梁 宇 棟

(四川文理學(xué)院 政法學(xué)院，四川 達(dá)州635000)

黨的十八大以來，在堅持全面從嚴(yán)治黨、制度治黨和黨內(nèi)治理法治化下，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，并不斷完善制度建設(shè)，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅實的政治保障和制度支持。制度治黨不僅在于黨內(nèi)法規(guī)制度本身，還在于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，以增強制度剛性約束，真正“讓鐵規(guī)發(fā)力，讓禁令生威”。習(xí)近平總書記指出：“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行?！眻?zhí)行黨內(nèi)法規(guī)有利于黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威的彰顯和功能的有效發(fā)揮。隨著《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2016)、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(2016)、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2019)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》(2019)、《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》(2019)等一系列黨內(nèi)法規(guī)的修訂或頒布，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制已經(jīng)基本成形，為基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)提供了行為依據(jù)。然而，在實踐中，作為整個黨組織的肌體末梢，基層黨組織在自身黨建和社會治理等方面執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)仍然存在黨建粗線條化、組織力松散、形式主義等問題，政治學(xué)習(xí)規(guī)范性不足、組織生活象征化、外在監(jiān)督乏力等問題較為突出。在此背景下，從制度層面深入研究提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、理論研究及問題提出

2016年以來，學(xué)術(shù)界圍繞黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的研究成果逐漸增多。特別是在2019年9月《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》正式發(fā)布前后，相關(guān)文獻(xiàn)呈現(xiàn)驟增的趨勢。有的學(xué)者認(rèn)為，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從樹立制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性、提高遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的自覺性等多個方面進(jìn)行的論述，形成了一個較為系統(tǒng)的思想體系[1]。有的學(xué)者從實證角度，圍繞賦予副省級和省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的問題，探索包括黨內(nèi)法規(guī)制定、執(zhí)行和評估監(jiān)督等在內(nèi)整個環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)制定的實現(xiàn)機制[2]。也有學(xué)者從影響黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行因素角度，認(rèn)為由于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行資源在投入量、優(yōu)化性和配置度等方面存在問題，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行受到某種程度上的限制。應(yīng)加強人財物等硬性資源和信息等軟性資源的投入和優(yōu)化配置，從而保證黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行[3]。還有學(xué)者認(rèn)為，在理論上，當(dāng)前的研究缺乏對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的解釋力，應(yīng)當(dāng)以“制度激勵與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”為分析框架，立足于制度安排和執(zhí)行主體互動關(guān)系進(jìn)行問題分析和概念化操作，以政策執(zhí)行研究的豐富理論為支撐，著力解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的問題[4]。

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的學(xué)術(shù)理論研究，不僅展示出當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的整體現(xiàn)狀和實際存在的問題，而且不同程度地體現(xiàn)出對此問題的研究深度和廣度，為進(jìn)一步研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題奠定了堅實的理論基礎(chǔ)和實證經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)作為貫徹落實全面從嚴(yán)治黨總體要求、提升各級黨組織組織力和營造風(fēng)清氣正政治生態(tài)的重要制度性抓手，其執(zhí)行力度直接決定各級黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，進(jìn)而影響到從制度治黨效能向社會治理效能的轉(zhuǎn)化。對于基層黨組織而言，這一問題顯得更為重要和迫切。基層黨組織作為黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，其自身建設(shè)的規(guī)范化、制度化、法治化，關(guān)系到自身組織力的提升，關(guān)系到社區(qū)治理及其法治化的效能，關(guān)系到廣大人民群眾對黨的認(rèn)同和信任，關(guān)系到維護(hù)和鞏固黨的先進(jìn)性和合法性。當(dāng)前，大多數(shù)學(xué)者從整個政黨建設(shè)角度出發(fā)展開研究，對于基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的情況關(guān)注度較少，在研究進(jìn)路層面往往以現(xiàn)實問題為切入點展開經(jīng)驗性探討[5]。雖然這些研究為我們提供關(guān)于基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況最為直接的觀感和體驗，但同時也會使我們陷入短期行為的認(rèn)識窠臼，從而遮蔽對于提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力動力來源問題更為深入的思考。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范性角度出發(fā)，以認(rèn)同感和集體行動理論為分析框架，深入分析基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制的內(nèi)在邏輯，審視其是否為基層黨員認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)提供基本的結(jié)構(gòu)性條件，并結(jié)合實際反思其不足，進(jìn)而提出提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效路徑。

二、理論框架：認(rèn)同感與集體行動

法國組織社會學(xué)學(xué)派核心人物米歇爾·克羅齊耶、埃哈爾·費埃德伯格認(rèn)為，組織是人為構(gòu)建的產(chǎn)物，任何一個組織為了實現(xiàn)自身的價值追求和目標(biāo)，往往通過一系列制度劃定組織成員的自由度和合理性的邊界，規(guī)制其成員的觀念和行為。同時，個體成員又是組織的唯一支持者，并賦予組織以生命力，是使組織發(fā)生變化的要素[6]。趙鼎新也認(rèn)為，組織與個人之間的關(guān)系并不是一成不變的，組織成員不僅可以維持和強化組織的運行，同樣也可以破壞既有的組織結(jié)構(gòu)[7]。可以說，個人與組織之間關(guān)系并不是靜態(tài)恒定的，而是隨著外在社會環(huán)境的變化存在若即若離的動態(tài)關(guān)系。為完成自身的目標(biāo)和任務(wù)，實現(xiàn)自身的價值初衷，組織必須從制度層面設(shè)計各種舉措以降低或避免個體對組織的離心傾向，在回歸向心趨勢的軌道上最大限度地持續(xù)激發(fā)每個個體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。個體對組織的認(rèn)同感則是這些制度設(shè)計的出發(fā)點和最終落腳點。所謂認(rèn)同，是指“個體認(rèn)識到他(或她)屬于特定的社會群體，同時也認(rèn)識到作為群體成員帶給他的情感和價值意義”[8]。對于基層黨組織而言，基層黨員干部對黨組織的認(rèn)同感就是在政治和基層社會生活中所產(chǎn)生的一種思想、情感和儀式上的歸屬感，是對黨組織作出的“肯定性心理反映和行為表達(dá)”[9]。落實黨內(nèi)法規(guī)取決于廣大基層黨員干部對黨的性質(zhì)、宗旨、目標(biāo)、黨內(nèi)法規(guī)等理念和制度的認(rèn)同度，維持和強化黨員對自我黨員身份的認(rèn)同、對組織情感上的歸屬感和在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中保持行動的自覺性，這成為基層黨組織有效執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的重要因素。

如何觸發(fā)個體成員對組織的認(rèn)同，進(jìn)而形成集體公意和行動，需要進(jìn)一步結(jié)合集體行動理論予以分析。綜觀現(xiàn)有關(guān)于集體行動的理論研究，基本圍繞“搭便車”問題探討解決集體行動困境。美國著名經(jīng)濟學(xué)家曼瑟爾·奧爾森從理性人的假設(shè)出發(fā)，將個人行為視為集體行動的起點。然而，如果個人對其基于行為產(chǎn)生的集體收益和自身投入成本進(jìn)行理性計算權(quán)衡后，不參加或者在集體行動中沒有全力作出貢獻(xiàn)情況下依然可以分享公共物品，那么個人就不會參與或積極參與集體行動，從而使集體行動陷入困境，導(dǎo)致集體物品無法實現(xiàn)自身的持續(xù)生產(chǎn)與再生產(chǎn)?？梢姡瑐€人的理性行為會導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果，個人的“搭便車”行為是集體行動困境的根源。對此，曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，從集團(tuán)規(guī)?？?，大集團(tuán)與小集團(tuán)相比，由于信息不對稱，無法有效地回應(yīng)個體的有效需求，也不能有效地監(jiān)督搭便車行為，所以小集團(tuán)更能有效地供給公共物品。對于大集團(tuán)的集體行動，應(yīng)當(dāng)通過個體性的選擇性激勵代替利益均沾式的普遍性激勵[10]。

關(guān)于解決集體行動困境的可能性，社會學(xué)同樣為我們提供不同的智識資源。韋伯認(rèn)為人居于自己編織的意義之網(wǎng)中，一旦這種意義背后的價值被行動者所內(nèi)化，就成為其從事特定社會行為的必要動機[11]。而涂爾干則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，只有將體現(xiàn)特定社會共享的價值和理念的各種規(guī)范內(nèi)化于個人，并成為其所自愿追求的目的本身時，個人才會將自身利益與集體共同利益相聯(lián)系，社會團(tuán)結(jié)才能實現(xiàn)。在這個社會整合過程中，個體之間分享概念、意義、體驗并在彼此有效地交流與合作中協(xié)調(diào)彼此間的行為[12]。這些理論資源為后來學(xué)者圍繞奧爾森集體行動理論，從不同角度展開進(jìn)一步分析、豐富和發(fā)展提供了新的視野。費爾曼和甘姆森將奧爾森的選擇性激勵進(jìn)一步細(xì)分為外在激勵和內(nèi)在激勵,并且進(jìn)一步指出，對集團(tuán)成員的激勵不僅包括外在的物質(zhì)、權(quán)利等，還需要著重加強成員對集團(tuán)的認(rèn)同感、歸屬感和忠誠感等內(nèi)在價值的激勵[13]。道格拉斯在承繼涂爾干關(guān)于社會需要一整套集體意識或觀念維續(xù)自身存在和運轉(zhuǎn)思想基礎(chǔ)上，提出在現(xiàn)代社會仍然需要特定的基本理念和規(guī)范，認(rèn)為是特定社會制度的合法性根基。同時，還從人類學(xué)視角，對于奧爾森關(guān)于小集團(tuán)在公共物品供給方面更容易采取集體行動的判斷提出質(zhì)疑，認(rèn)為小集團(tuán)中同樣存在“搭便車”現(xiàn)象，小群體(如部落)之所以能夠相對容易克服個體“搭便車”投機行為，在于他們共享特定的思維或觀念[14]?？梢姡囟ㄖ贫韧ㄟ^其背后的思維、觀念影響和塑造個人的思維方式和態(tài)度規(guī)制人們行為，進(jìn)而實現(xiàn)對這些行為的社會整合。對于奧爾森將個人的偏好界定為先驗既定的理論假設(shè)，社會網(wǎng)絡(luò)學(xué)派提出不同的觀點。他們進(jìn)一步引申涂爾干關(guān)于個體互動有助于社會整合的觀點，并認(rèn)為個體作為社會的一部分，其行為選擇不僅要考慮自身的利益，而且也受到他人的態(tài)度和決定的影響。在特定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，人們彼此關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近直接影響個體參與集體行動的意愿選擇。隨著人們彼此互動與協(xié)作的進(jìn)行，關(guān)系日益緊密，彼此信息的對稱性增強，達(dá)成“共意”的可能性也隨之增加，采取集體行動的意愿也相應(yīng)地提高。上述三種關(guān)于集體行動的理論，分別從利益激勵、理念共享、網(wǎng)絡(luò)互動三個維度提供三種不同解決集體行動困境的選擇路徑，為從制度層面深入思考激發(fā)基層黨員對組織的認(rèn)同感、提升組織自身執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的能力提供了基本的認(rèn)知基礎(chǔ)。

三、基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制的內(nèi)在邏輯

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》等一系列黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制可以分為兩個部分：一是基層黨組織通過開展黨內(nèi)政治生活執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，二是基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的保障機制。

基層黨組織通過黨內(nèi)政治生活中的“學(xué)習(xí)教育制度”“三會一課”“談心談話制度”“民主評議黨員制度”“民主生活會制度”“組織生活會制度”等一系列制度，推動基層黨組織自身黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行?；鶎狱h員通過“學(xué)習(xí)教育制度”“三會一課”等形式學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)理論知識，從思想上認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)對于全面落實從嚴(yán)治黨、制度治黨，以及在基層社會治理及其法治化中基層黨組織作為“元治理者”的重要意義，克服利己思想，減少或杜絕自身在工作中出現(xiàn)的推諉、逃避、討價還價等行為，并自愿、自覺地維護(hù)黨組織的利益，愿意為組織的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。而“談心談話”“民主生活會”等形式，不僅為黨員之間的交流和溝通、增強彼此的信任感提供了平臺，而且進(jìn)一步突出基層黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中的主體地位，最大限度地調(diào)動他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而在基層依規(guī)黨建工作中為更好地協(xié)同和合作提供更為牢固的情感認(rèn)同。通過這個制度性載體，廣大基層普通黨員能夠圍繞如何將依規(guī)治黨落實、融入基層黨建和引領(lǐng)社區(qū)治理各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，結(jié)合自身實際彼此充分交流、對話和討論，挖掘、發(fā)現(xiàn)基層黨組織依規(guī)治黨工作中存在的問題與不足，在充分協(xié)商中尋求最佳解決方案，推動基層黨組織不斷通過自查、自評進(jìn)行自我改進(jìn)，從而提升依規(guī)治黨的效能和實效。正是這些黨內(nèi)政治生活制度安排，才保證基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中實現(xiàn)自我教育、自我督查、自我評價、自我凈化、自我完善，在反思性控制中不斷將依規(guī)治黨推向縱深?；鶎狱h組織黨內(nèi)政治生活制度不僅是黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容，而且是維護(hù)和強化自身執(zhí)行其他黨內(nèi)法規(guī)的“驅(qū)動器”和“安全閥”。

然而，完全依賴基層黨員的黨性覺悟和對組織的情感歸屬，以及依賴黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的能力和策略等，并不能完全有效地杜絕黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的情況，其也是不可持續(xù)的。強化對基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的依規(guī)治黨理念和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，建立和完善包括第三方評估機制在內(nèi)的集監(jiān)督、評估、問責(zé)和追責(zé)于一體的外在監(jiān)督機制，對保障基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行同樣重要。這正是建立黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任制的初衷所在?？傊?，理念、互動和強制是基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機制，蘊含著形成基層黨員對黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)同感的深層邏輯。通過這三個邏輯的制度化，有效地排除基于黨員個體的利益、態(tài)度、關(guān)系、價值觀念等因素影響而導(dǎo)致集體行動時刻處于不穩(wěn)定的狀態(tài)風(fēng)險，最大限度地連接、協(xié)調(diào)個人利益與基層黨組織目標(biāo)、個人態(tài)度與共同意志之間的關(guān)系，將全體黨員彼此之間的互動規(guī)制在一個穩(wěn)定的秩序狀態(tài)下，推動彼此之間展開有效合作，從而持續(xù)實現(xiàn)集體目標(biāo)和利益?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制是基層黨員在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中采取集體行動的制度化。

四、基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制面臨的困境

基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)可以分為兩個層面：一是基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)治黨，二是廣大基層黨員的守法情況。在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)具體實踐中，這兩個層面都面臨著認(rèn)同感不足的困境。首先，基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)負(fù)著解釋黨內(nèi)法規(guī)、在特定活動情境中組織普通黨員依照既有程序規(guī)則執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的職責(zé)，并及時識別、矯正各種越軌行為，其是基層黨組織中的關(guān)鍵少數(shù)。根據(jù)關(guān)鍵群體理論，作為集體行動先行者的關(guān)鍵群體具有較大的動員能力，可以起到表率作用。在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中，一方面，基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部基于對自身身份的自豪感、對黨組織的忠誠感和對自身工作的使命感，更傾向于帶頭執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)；另一方面，基于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)較少，更容易動員，并在采取集體行動過程中彼此監(jiān)督的成本也相對較低。正是這個關(guān)鍵少數(shù)承擔(dān)集體行動的初始成本，是推動集體行動形成和發(fā)展的核心和靈魂，從而在群體中獲得較高的聲譽回報[15]。然而，在這個關(guān)鍵少數(shù)中，仍然存在由于自身理論水平不高、政策解讀能力偏弱導(dǎo)致責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識不強的問題，出現(xiàn)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)時“不依法，拋之腦后；建制度，裝點門面；搞變通，選擇執(zhí)行；降標(biāo)準(zhǔn)，自行選擇；搞特殊，下不為例；有結(jié)果，不講程序”等各種投機行為[16]。其次，廣大基層黨員在遵守黨內(nèi)法規(guī)和依規(guī)行使權(quán)利、履行義務(wù)以及積極參加和推動組織建設(shè)等方面同樣存在諸多問題。如基層黨員對黨內(nèi)法規(guī)的制定背景、重大意義、歷史沿革和主要內(nèi)容等缺乏清晰認(rèn)識和透徹理解，導(dǎo)致其在思想上缺乏依法依規(guī)治黨的使命感、責(zé)任感和緊迫感；參加組織生活出勤率較低、黨費繳納延遲和自身思想、工作動態(tài)不匯報等問題比較突出，直接影響到黨內(nèi)政治生活的質(zhì)量。

任何制度的有效落實往往依賴于制度執(zhí)行主體成員對組織的認(rèn)同度和采取集體行動的力度，在實踐中各種偏離黨內(nèi)法規(guī)要求的行為存在促使我們重新對基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制的反思。從上文對基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制內(nèi)在邏輯的分析，可以看出機制旨在構(gòu)建一個基于黨員權(quán)利義務(wù)形成的彼此認(rèn)同和信任、可以持久協(xié)作實現(xiàn)黨組織目標(biāo)和各種要求的持久性共同體。因此，應(yīng)當(dāng)從學(xué)習(xí)機制、互動機制和強制機制出發(fā)，進(jìn)一步審視基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制存在的不足。

(一)黨員學(xué)習(xí)教育規(guī)范化不足

在實踐中，圍繞依規(guī)黨建和基層社會治理，針對基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的常態(tài)化培訓(xùn)教育活動逐步展開。但由于對黨內(nèi)法規(guī)其中的重要性認(rèn)識不夠，學(xué)習(xí)教育活動缺乏規(guī)范化，導(dǎo)致在培養(yǎng)和提升黨員黨性意識、紀(jì)律意識、法治意識方面的實效不彰。黨員學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容缺乏體系，隨意性較大，自主學(xué)習(xí)能力較差，缺乏科學(xué)、貼近實際的評價標(biāo)準(zhǔn)等。

(二)黨員組織生活象征化明顯

黨員與黨組織之間的關(guān)系同樣處于動態(tài)變化中。黨員對黨組織向心與離心取決于黨組織對外在環(huán)境變化的回應(yīng)力度。從社區(qū)黨員組織生活角度而言，隨著城市化的不斷推進(jìn)，基層社區(qū)基本生態(tài)發(fā)生了實質(zhì)性變化。原有的靜態(tài)、封閉和同質(zhì)性的社區(qū)逐漸向動態(tài)、開放和異質(zhì)性轉(zhuǎn)變，并日趨深化。在這種社會環(huán)境中，社區(qū)黨員基于利益、興趣、情感等因素所構(gòu)建的社會關(guān)系漸趨復(fù)雜，從中獲取情感、信息、資源等社會性支持的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也隨之多元。這就造成基層黨員之間彼此互動的需求相應(yīng)逐漸降低，黨員對基層黨組織的情感依賴逐漸減弱，黨員身份認(rèn)同意識逐漸淡化，離心傾向凸顯。而且社區(qū)黨員主要是以離退休黨員為主，在這些離退休黨員中，有的隨子女異地生活，有的外出務(wù)工，使得黨員與組織相疏離甚至切割。針對這些問題，部分社區(qū)基層黨組織將黨員組織生活簡單化，僅組織部分黨員開展學(xué)習(xí)與交流活動，增強部分黨員之間、黨員與黨組織之間的情感認(rèn)同和信任度。由于黨員組織生活形式比較單一，內(nèi)容選擇脫離社區(qū)居民生活實際，脫離社會關(guān)系復(fù)雜的形勢，導(dǎo)致整個活動缺乏生機活力。黨員弱參與和黨員之間、黨員與黨組織之間互動質(zhì)量不高、頻率低等問題的存在，使基層黨員組織生活逐漸淪為一種“象征性符號”。

(三)外部強制性監(jiān)督能力乏力

周雪光認(rèn)為，任何制度設(shè)計與安排都必須考慮到治理機構(gòu)的執(zhí)行能力與管理對象之間的關(guān)系是否匹配，一旦管理對象的規(guī)模(如人口、地域范圍)、治理內(nèi)容與形式超出治理機構(gòu)的能力限度，治理能力的削弱乃至空轉(zhuǎn)的情況就會出現(xiàn)[17]。對基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行外在監(jiān)督，上級機關(guān)同樣面臨結(jié)構(gòu)性困境，隨機性、運動式監(jiān)督或?qū)⒊蔀槌B(tài)。同時，上級機關(guān)監(jiān)督還面臨合法性困擾，由于對違反黨內(nèi)法規(guī)各種行為問責(zé)條件、問責(zé)程序和追責(zé)方式等缺乏明確規(guī)定，進(jìn)而加重對各種違規(guī)行為糾偏的難度?！氨O(jiān)督空轉(zhuǎn)”的情形隨之隱現(xiàn)，強制性對基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的保障作用被弱化。

五、基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制優(yōu)化路徑

通過對基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制內(nèi)在邏輯的梳理，可以清楚地看到理念、互動和強制是培養(yǎng)黨員對黨和黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)同感、激發(fā)全體黨員集體行動的內(nèi)在推力，也是基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的動力源泉。提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，必須進(jìn)一步強化內(nèi)在推力，最大限度地發(fā)揮其功能作用。

(一)進(jìn)一步優(yōu)化政治學(xué)習(xí)制度，強化黨員對黨內(nèi)法規(guī)理念的認(rèn)同

習(xí)近平總書記指出：“嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活是全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)。”[18]作為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，依規(guī)治黨同樣首先從嚴(yán)格開展黨內(nèi)政治生活開始。對于基層黨組織而言，黨內(nèi)政治生活制度不僅是基層黨組織依規(guī)黨建的重要平臺和載體，也是維持和提升基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力重要的制度性保障?；鶎狱h組織黨內(nèi)政治生活的質(zhì)量決定黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度和深度，加強黨員對黨的宗旨、目標(biāo)、政策和制度理念認(rèn)同則是提升黨內(nèi)政治生活質(zhì)量的首要內(nèi)容。因此，對于基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制而言，在將黨內(nèi)法規(guī)納入黨內(nèi)政治生活重要內(nèi)容的同時，應(yīng)當(dāng)對黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)計劃、內(nèi)容安排、執(zhí)行進(jìn)度、學(xué)習(xí)評價、自我督查和改進(jìn)措施等內(nèi)容予以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。另外，應(yīng)組織專家學(xué)者定期下基層為基層黨員干部講解和釋義有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定背景、歷史沿革、重大意義、主要內(nèi)容等，以切實提升廣大基層黨員對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識和理解。只有通過這些教育實踐活動的不斷進(jìn)行，基層黨員對于黨組織和黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同感才能得到進(jìn)一步的鞏固和深化。

(二)進(jìn)一步優(yōu)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵機制

堅持抓住各級領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，是學(xué)習(xí)和貫徹落實習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，也是全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵。在基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)過程中，基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部就是基層黨組織依規(guī)治黨的“關(guān)鍵少數(shù)”。作為基層黨內(nèi)政治生活內(nèi)容的設(shè)計者、具體組織實施者，其依規(guī)治黨的能力直接影響基層黨組織黨內(nèi)政治生活的質(zhì)量和水準(zhǔn)。因此，針對當(dāng)前基層黨組織黨員領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識不強、不作為、失職失責(zé)行為等問題，除應(yīng)當(dāng)以政治性和專業(yè)性為導(dǎo)向繼續(xù)推動常態(tài)化培訓(xùn)、切實落實相關(guān)績效考核等舉措外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在政治待遇和職業(yè)保障等方面的激勵機制，從而最大可能地激發(fā)基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性和主動性。

(三)切實提高上級機關(guān)監(jiān)督基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的能力

著力提高上級機關(guān)監(jiān)督基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的能力，是解決當(dāng)前基層黨組織執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督力度弱化的重要舉措。而高效地識別基層黨建過程中出現(xiàn)的各種問題，及時提出整改意見，糾偏各種偏離黨規(guī)要求的行為，從而有效預(yù)防違規(guī)行為的發(fā)生，是構(gòu)建基層黨組織黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機制的核心問題。鑒于上級機關(guān)自身能力存在的結(jié)構(gòu)性緊張問題，首先，應(yīng)當(dāng)以基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為監(jiān)督重點，通過對這些“關(guān)鍵少數(shù)”的適時性干預(yù)，推動整個基層依規(guī)治黨活動的開展。其次，加快第三方評估機制的建立，并與既有監(jiān)督鏈條相銜接，為監(jiān)督注入新的活力。再次，以以評促建、以評促改、評建結(jié)合為基本導(dǎo)向，科學(xué)、規(guī)范推動基層依規(guī)治黨的進(jìn)一步落實，在以評代替監(jiān)督中有效降低上級機關(guān)的督導(dǎo)壓力。最后，進(jìn)一步完善問責(zé)機制，明確責(zé)任主體、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、歸責(zé)條件、責(zé)任方式和問責(zé)程序等，為“有責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)”提供基本依據(jù)，以精準(zhǔn)問責(zé)的實效強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機制的剛性，從而促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在基層黨建和社區(qū)治理工作中認(rèn)真遵守、嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。