張緯武 李玉溪

（澳門科技大學(xué)法學(xué)院，澳門 999078）

隨著城鎮(zhèn)化的步伐逐步加快，廣大農(nóng)村社會(huì)正發(fā)生著越來(lái)越深刻的變化。在此過程中，信息的交換、技術(shù)的交流、資源的利用處于一種活躍的狀態(tài)，讓農(nóng)民對(duì)土地的意義有了更多的理解，對(duì)發(fā)揮土地的功能和資源的利用有著重要的促進(jìn)作用，同時(shí)也不可避免的帶來(lái)了沖突和糾紛，其中比較突出的領(lǐng)域集中在土地上。

土地糾紛成為農(nóng)村社會(huì)比較普遍或比較典型的糾紛有其深刻的經(jīng)濟(jì)原因和社會(huì)原因。蓋因于土地不僅是安生立命之本，更是其發(fā)家致富之基?？梢哉f(shuō)，在農(nóng)村社會(huì)無(wú)土地即無(wú)權(quán)益。就目前來(lái)看，無(wú)論農(nóng)村社會(huì)發(fā)展到哪種經(jīng)濟(jì)程度，對(duì)土地權(quán)益的追求均不會(huì)減退，再加之土地法律制度的進(jìn)一步完善，農(nóng)民法律意識(shí)的進(jìn)一步提升?？梢灶A(yù)見，針對(duì)農(nóng)村土地而產(chǎn)生的糾紛在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)會(huì)保持一個(gè)相對(duì)高位的數(shù)量。如何有效的對(duì)該問題進(jìn)行解決是不可忽視的問題。

1.農(nóng)村土地糾紛的類型化及其意義

將農(nóng)村土地糾紛進(jìn)行類型化研究，有助于聚焦不同土地糾紛的特點(diǎn)，分析其權(quán)益內(nèi)涵，從而精準(zhǔn)施策，有針對(duì)性的對(duì)糾紛進(jìn)行解決。

農(nóng)村土地糾紛的種類比較多，相較于其他社會(huì)糾紛具有其獨(dú)特的復(fù)雜性，比如某些土地糾紛不僅涉及平等主體，同時(shí)也涉及行政管理部門的行政管理權(quán)。有的土地糾紛不僅主體眾多而且牽扯的時(shí)間較長(zhǎng)，超過20年、30年乃至40年的都有，在處理上具有一定的復(fù)雜性。當(dāng)然從不同的角度觀察，農(nóng)村土地糾紛呈現(xiàn)出不同的糾紛類型。比如：從法律的性質(zhì)上來(lái)看，可以分為違約性糾紛，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛，和侵權(quán)性糾紛，如農(nóng)村土地相鄰權(quán)侵權(quán)糾紛；從權(quán)益保障的內(nèi)容來(lái)看，可以分為土地權(quán)屬糾紛和土地流轉(zhuǎn)糾紛，前者如農(nóng)村土地所有權(quán)糾紛，后者如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓糾紛。從權(quán)利的內(nèi)容來(lái)看，可以分為農(nóng)村土地所有權(quán)糾紛、農(nóng)村土地使用權(quán)糾紛和農(nóng)村土地用益物權(quán)糾紛等。根據(jù)行為方式的不同，可以分為確權(quán)性土地糾紛和征用性土地糾紛；前者如宅基地的確認(rèn)，后者如農(nóng)地征用補(bǔ)償糾紛，當(dāng)然，從征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容上來(lái)分析，可以將該糾紛進(jìn)一步劃分為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)現(xiàn)糾紛等。

不同的糾紛類型，在處理的方式上應(yīng)該有所不同，采取一刀切的方式進(jìn)行處理顯得過于簡(jiǎn)單粗暴，既缺乏針對(duì)性，也不夠科學(xué)合理，無(wú)法達(dá)到糾紛一次性或徹底性解決的客觀需求。要建立在農(nóng)村土地糾紛實(shí)際的基礎(chǔ)上去選擇相應(yīng)的糾紛解決方式，既要體現(xiàn)法治的力量，同時(shí)也要有糾紛解決機(jī)制的溫度，避免糾紛的擴(kuò)大化或者復(fù)雜化。

2.農(nóng)村土地糾紛類型化與糾紛解決方式的類型化

2.1 農(nóng)村土地糾紛類型化需要糾紛解決方式類型化

不同糾紛類型的土地糾紛需要不同的糾紛解決方式，意味著農(nóng)村土地糾紛的類型化需要糾紛解決方式的類型化。要理順農(nóng)村土地類型化和糾紛解決方式類型化二者的邏輯關(guān)系，通過多元化的糾紛解決方式促進(jìn)不同類型的糾紛有效解決。這不僅需要對(duì)不同類型的土地糾紛的事實(shí)或內(nèi)容加以了解，更需要對(duì)不同類型糾紛進(jìn)行溯源性的分析，明確其性質(zhì)、確定其要義，從而找準(zhǔn)糾紛解決的方向，適用最合適的糾紛解決方式進(jìn)行解決。

大體上，糾紛解決方式可以分為司法層面上和非司法層面上的。非司法層面上的，不嚴(yán)格的講可以將其描述成替代性糾紛解決機(jī)制。司法層面上主要以訴訟為主，無(wú)論是民事訴訟還是行政訴訟，都是國(guó)家審判權(quán)的一種運(yùn)用，其體現(xiàn)的是國(guó)家司法權(quán)威對(duì)社會(huì)生活的影響，通常被視為糾紛解決的最后手段。

2.2 農(nóng)村土地糾紛解決方式解析

2.2 .1以司法權(quán)威為核心的訴訟方式

訴訟方式在所有的糾紛解決機(jī)制中，基于其司法解決的權(quán)威性和有效性，一直處于比較受青睞的地位，但是具體到農(nóng)村土地糾紛解決上，其優(yōu)勢(shì)似乎沒有那么明顯，因?yàn)槠湫Ч粌H要受到傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)鄉(xiāng)土性的影響，同時(shí)也受制于農(nóng)村糾紛的復(fù)雜性，并不太容易發(fā)揮訴訟解決糾紛的功能。因?yàn)樵V訟制度展開的核心是基于事實(shí)和法律。但是這兩個(gè)方面對(duì)于農(nóng)村土地糾紛來(lái)說(shuō)，都存在著一定的障礙。首先從事實(shí)層面上看，農(nóng)村社會(huì)的風(fēng)土人情，社會(huì)關(guān)系與城市不同，發(fā)生糾紛的主體間往往存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這種聯(lián)系不僅為法律關(guān)系的判斷帶來(lái)不便，同時(shí)造成了法律事實(shí)的復(fù)雜性，或者表現(xiàn)為證據(jù)的沖突。或者表現(xiàn)為證據(jù)的缺失，公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理的現(xiàn)象不同程度的存在且難以出現(xiàn)明顯的傾向性，為農(nóng)村土地糾紛的處理帶來(lái)困難；其次，從法律層面上看，涉農(nóng)糾紛的法律制度還不夠完善，不能衍射所有的土地糾紛，而且在現(xiàn)有的涉農(nóng)糾土地紛規(guī)定中，很多的立法層級(jí)比較低，以地方性法規(guī)或者政府規(guī)章為主，這將會(huì)導(dǎo)致法律適用的另外一個(gè)問題，即廣義上的立法沖突，因?yàn)榈胤搅⒎ㄒ话愕赜蛏时容^濃厚，不同地域的情況的現(xiàn)實(shí)差異直接導(dǎo)致相應(yīng)的規(guī)定不一致甚至矛盾和沖突，這也為法律的適用帶來(lái)了不便。由此不難看出，通過訴訟來(lái)解決農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)實(shí)可能性不大，或者說(shuō)糾紛解決的效益性不高。

2.2.2 以意思自治為核心的替代性糾紛解決方式

之所以稱為替代性糾紛解決方式，是基于其對(duì)訴訟方式的一種替代性。在所有的替代性糾紛解決方式中，尊重糾紛解決主體的意思是其共同的特征，這種意思不僅在于啟動(dòng)上的意思自治，更重要的是對(duì)于糾紛解決的推進(jìn)和結(jié)局都是建立在糾紛主體的意思自治的基礎(chǔ)上的。

2.2.2.1 和解

在非訴訟解決糾紛的方式中，和解是不需要第三方介入的，由糾紛當(dāng)事人根據(jù)所感所需自行解決。在此過程中，事實(shí)是否清楚，結(jié)果是否公平，過程是否正義，均由當(dāng)事人自行確定，所謂周瑜打黃蓋——一個(gè)愿打一個(gè)愿挨，是貫徹意思自治原則的全面體現(xiàn)，這種情況下糾紛的解決有一定的效益性，對(duì)關(guān)系的維持有積極的意義，但是對(duì)糾紛的解決由于缺乏法律的保障存在著一定風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2.2 調(diào)解

與和解最接近的糾紛解決方式是調(diào)解，與和解的不同之處在于糾紛雙方達(dá)成解決方案的基礎(chǔ)是第三方的溝通和協(xié)調(diào)，這種紐帶式的介入緩和了農(nóng)村土地糾紛雙方的緊張關(guān)系，為糾紛的和平解決提供了必要的條件。調(diào)解在農(nóng)村土地糾紛中的優(yōu)勢(shì)是顯而易見的，一方面得益于調(diào)解人深受糾紛雙方的信任，可以客觀的分析糾紛的實(shí)質(zhì)，提供較為合理的對(duì)策或方案，另一方面，調(diào)解人可以利用自己對(duì)于糾紛雙方的影響力平衡雙方的利害得失。當(dāng)然，這需要調(diào)解的主體具有一定的能力和水平，至少良好的道德品質(zhì)和一定的法律意識(shí)是必不可少的。

2.2.2.3 仲裁

除此之外，需要第三方進(jìn)行處斷的方式是仲裁，即農(nóng)村土地糾紛的仲裁，主要依靠農(nóng)業(yè)行政管理部門對(duì)農(nóng)村土地糾紛采取仲裁的方式進(jìn)行處理。也就是說(shuō)，當(dāng)發(fā)生農(nóng)村土地糾紛后，糾紛的當(dāng)事人可以選擇向農(nóng)業(yè)行政管理部門提出申請(qǐng)，由農(nóng)業(yè)行政管理部門組成仲裁庭對(duì)糾紛進(jìn)行仲裁。但是由于該仲裁的結(jié)果的法律約束力不強(qiáng)，也就是糾紛當(dāng)事人對(duì)該仲裁結(jié)果的約束力的認(rèn)可程度比較低，近些年來(lái)，適用該種方式來(lái)解決糾紛的情況已經(jīng)有逐步弱化的趨勢(shì)。

上述農(nóng)村土地糾紛解決方式，無(wú)論是司法程序意義上的，還是非司法程序意義上的，均有其存在的價(jià)值和意義，即便是農(nóng)村土地仲裁方式也在一定意義上發(fā)揮著分流糾紛或者促進(jìn)糾紛解決的作用。但如何更好的推動(dòng)各類方式更有效地發(fā)揮其功能，促進(jìn)不同類型的土地糾紛得以解決，是學(xué)理界和實(shí)務(wù)界一直在不斷思考的問題。而其中的一條重要的路徑是引進(jìn)新鄉(xiāng)賢制度，通過新鄉(xiāng)賢這一主體所具有的特殊優(yōu)勢(shì)，提高各種糾紛解決方式的效果。

3.新鄉(xiāng)賢介入農(nóng)村土地糾紛解決的可行性

新鄉(xiāng)賢是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的重要力量，是鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體建設(shè)中不可忽視的主體之一。產(chǎn)生于中國(guó)特色社會(huì)主義制度背景下的新鄉(xiāng)賢在人員構(gòu)成方面完全不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢，其來(lái)源范圍更加廣泛，表現(xiàn)出鮮明的社會(huì)主義制度特色和時(shí)代特點(diǎn)。新鄉(xiāng)賢，顧名思義，區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)賢，是“新”、“鄉(xiāng)”“賢”。新鄉(xiāng)賢融入鄉(xiāng)村治理體系具有深厚的歷史底蘊(yùn)，它是新時(shí)代下對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢治村經(jīng)驗(yàn)智慧的傳承和創(chuàng)新。

新鄉(xiāng)賢所具有的時(shí)代特質(zhì)對(duì)于農(nóng)村土地糾紛的解決無(wú)疑會(huì)起到重要的推動(dòng)作用。農(nóng)村土地糾紛之所以產(chǎn)生，主要是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，帶動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)等不斷進(jìn)行變革和調(diào)整。新思想、新事物、新業(yè)態(tài)不斷對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行沖擊，但是很多農(nóng)村、農(nóng)民的思維、意識(shí)還未做好迎接這些機(jī)遇的準(zhǔn)備，還不能適應(yīng)這樣的快節(jié)奏和高速率，因此而引發(fā)了一定的糾紛也是能夠接受的。另外，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化發(fā)展不斷推動(dòng)涉農(nóng)政策的更新和變化，由于政策本身的宏觀性和指導(dǎo)性，不同的主體對(duì)其理解可能會(huì)產(chǎn)生差別，在實(shí)際行動(dòng)上會(huì)出現(xiàn)一定的矛盾，特別是新政策和舊政策結(jié)合在一起的時(shí)候，產(chǎn)生一定的糾紛也是正常的現(xiàn)象。因?yàn)榧幢闶敲鞔_性更強(qiáng)的法律規(guī)則通常也會(huì)遇到實(shí)施上的沖突，從而引發(fā)法律關(guān)系的沖突和矛盾，需要特定的主體對(duì)其進(jìn)行解釋，或者是有關(guān)人員依靠良心和理性進(jìn)行自由心證，但是似乎這樣的方式對(duì)于鄉(xiāng)土性更強(qiáng)的農(nóng)村土地糾紛的解決效果并不是很好，因此找到一種行之有效的方式也是具有一定的緊迫性的。

4.新鄉(xiāng)賢解決農(nóng)村土地糾紛的路徑

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中關(guān)于新鄉(xiāng)賢的擇取，更加突出賢德這一重要條件。新鄉(xiāng)賢一般有很高的威望，也有較高的法治素養(yǎng)，其參與鄉(xiāng)村治理的過程本身就是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的過程。新鄉(xiāng)賢自身所具有的特質(zhì)很好的契合了這種需求，他們既熟悉政策，又具備能力，既熟悉鄉(xiāng)情，又懂得奉獻(xiàn)，深受農(nóng)民的支持和信賴，通過發(fā)揮自身的功能和作用就能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地糾紛有效解決的良好效果。

4.1 融入訴訟，提升司法解決農(nóng)村土地糾紛效果

新鄉(xiāng)賢融入訴訟機(jī)制，是訴訟民主的需求，也是訴訟公正的需要，新鄉(xiāng)賢至少可以通過兩個(gè)途徑進(jìn)入農(nóng)村土地糾紛：

一是以人民陪審員制度為抓手，按照國(guó)家有關(guān)人民陪審員制度的程序和規(guī)范，由人民法院面向全體新鄉(xiāng)賢進(jìn)行選聘。成為人民陪審員后，可以在人民法院審理相應(yīng)的農(nóng)村土地糾紛時(shí)作為合議庭組成人員參加庭審，在審理過程中，提出自己的意見和建議。由新鄉(xiāng)賢作為人民陪審員參加土地糾紛的訴訟，可以充分發(fā)揮其農(nóng)村領(lǐng)域?qū)＜一蚰苁值南忍靸?yōu)勢(shì)，一方面可以對(duì)訴訟中出現(xiàn)的證據(jù)進(jìn)行更合理的判斷，有助于糾紛事實(shí)的理順和明確，另一方面在遇到農(nóng)村土地糾紛中的比較專業(yè)的問題時(shí)，可以做好解釋和說(shuō)明，以解決農(nóng)村土地糾紛中涉及農(nóng)村土地政策的專業(yè)問題，從而為司法機(jī)關(guān)有效解決爭(zhēng)議提供智力支持。

二是積極參與訴前調(diào)解工作。為了進(jìn)一步推動(dòng)大調(diào)解格局的形成，很多地方法院開創(chuàng)了社會(huì)力量參與訴前調(diào)解的調(diào)解新模式。新鄉(xiāng)賢作為農(nóng)村事務(wù)的杰出代表，了解農(nóng)村情況，熟悉土地政策，由其擔(dān)任訴前調(diào)解人員，對(duì)相應(yīng)的土地糾紛進(jìn)行調(diào)解，制定調(diào)解方案，陳述糾紛利弊，更契合糾紛實(shí)際，也更容易讓糾紛雙方接受。

4.2 評(píng)判糾紛，充分發(fā)揮糾紛化解的功能

新鄉(xiāng)賢在解決農(nóng)村土地糾紛的功能更多的體現(xiàn)在糾紛的發(fā)生過程中，可以利用自身在家族、宗族乃至社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響力，通過評(píng)判，協(xié)調(diào)，有效化解土地糾紛帶來(lái)的不和諧狀態(tài)。當(dāng)然，新鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村土地糾紛的解決也因事而異，一般情況下，一個(gè)人可以解決的就一個(gè)人來(lái)處理，一個(gè)人解決不了的就多個(gè)人協(xié)商，多個(gè)人協(xié)商解決不了的可以提請(qǐng)集體議事組織來(lái)做出決定，比如有的地方專門成立了鄉(xiāng)賢理事會(huì)，有的地方組建了評(píng)理堂，都是為了解決鄉(xiāng)村糾紛而設(shè)置的組織機(jī)構(gòu)，也是能夠充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢力量和作用的組織機(jī)構(gòu)。通過新鄉(xiāng)賢對(duì)糾紛的調(diào)解、評(píng)判，一部分土地糾紛化解在糾紛的初始階段，更多的土地糾紛在爭(zhēng)議過程中逐步得以解決，最終提交到行政機(jī)關(guān)甚至是司法機(jī)關(guān)的糾紛數(shù)量大幅度降低。

4.3 參與仲裁，積極推進(jìn)土地糾紛解決

農(nóng)村土地糾紛仲裁是農(nóng)村土地糾紛解決的重要方式，是農(nóng)業(yè)行政管理部門解決農(nóng)村土地糾紛的重要手段。但農(nóng)村土地糾紛仲裁的剛性不強(qiáng)，決定了仲裁組織機(jī)構(gòu)的組成人員除了農(nóng)業(yè)行政管理人員外，還可以吸收與農(nóng)業(yè)管理有關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者等人才。從專業(yè)的角度上來(lái)講，很多農(nóng)村基層組織的工作人員也可以勝任該項(xiàng)工作。這也為新鄉(xiāng)賢進(jìn)入農(nóng)村土地糾紛的仲裁提供了必要條件，也為新鄉(xiāng)賢充分發(fā)揮糾紛解決的能力提供了平臺(tái)。從職能上講，新鄉(xiāng)賢不僅能為仲裁提供土地糾紛的基本情況，更可以理順相關(guān)糾紛的歷史背景，為仲裁裁決的形成提供信息支持，通常情況下，有新鄉(xiāng)賢參與的仲裁比沒有新鄉(xiāng)賢參與的仲裁的效果會(huì)更好一些。