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        美國務院的“中國組”,作用多大?

        2023-01-03 16:14:41壽慧生
        環(huán)球時報 2023-01-03
        關鍵詞:對華政策盟友對華

        壽慧生

        對于拜登政府未來的對華政策,去年底美國國務院成立的“中國事務協(xié)調(diào)辦公室”將發(fā)揮怎樣的影響備受矚目。

        從這個辦公室的成立來看,意在確保美國政府能夠“負責任地管控同中國的競爭”。美方此前介紹稱,這一非正式名稱為“中國組”(China House)的辦公室取代了原有的“中國處”(China Desk)其重點是使國務院有能力應對未來十年的挑戰(zhàn)并抓住機遇,確保美方擁有人才、工具和資源來執(zhí)行美國對華政策和戰(zhàn)略。

        自特朗普政府時期以來,華盛頓對華政策日趨強硬,各種針對中國的政策和制度相繼出臺。拜登上臺后并未放棄特朗普時期的對華強硬路線,而是進一步借助于其全球范圍內(nèi)的聯(lián)盟體系,試圖以集體施壓模式取代特朗普時期的單邊策略。一定程度上,拜登認為此策略取得了一定成效。中國事務協(xié)調(diào)辦公室”顯然是該策略的升級,顯示出拜登政府試圖匯聚全球范圍各領域力量。

        據(jù)媒體報道,該辦公室包含三個機構,分別負責傳統(tǒng)的中美雙邊關系、戰(zhàn)略溝通和所謂“全球團隊”,通過在世界各地派駐專員來“監(jiān)督”中國在當?shù)氐幕顒印o@然,第三個機構是該辦公室最引人注目之處。美方稱,該辦公室匯集了來自整個國務院和院外的一批中國問題專家,與每個區(qū)域局的同事以及國際安全、經(jīng)濟、技術、多邊外交和戰(zhàn)略溝通等方面的專家進行合作?!八馕吨覀兡軌蚋玫嘏c我們的盟友和伙伴合作,并更深入地與跟國務院合作的每個國家接觸?!睋Q言之,美方將擴大關注中國的外交官人數(shù),還將有來自其他部門的美政府人員在“中國事務協(xié)調(diào)辦公室”輪流工作,使之成為十項跨部門的行動。

        這一舉措包含兩個方面的考慮廣'首先,是增加投入,加強美國在外交方面遏華的力度。過去幾年,中國在對外交往中不斷取得成果,而美方認為自己的投入明顯不足,難以適應新的戰(zhàn)略需求。通過設立該辦公室,拜登政府實現(xiàn)了對國務院外交體系的一次內(nèi)部重組,將有助于提升美國在海外的外交投入,意圖在強化美國外交力量的同時削弱中國的外交影響力。

        其次,是改變舊有的運作模式,制定更有效的對華政策。該辦公室最重要的“創(chuàng)新”,是破除原有官僚體系各自為戰(zhàn)、疏于協(xié)調(diào)的破碎局面,希望通過權力和資源的集中來打通外交系統(tǒng)與政府各部門間的壁壘,形成“對華戰(zhàn)略總指揮部”,令對華政策更為精準有效。

        在過去的對華決策中,當涉及經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、產(chǎn)業(yè)技術等技術性強的領域時,美國國務院常常無力主導。此外,由于缺乏一個能夠跨部門協(xié)調(diào)的機構來統(tǒng)籌,各部門容易彼此掣肘,導致對華策略失效。這也是特朗普政府時期對華政策雷聲大雨點小的一個重要原因。而此次改組實現(xiàn)跨部門合作,讓各職能部門內(nèi)部涉華領域被納入到該辦公室的統(tǒng)一調(diào)配中,從而提高決策和執(zhí)行效力。應該說,從特朗普政府時期開始,華盛頓一些政治精英就極力推動“全政府”模式來對抗中國的舉國體制。可以看出,美國對華決策機制正在積極調(diào)整,以適應新的局面。

        另一方面,單純將此辦公室的設立視為美國遏制打壓中國的工具,難免流于臉譜化。該辦公室的成立是否有助于美國政府提升其對華戰(zhàn)略遏制能力,最終取決于美外交官僚系統(tǒng)的塞體效率??紤]到美國政治體制本身長期以制衡為要而非以效率見長,該機構的效力還需觀察。

        此外,中美關系正進入前所未有的敏感期,危機管控成為當務之急。該辦公室匯聚外交資源,強化美國對華決策和執(zhí)行,盡管客觀上會對中國形成壓力,但同時也有可能作為一種制度約束,減少美國內(nèi)部的不確定性,排除極端反華力量在決策中的影響。畢竟,該辦公室的核心功能依舊是作為一個外交部門來協(xié)調(diào)對華關系而非代表任何單一部門的狹隘利益。因此將外交資源集中利用,可能有助于實現(xiàn)美方所說“負責任地管控競爭”,更好地落實兩國領導人不久前在會晤中達成的共識。

        最重要的是,中美關系的'復雜性已遠不是一個機構的設立或者幾個人的任命能夠改變。中美關系最終取決于兩國實力的博弈,而這注定將是一個漫長復雜的過程,不會因一時一事的輸贏而改變。

        目前,華盛頓的對華政策面臨的最大挑戰(zhàn)在于是否能得到其他大部分國家的支持和配合。通過盟友來制衡中國,是拜登政府對華政策不同于特朗普時期的關鍵之處,但這一點也成為當前華盛頓對華政策最薄弱的環(huán)節(jié)。美國盟友的利益從未像今天這樣多元化,在中國問題上這些盟友與美國的目標時常不一致,特別是經(jīng)濟領域。這與美國的對華制衡政策形成直接沖突。美國自身也同樣面臨著制衡與合作的兩難困境。這樣的結構性困境顯然不可能靠設立一個新機構就得以解決?!?作者是北京語言大學國別和區(qū)域研究院研究員)

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