楊 葉

（江蘇蘇地仁合土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評估測繪造價(jià)咨詢有限公司，江蘇 南京 210019）

引言

宅基地是建設(shè)用地的重要組成部分，宅基地土地利用強(qiáng)度的高低在一定程度上影響到建設(shè)用地的集約利用狀況。在影響宅基地配置的眾多因素中，宅基地制度是極其重要的一項(xiàng)。宅基地制度的改革經(jīng)歷了止地改革、合作化、集體化等方式，宅基地也經(jīng)歷了從私有化到集體化，從自由買賣到限制流轉(zhuǎn)的過程。

為保障工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的需要，同時(shí)也為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障農(nóng)村居民基本的居住需求得到滿足，產(chǎn)生了具有我國國家特色的宅基地使用制度。可以說，現(xiàn)行的宅基地制度在保障我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)保障了農(nóng)戶戶有所居。這樣的宅基地制度主要有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是宅基地在農(nóng)村村民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行無償分配；二是宅基地產(chǎn)權(quán)缺失，無收益權(quán)和處分權(quán)這兩項(xiàng)權(quán)能；三是獲得宅基地使用權(quán)的農(nóng)民具有對宅基地的無限期使用的權(quán)力；四是宅基地以及地上的房屋只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行交易。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革不斷深入，農(nóng)村、農(nóng)民不斷分化，農(nóng)民的主要收入來源由務(wù)農(nóng)收入逐步轉(zhuǎn)化為務(wù)工收入。家庭生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、農(nóng)民成活方式的變化，使得農(nóng)村社會(huì)的流動(dòng)性逐步增強(qiáng)，從進(jìn)一步影響了對社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。而宅基地作為農(nóng)民生活、居住的主要場所，其居住功能逐步弱化，而財(cái)產(chǎn)性功能卻逐步增強(qiáng)。因此，宅基地制度改革也越來越收到農(nóng)民的期盼與期待。

目前的宅基地在使用和管理過程中也存在大量問題。突出表現(xiàn)在宅基地大量閑置、農(nóng)民違規(guī)新占宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重、部分農(nóng)民的居住權(quán)難得到保障、宅基地隱形流轉(zhuǎn)擾亂±地市場等，為提高宅基地節(jié)約集約利用效果、規(guī)范宅基地管理和保障農(nóng)民權(quán)益，中央政府多次提出要完善農(nóng)村宅基地制度。2015年，國家開展土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn)，明確了宅基地改革的基本方向。2017年十八大以來，國家加快了宅基地制度的改革步伐，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺相關(guān)文件，推進(jìn)農(nóng)村“三塊地”改革，明確了宅基地改革的基本方向；2017年中央一號文件提出落實(shí)宅基地所有權(quán)，維護(hù)宅基地占有使用權(quán)，探索通過出租和合作等方式盤活閑置宅基地的策略；2018年中央一號文件再一次提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；2019年8月新修訂的《土地管理法》對于宅基地專門增加了鼓勵(lì)閑置宅基地及農(nóng)房盤活的條款；2021年中央一號文件又一次提出探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。中央從政策到法律的制定都說明宅基地使用制度改革已經(jīng)迫在眉睫。

宅基地的“三權(quán)分置”重塑了宅基地權(quán)力關(guān)系和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是宅基地制度改革的重大創(chuàng)新。它在明確宅基地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，對宅基地具有用益物權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了重塑，將其分為宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)。其中，宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有的權(quán)能，農(nóng)戶對其所有的宅基地具有優(yōu)先性、支配性，以抵御各種外在風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)的是宅基地的社會(huì)保障價(jià)值。而宅基地使用權(quán)是依法對其享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。宅基地“三權(quán)分置”的提出豐富了宅基地的產(chǎn)權(quán)體系，通過創(chuàng)設(shè)宅基地資格權(quán)，在實(shí)現(xiàn)宅基地社會(huì)保障價(jià)值的同時(shí)，激發(fā)了宅基地內(nèi)在的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值。

近些年來，國內(nèi)多地對于宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐形式進(jìn)行了探索。2017年，浙江省紹興市開展了“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”，引入社會(huì)資本，采取出租、合作、合資等方式，探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)辦法；浙江省義烏市從宅基地的取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理七個(gè)方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新；2018年4月，象山縣制定了《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施意見》，探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，頒發(fā)了浙江省第一本宅基地資格權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，對宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式以產(chǎn)權(quán)證的方式進(jìn)行了明確。

本文以溧陽市作為研究對象，自2019年《土地管理法》修編以來，溧陽市積極學(xué)習(xí)土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)地區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際積極探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式，有著較強(qiáng)的創(chuàng)新性和實(shí)踐意義。

1.研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

溧陽位于江蘇省南部，蘇、浙、皖三省交界處，位于長江三角洲經(jīng)濟(jì)圈幾何中心，東鄰宜興市，西接溧水區(qū)、高淳區(qū)，南與安徽省郎溪縣、廣德縣交界，北與金壇區(qū)、常州市毗連。市域南北長59公里，東西寬45公里，總面積1535平方公里，總?cè)丝诩s80萬。

2019年，項(xiàng)目組隨機(jī)抽選了溧陽市37個(gè)行政村，按照問卷數(shù)量不低于行政村總戶數(shù)8%的要求，對著37個(gè)行政村進(jìn)行了問卷調(diào)查，此次調(diào)查共計(jì)收到有效問卷2950份。調(diào)查內(nèi)容涉及宅基地利用現(xiàn)狀、宅基地流轉(zhuǎn)狀況和宅基地流轉(zhuǎn)意愿等。

2.研究區(qū)宅基地使用現(xiàn)狀

2.1 宅基地利用較粗放

整體來說，溧陽市宅基地在利用上較為粗放，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是存在一戶多宅現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，13.72%的受訪農(nóng)戶存在一戶多宅現(xiàn)象，其中自己家私建和建新而未拆舊合計(jì)占比就達(dá)到了近半數(shù)。二是面積超標(biāo)現(xiàn)象較多。有近四成的受訪農(nóng)戶宅基地面積大于溧陽市現(xiàn)行的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。三是部分宅基地閑置不用。有占比14.27%的受訪農(nóng)戶存在宅基地閑置情況。

2.2 宅基地隱形交易時(shí)有發(fā)生，宅基地退出形式單一

從調(diào)查收集到的宅基地交易樣本可以看出，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，部分農(nóng)民私自非法轉(zhuǎn)讓宅基地和房屋的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要是農(nóng)戶私下交易，也有將居住功能的宅基地改變用途作為經(jīng)營性使用的。另外，宅基地退出的形式較為單一，主要是通過征地拆遷的貨幣補(bǔ)償方式進(jìn)行宅基地退出。

2.3 宅基地流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)

在宅基地流轉(zhuǎn)方面，近七成的受訪農(nóng)戶在給予合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，愿意退出不用或是閑置的宅基地，而近四成的農(nóng)戶愿意在政策允許的前提下，將目前宅基地置換或遷移到交通更加方便、環(huán)境更好的區(qū)域。

3 研究區(qū)宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式

3.1 落實(shí)宅基地所有權(quán)，提升鄉(xiāng)村空間價(jià)值

法律明確，宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。作為宅基地的所有權(quán)人，農(nóng)民集體依法享有對宅基地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，而在實(shí)踐操作中，農(nóng)民集體組織將宅基地?zé)o償分配給農(nóng)戶，而后宅基地的權(quán)利實(shí)際由農(nóng)戶享有，農(nóng)民集體組織僅僅是名義上的所有權(quán)人，這造成了所有權(quán)權(quán)利的“虛化”。溧陽市在宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式上，針對所有權(quán)“虛化”的現(xiàn)象，從三個(gè)方面落實(shí)了宅基地所有權(quán)。一是顯化宅基地的資產(chǎn)價(jià)值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，溧陽市宅基地面積占建設(shè)用地總面積比例為33.67%，在建設(shè)用地需求不斷增加，土地取得成本不斷提高的背景下，溧陽市擬通過編制宅基地基準(zhǔn)地價(jià)，明確各個(gè)區(qū)域宅基地地價(jià)。體現(xiàn)宅基地使用權(quán)價(jià)值，進(jìn)而明確了農(nóng)民集體組織的所有者權(quán)益。二是參與宅基地增值收益分配。通過采取“有償選位、擇位競價(jià)”的方式，對于同一塊宅基地有多個(gè)申請者或申請者需行宅基地選位的，采取競價(jià)的方式，由此獲取的收益歸農(nóng)民集體所有。另外，宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者，參與土地流轉(zhuǎn)帶來的增值收益的分配，這也是宅基地所有權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式。三是嚴(yán)格宅基地審批和管理。宅基地所有權(quán)“虛化”的主要原因之一是宅基地所有者并未行使所有者權(quán)力。集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有者僅對宅基地進(jìn)行分配，并未參與宅基地的在分配之后的管理工作。溧陽市通過編制村莊規(guī)劃，為宅基地審批與管理提供了依據(jù)。

3.2 完善宅基地資格權(quán)，保障農(nóng)民戶有所居

宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)主要是為了實(shí)現(xiàn)宅基地繼續(xù)承擔(dān)農(nóng)戶的居住保障功能的作用，保障農(nóng)民“不失所”。宅基地資格權(quán)具有很強(qiáng)的身份屬性，其權(quán)利主體是農(nóng)戶，是個(gè)人，只有享有資格權(quán)的農(nóng)戶才有權(quán)利可以申請宅基地，資格權(quán)是農(nóng)戶獲取宅基地使用權(quán)的前置條件，它形成于宅基地分配階段，落地前享有分配的資格，落地后則享有實(shí)實(shí)在在的使用權(quán)。溧陽市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化率高，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象較多，農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)，針對這些現(xiàn)象，溧陽市在宅基地資格權(quán)上做文章，在農(nóng)戶“不失所”的前提下，保障農(nóng)民“戶有所居”。一是完善宅基地資格權(quán)退出和置換機(jī)制。對于享有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，無論資格權(quán)是否落地，在農(nóng)民集體組織允許的情況下均可申請資格權(quán)退出，退出的宅基地資格權(quán)可置換資格權(quán)權(quán)票，也可以選擇不同形式的權(quán)益置換，如貨幣置換、住宅置換或養(yǎng)老社保置換等。二是引導(dǎo)宅基地資格權(quán)遷移。為促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，控制宅基地使用規(guī)模，溧陽市鼓勵(lì)“非規(guī)劃保留村”的農(nóng)戶將享有的宅基地資格權(quán)遷移至“規(guī)劃發(fā)展村”，跨行政村遷移的農(nóng)戶不再享有原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地資格權(quán)。三是創(chuàng)新優(yōu)秀人才加入機(jī)制。對于杰出鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型、服務(wù)型、工匠型等各類優(yōu)秀人才，探索外來人才融入鄉(xiāng)村激勵(lì)機(jī)制，吸引優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀人才享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“新村民”資格。

3.3 擴(kuò)展宅基地使用權(quán)，激活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)

宅基地“三權(quán)分置”提出要放活宅基地使用權(quán)，其實(shí)質(zhì)是要通過使用權(quán)在不同主體之間的流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。因此“三權(quán)分置”政策下的宅基地使用權(quán)雖然在名稱上與原來的相同，但是兩者在權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容上卻有著較大的差別?！叭龣?quán)分置”政策下的宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體更加多元化，打破了原來宅基地使用權(quán)主體僅限于農(nóng)民集體組織內(nèi)部的局限，為最大程度的釋放宅基地使用權(quán)權(quán)能，激活農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”打開了突破口。溧陽市旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，全市“茶社”、“農(nóng)家樂”等鄉(xiāng)村經(jīng)營性用地需求量較大，受利益驅(qū)使，農(nóng)戶宅基地私下交易的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。針對此現(xiàn)象，溧陽市從以下幾個(gè)方面著手，擴(kuò)展宅基地使用權(quán)，保障農(nóng)戶利益不受損。一是允許宅基地調(diào)整用途后進(jìn)入市場交易。根據(jù)村莊規(guī)劃成果，對于規(guī)劃為經(jīng)營性用地的宅基地，允許調(diào)整用途為集體經(jīng)營性建設(shè)用地后，就地入市；對于零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可由農(nóng)民集體組織進(jìn)行土地復(fù)墾，復(fù)墾后允許異地調(diào)整入市。二是推動(dòng)宅基地使用權(quán)入股。鼓勵(lì)農(nóng)民通過入股、出租、合作經(jīng)營或委托經(jīng)營等方式，利用宅基地使用權(quán)獲取經(jīng)營性或財(cái)產(chǎn)性收入，也鼓勵(lì)農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)投資經(jīng)營性項(xiàng)目，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。

4.結(jié)語

溧陽市對宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式的探索仍然處于初級階段，后期仍需制定更加詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則來推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)。宅基地制度作為中國土地制度中一項(xiàng)獨(dú)特的制度安排，在很長一段時(shí)間內(nèi)起到了穩(wěn)定社會(huì)、福利保障等重要作用。宅基地“三權(quán)分置”是新時(shí)期背景下，符合我國特殊國情的制度改革，“三權(quán)分置”在確保集體所有權(quán)改變、農(nóng)戶利益不受損的前提下，能有效管控宅基地規(guī)模、拓寬農(nóng)民增收渠道，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。不同地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和宅基地使用狀況的影響，“三權(quán)分置”制度會(huì)面臨不同的問題，因此，如何實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”各地在參考其他地區(qū)做法的基礎(chǔ)上還需因地制宜、因城施策。