楊偉麗

（麗水市蓮都區(qū)黃村林業(yè)工作中心站，浙江麗水 323000）

根據(jù)國家林業(yè)和草原局（以下簡稱國家林草局）統(tǒng)一部署，從2018年開始，在全國范圍內(nèi)全面推進森林督查工作，以林地“一張圖”為基礎，采用衛(wèi)星遙感等技術，通過“天上看、地上查”的核查方式，精準打擊破壞森林資源的違法行為，確保森林資源得到有效保護[1]。開展森林督查工作是貫徹落實“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”和“堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”要求的重大舉措，也是全面實施森林資源監(jiān)督管理科學化、制度化、規(guī)范化和法制化的長遠大計。森林督查工作涉及面廣、技術要求高，具體核查操作主要集中在縣級林業(yè)部門，在具體實施過程中存在諸多問題。因此，結合當前基層林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，指出森林督查工作中存在的困難和問題，并提出具體對策。

1 存在的問題

1.1 技術要求過高

森林督查工作自上而下實施，縣級林業(yè)主管部門根據(jù)國家林草局下發(fā)的疑似變化圖斑開展現(xiàn)地核查。森林核查工作本身的難度不大，主要依據(jù)歷年的“一張圖”數(shù)據(jù)和基礎檔案數(shù)據(jù)對比現(xiàn)場實際情況，判斷林地是否發(fā)生變化，確定變化后填寫變化原因[2]。林地的主要變化原因包括造林更新、森林采伐、規(guī)劃調(diào)整、建設項目使用林地、開墾、森林撫育、災害因素、自然因素和調(diào)查因素等，每個主要變化原因又細分為二級變化原因，甚至三級變化原因，如造林更新又分為人工造林、飛播造林和人工更新。森林督查的出發(fā)點是查清疑似變化圖斑是否違法，但分類過于細化卻導致填報工作非常煩瑣。據(jù)統(tǒng)計，每個圖斑涉及72 個調(diào)查因子，過多的調(diào)查因子導致調(diào)查內(nèi)容過多，已偏離了森林督查工作的重點。此外，調(diào)查要求估算采伐前蓄積量、違法使用林地具體面積等內(nèi)容，極大地增加了調(diào)查工作的難度。事實上，這部分內(nèi)容完全可以在后續(xù)查處中獲取，但在前期的圖斑切割過程中，特別是有些圖斑由于變化原因不一致，可能要切出十幾個細碎圖斑，以通過最終的邏輯檢查，加大了森林督查的工作量和工作難度。

1.2 基層林業(yè)技術力量薄弱

1）技術人員缺乏。森林督查工作是一項長期、復雜、系統(tǒng)性的工作，對專業(yè)技術知識的要求較高，需要相關人員同時具備林業(yè)執(zhí)法和資源監(jiān)測專業(yè)知識。但是，當前基層林業(yè)部門普遍存在技術人員嚴重缺乏的問題，并且在機構改革后，由于較多地區(qū)的林業(yè)主管部門被合并，基層林業(yè)力量也被嚴重削弱，特別是森林公安轉(zhuǎn)隸后，林業(yè)行政執(zhí)法隊伍數(shù)量銳減，對林業(yè)行政執(zhí)法工作造成了極大影響。2）人員年齡偏大?；鶎恿謽I(yè)人員年齡普遍偏大，對新事物的接受能力較弱，導致林業(yè)新技術推廣難。3）林業(yè)技術推廣隊伍不穩(wěn)定，人才流失嚴重。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的技術推廣員常被其他部門抽調(diào)從事非專業(yè)工作，沒有更多的時間進一步深造學習，專業(yè)技能得不到更好的訓練和發(fā)揮，最終導致技術推廣隊伍能力下降，部分隊伍甚至面臨解散。同時，當前林業(yè)基層的一些年輕干部沒有樹立正確的職業(yè)觀，認為基層工作強度大、付出與收獲不成正比，生活工作壓力迫使他們尋求更高薪的工作崗位；基層工作人員基數(shù)較大，但晉升空間小、崗位晉升渠道狹窄，導致職業(yè)發(fā)展前景不明朗，長期在同一崗位做重復性的工作，直接影響了工作人員對工作的自信心和成就感，甚至產(chǎn)生職業(yè)倦??；且晉升中存在“重資歷不重表現(xiàn)”等問題，降低了他們的積極性和主動性；又因基層任務繁重，直面社會基本矛盾，工作的困難讓缺乏經(jīng)驗的年輕工作人員困難重重，加劇了人才外流問題。所以，加快基層林業(yè)人才的培養(yǎng)已經(jīng)迫在眉睫。從目前情況來看，林業(yè)技術力量不足，林業(yè)行政執(zhí)法機制和隊伍尚未建立完善是當前全力推進森林督查的難點和痛點。

1.3 林業(yè)行政案件整改工作難度大

森林督查工作中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法破壞森林資源案件，采用的是掛號銷號機制，形成一個案件處理閉環(huán)，不僅要求案件及時查處，還要求在限定時間內(nèi)完成林地回收或林地審批工作才算整改到位。在基層林業(yè)執(zhí)法工作中，常發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅、基礎設施建設、民生實事、鄉(xiāng)村振興等重要民生項目涉及森林資源破壞行為，這些案件的查處涉及群眾的切身利益，群眾反應激烈，易產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素，再加上現(xiàn)在執(zhí)法力量不足等客觀原因，要求在短期內(nèi)徹底實現(xiàn)整改到位較為困難[3]。

森林公安在處理涉林案件過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)違法者的法律意識淡薄，當事人甚至找理由不到現(xiàn)場，而是委托他人代為處理，使執(zhí)法人員無法第一時間收集有效證據(jù)；即使違法者配合到達現(xiàn)場、提供筆錄、服從當下的行政處罰，事后卻仍以各種理由拒絕履行，如家庭條件困難、難以支付苗木費和罰款、沒有能力達到恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的標準等。很多縣（市、區(qū)）在深入貫徹落實新修訂的《中華人民共和國森林法》基礎上，進一步細化提高了恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的標準：1）針對違法使用、毀壞林地需要恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的，應對地表進行平整，覆蓋標準種植土（如厚度30 cm 以上）后再種植；2）公益林內(nèi)樹種的選擇要符合公益林區(qū)劃界定的樹種要求；3）商品林內(nèi)要種植喬木樹種或灌木樹種，喬木樹種選擇成活率高的容器苗（如要求3 cm 及以上），密度不低于最低要求（如1 650 株·hm-2）；灌木樹種選用標準規(guī)格的苗（如2 年生及以上），種植覆蓋度、灌木林帶行距等均不低于最低標準；4）無論是公益林還是商品林，種植后都要結合當?shù)貙嶋H要求在規(guī)定時間內(nèi)（如種植后6 個月內(nèi)）成活率達到相應要求（如不低于85%）。這些具體的標準雖然保證了林業(yè)執(zhí)法過程中的透明化與公平化，但是因為標準高、要求嚴、時間跨度大，在實際工作中難以真正落到實處[4]。

2 對策建議

2.1 充分利用信息化技術手段，高效率保護森林資源

由于對林業(yè)信息建設投入資金有限及林業(yè)人才力量不足，現(xiàn)階段基層林業(yè)管理工作模式仍以人工監(jiān)管為主，通過定期巡護的形式開展森林資源保護工作。事實上，在當前信息技術快速發(fā)展的背景下，信息化建設是林業(yè)建設的必然趨勢[5]。森林督查工作通過使用遙感技術、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)技術，可在一定程度上促進林業(yè)信息化發(fā)展，提升林業(yè)現(xiàn)代化調(diào)查技術手段的應用率。但是，目前的森林督查仍是采用衛(wèi)片、檔案資料為輔，人工現(xiàn)場核查為主的調(diào)查方式，可見森林督查工作所采用的林業(yè)信息化技術手段還有待進一步優(yōu)化提升。此外，每年一次性下發(fā)的違法圖斑多為破壞森林資源既定事實的情況，不能在第一時間發(fā)現(xiàn)，存在一定的滯后性，因此利用信息技術在第一時間阻止違法破壞森林資源案件發(fā)生是林業(yè)信息化需要突破的關鍵點。

2.2 加強林業(yè)行政執(zhí)法隊伍建設，理順執(zhí)法職能

森林督查通過查獲涉嫌違法破壞森林資源行為并監(jiān)督改正的方法推動森林資源保護，森林督查所使用的信息化技術手段、林業(yè)法規(guī)政策知識和銷號機制倒逼基層政府建設并完善林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，確保森林督查工作可以順利完成，森林督查與林業(yè)行政執(zhí)法隊伍建設之間具有相互促進作用。森林公安轉(zhuǎn)隸后，林業(yè)行政執(zhí)法正處于過渡期，面臨人才隊伍組建、政策知識更新、長效機制建立等諸多問題，需從以下3 個方面入手。1）厘清森林督查與自然資源、應急管理、生態(tài)環(huán)境保護等部門的工作職責，明確工作權限，加強工作對接，節(jié)約行政資源，提高行政效能；及時組建林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，增加人員編制，規(guī)范執(zhí)法行為，有效打擊和遏制各類涉林違法犯罪行為，提高對相關涉林案件的處置效率與處置水平，維護森林資源穩(wěn)定和生態(tài)安全。2）明確執(zhí)法責任。根據(jù)黨中央有關森林公安管理體制調(diào)整后職能保持不變，業(yè)務上接受林草部門指導，基層森林公安隊伍框架和力量布局保持基本穩(wěn)定的要求，明確公安機關按照國家有關規(guī)定可以行使毀壞林木、林地，盜伐、濫伐林木，偽造、變造、買賣、租借采伐許可證，收購、加工、運輸非法來源木材案件的行政處罰權；更要明確公安機關行使行政執(zhí)法職責應按照國家有關規(guī)定并結合地方實際情況，如果地方林草部門自身的執(zhí)法力量能夠承擔起行政執(zhí)法任務，也可以不由公安機關行使本款規(guī)定。3）加強執(zhí)法監(jiān)督，重視林業(yè)法制建設。把執(zhí)法監(jiān)督擺在與執(zhí)法同等重要的位置，不斷規(guī)范木材運輸檢查執(zhí)法、野生動物保護行政執(zhí)法等行為，嚴格執(zhí)行《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，逐步建立健全林業(yè)規(guī)范性文件備案制度，法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件實施情況報告制度，重大具體行政行為備案制度，行政復議應訴案件報告制度等一系列執(zhí)法監(jiān)督制度，努力構建科學高效的林業(yè)行政執(zhí)法工作體系。

2.3 推進林長制，完善工作機制

林長制是近年來國家林草局主推的一項重點工作，是森林資源保護發(fā)展目標責任制的“加強版”，要確保到2022 年6 月全面建立林長制。通過建立林長制，明確生態(tài)保護修復的區(qū)域空間、主體責任和目標任務，強化地方黨委、政府保護發(fā)展森林資源的主體責任和主導作用?？h級政府可以制定縣領導聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度，明確林長制工作組織機構及責任區(qū)劃分，從根本上解決生態(tài)保護責任模糊的問題。在各級林長的組織領導下，將充分調(diào)動各方面力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制。同時，可以加強考核工作機制，針對區(qū)直各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府、村集體負責建設的工程項目出現(xiàn)涉林違法情況的，取消年終綜合先進評比資格，從而避免以往脫貧攻堅、基礎設施建設、民生實事、鄉(xiāng)村振興等政府部門主導負責的項目出現(xiàn)違法破壞森林資源的行為。

2.4 多措并舉，為森林督查工作保駕護航

森林督查工作的時間緊、任務重、技術性強、質(zhì)量要求高，縣級林業(yè)部門要按照“上下聯(lián)動、分工協(xié)作、各司其職、共同負責”的原則，加強領導，通力協(xié)作，充分保障，做好指導，確保按時、按質(zhì)、按量完成工作任務。1）加強組織領導，成立專項工作領導小組。由縣級林業(yè)部門一把手任組長，分管負責人任副組長，各相關科室、林業(yè)站和林場負責人為成員，制定專項工作方案，明確各相關科室、林業(yè)站和林場的職責，并形成專項工作機制，要求每個圖斑必須現(xiàn)場核查，拍攝現(xiàn)場照片，堅決查處違法使用林地、違法采伐和毀林開墾等違法破壞森林資源的行為。2）狠抓業(yè)務培訓，提升調(diào)查人員業(yè)務水平。制訂培訓計劃，對外業(yè)調(diào)查工作人員進行技術培訓，指導森林資源監(jiān)測平臺和野外數(shù)據(jù)平板采集工作，有計劃地組織林業(yè)部門全部技術人員進行統(tǒng)一培訓，不斷鞏固加深森林督查和林地“一張圖”更新工作知識要點。3）充分保障工作經(jīng)費，建立長效保障機制。林地變更調(diào)查中，內(nèi)外業(yè)工作兼有，不僅需要投入較多的人力、物力，還需添置必要的設備，特別是森林資源二類調(diào)查是一項系統(tǒng)性、全局性工作，需要較多的經(jīng)費保障，鑒于林地變更調(diào)查工作的長期性、常態(tài)化特征，應將保障工作經(jīng)費納入當?shù)氐呢斦甓阮A算，建立長效經(jīng)費保障機制。4）加強進度監(jiān)督，確保按時完成任務。各縣要有高度的責任意識和緊迫感，調(diào)查過程中出現(xiàn)影響進度、質(zhì)量等方面的問題，要及時上報專項工作領導小組，由領導小組成員商議決策推進工作進度。5）加快人才隊伍建設，激活人才動力“引擎”。以基層林業(yè)專業(yè)技術人員為基礎，建立森林資源保護、野生動植物調(diào)查、行政執(zhí)法等類別的專家?guī)?，每年面向社會，特別是基層一線征集技術人員充實專家?guī)?，不斷壯大林業(yè)專業(yè)技術人才隊伍?！氨P活存量”上，加大在崗專業(yè)技術人才隊伍的培養(yǎng)力度，聯(lián)合當?shù)厝松缇?、黨校，不斷創(chuàng)新林業(yè)專業(yè)技術人員繼續(xù)教育培訓。同時，大膽優(yōu)先選拔年輕林業(yè)干部，把素質(zhì)好、能力強的年輕干部放到重要崗位，不斷提高年輕干部工作的積極性，形成使年輕干部脫穎而出的良好機制。