕地公園造成了重重阻礙。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制闕如

濕地生態(tài)補(bǔ)償，即通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)、政府、社會(huì)的互補(bǔ)作用，令生態(tài)的受益方給予施益方相應(yīng)補(bǔ)償，[7]以修復(fù)生態(tài)區(qū)系統(tǒng)功能、促進(jìn)濕地自然環(huán)境的恢復(fù)，對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)償。西洞庭湖國(guó)家濕地公園自2015 年開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目試點(diǎn)以后，出現(xiàn)了以下問(wèn)題：一是生態(tài)補(bǔ)償流程缺乏監(jiān)管。西洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目管理涉及多個(gè)行政部門(mén)，且當(dāng)?shù)卣⑽淳蜕鷳B(tài)補(bǔ)償事項(xiàng)做出明確的職能安排，缺乏協(xié)調(diào)平臺(tái)導(dǎo)致各機(jī)構(gòu)工作難以磨合。二是生態(tài)補(bǔ)償資金源單一。由于西洞庭湖濕地公園的管理主要依靠當(dāng)?shù)乜h級(jí)政府，其行政位次的局限使得資金能力無(wú)法跟進(jìn)，上級(jí)的制度方針難以得到全面落實(shí)，使得工作開(kāi)展陷入困難。三是生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)不完善、補(bǔ)助體量較小，導(dǎo)致難以建立退耕還濕、退養(yǎng)還濕、退林還濕、鳥(niǎo)類及野生動(dòng)物損害補(bǔ)償?shù)乳L(zhǎng)效機(jī)制。

三、完善濕地公園保護(hù)之路徑

《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》的制定，意在建設(shè)一個(gè)綜合性、全面性、中央統(tǒng)領(lǐng)、地方系統(tǒng)細(xì)化的生態(tài)治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成宏觀的濕地系統(tǒng)保護(hù)體系，在此背景之下，可以從以下角度建設(shè)西洞庭湖國(guó)家濕地公園。

（一）健全立法體系

濕地生態(tài)系統(tǒng)是“地球之腎”，需要財(cái)政力量加以保障，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是國(guó)家生產(chǎn)生活開(kāi)展的基礎(chǔ)。為了解決保護(hù)與發(fā)展的沖突，建立濕地公園制度無(wú)疑是順應(yīng)綠色發(fā)展的選擇，而濕地公園之立法系統(tǒng)完善須從國(guó)家與地方兩方面進(jìn)行。在國(guó)家角度而言，《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》即將生效，對(duì)于既往的相關(guān)法律，則應(yīng)對(duì)其進(jìn)行修改增刪，做好銜接，并注意突出濕地公園的重要制度位置。國(guó)務(wù)院各部委、地方人大、政府應(yīng)當(dāng)配套制定濕地公園建設(shè)的細(xì)化法規(guī)文件，明確西洞庭湖濕地管理局執(zhí)法權(quán)力，細(xì)化法律責(zé)任分配，明確濕地管轄，規(guī)避各地制定標(biāo)準(zhǔn)不一帶來(lái)的執(zhí)法矛盾。具體到地方，湖南省應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步重視城市濕地公園建設(shè)與濕地保護(hù)開(kāi)發(fā)的內(nèi)在聯(lián)系，積極推動(dòng)制定濕地公園建設(shè)開(kāi)發(fā)、檢測(cè)、評(píng)估的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確各部門(mén)職責(zé)分配及聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期進(jìn)行檢測(cè)并歸檔，形成“一園一檔”的資料歸納，為西洞庭湖濕地公園建設(shè)提供切實(shí)的制度支持。

（二）明確管理職權(quán)

從法理上看，西洞庭湖國(guó)家濕地應(yīng)當(dāng)由中央機(jī)構(gòu)行使所有權(quán)。結(jié)合直接管理和因地制宜，可以由國(guó)務(wù)院指定常德市政府代表其行使管轄權(quán)，再由地方市政府委派西洞庭湖國(guó)家自然保護(hù)區(qū)管理局行使國(guó)家權(quán)力，如此，管理局的行政權(quán)力便在法理上有據(jù)可循。并且，明確管理局代理國(guó)家行使?jié)竦厮袡?quán)這一設(shè)置，能夠提高西洞庭湖濕地管理局的行政級(jí)別，便于其協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)、林、漁、草部門(mén)工作，將西洞庭湖自然保護(hù)區(qū)提升為一個(gè)省級(jí)統(tǒng)一管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，賦予其綜合管理權(quán)能，統(tǒng)一綜合行使行政處罰、許可、強(qiáng)制權(quán)力，達(dá)到系統(tǒng)管理、綜合治理的效果，為西洞庭湖國(guó)家濕地生態(tài)公園建設(shè)提供系統(tǒng)的管理體制。

（三）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

首先，明確補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。在地理范圍上，生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域應(yīng)為生態(tài)功能較強(qiáng)、地位突出、環(huán)境脆弱的地區(qū)；在受眾群體上，堅(jiān)持“保護(hù)者受益、損害者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”原則，將補(bǔ)償客體確定為西洞庭湖濕地的保護(hù)者、管理者，由政府開(kāi)發(fā)利用并對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。其次，確立多元化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制，不僅要加大國(guó)家財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ龋惨e極引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體參與運(yùn)作，形成多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償格局，引導(dǎo)國(guó)際、國(guó)內(nèi)資金向濕地生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償項(xiàng)目涌流，積極探索保護(hù)性開(kāi)發(fā)、生態(tài)恢復(fù)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)綠色發(fā)展的有效路徑。最后，加大生態(tài)產(chǎn)業(yè)投入，促進(jìn)自我補(bǔ)償能力提升，通過(guò)發(fā)展西洞庭湖區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙贏格局。對(duì)西洞庭湖濕地還應(yīng)實(shí)行更豐富的農(nóng)業(yè)補(bǔ)償政策，以生態(tài)服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民補(bǔ)償，促進(jìn)環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的推廣，引導(dǎo)兩型生產(chǎn)方式。對(duì)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)，則積極、適度發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

（四）健全監(jiān)督制度

堅(jiān)持貫徹信息公開(kāi)與公眾參與，保障民眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。首先，地方政府可以通過(guò)規(guī)范性文件要求各級(jí)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展教育活動(dòng)、對(duì)濕地公園重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)行公民聽(tīng)證等，切實(shí)動(dòng)員社會(huì)力量。其次，西洞庭湖濕地管理局應(yīng)當(dāng)充分履職，通過(guò)舉辦各種生態(tài)活動(dòng)、募集公園志愿者等，動(dòng)員環(huán)湖民眾組成濕地公園聯(lián)防網(wǎng)絡(luò)，宣傳濕地保護(hù)相關(guān)知識(shí)，監(jiān)督破壞濕地資源的違法行為。最后，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判、法律知識(shí)教育對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行宣傳，使其自覺(jué)認(rèn)識(shí)到破壞濕地公園的危害后果，自覺(jué)形成守護(hù)觀念，成為有效的基層監(jiān)督者。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》的精神，保護(hù)性開(kāi)發(fā)、實(shí)現(xiàn)人類對(duì)自然資源的系統(tǒng)性科學(xué)利用，促進(jìn)濕地生態(tài)恢復(fù)性發(fā)展是重要目標(biāo)。我國(guó)濕地自然保護(hù)區(qū)面積廣闊、管理重疊繁多，對(duì)其保護(hù)、利用都遭遇困難，影響長(zhǎng)效生態(tài)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展，同時(shí)，由于相關(guān)管理機(jī)構(gòu)、條文的缺位，濕地生態(tài)資源難以得到有效保護(hù)，濕地生態(tài)公園的開(kāi)發(fā)面臨著破壞環(huán)境與資金乏力的雙重危機(jī)，有鑒于此，應(yīng)當(dāng)從國(guó)家、地方層面入手，通過(guò)整合主體、完善權(quán)屬、健全機(jī)制、宣傳教育等手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)、公民系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)支持濕地保護(hù)，促進(jìn)濕地生態(tài)公園開(kāi)發(fā)這一綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)。