于 騫 滕明榮

（寧夏大學(xué),寧夏 銀川 750021）

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)首次提出建設(shè)“法治化營(yíng)商環(huán)境”。其后，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境在不同場(chǎng)合、不同角度被提及、熱議。隨后，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》提出，到2020年，“形成便利化、國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境”。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》提出，面對(duì)新形勢(shì)新要求，“加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，要求持續(xù)營(yíng)造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境”。習(xí)近平總書(shū)記提出“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。政府是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的責(zé)任主體，打造優(yōu)質(zhì)的政務(wù)環(huán)境，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重中之重。因此，以當(dāng)今國(guó)內(nèi)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為背景，梳理政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中存在的具體問(wèn)題，探索推進(jìn)法治政府建設(shè)的途徑，從而進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。在加快法治政府建設(shè)步伐的同時(shí)，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步邁向高質(zhì)量發(fā)展。

1 我國(guó)法治政府建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展歷程

1.1 我國(guó)法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程

黨的十一屆三中全會(huì)在治國(guó)理政的指導(dǎo)思想上“撥亂反正”，提出發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”成為新時(shí)期法制建設(shè)的基本方針。黨的十五大報(bào)告中第一次提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義的法治國(guó)家”，將以往的“建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”，改為“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。1999年3月，《中華人民共和國(guó)憲法修正案》對(duì)憲法第五條增加一款，規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”從此，法治成為我國(guó)治國(guó)的基本方略。2000年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》明確指出，“必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”，同時(shí)該決定對(duì)各級(jí)政府和政府各職能部門(mén)提出了具體要求[1]。

2004年，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第一次全面規(guī)劃了建設(shè)法治政府的宏偉藍(lán)圖，提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。2012年，黨的十八大提出，法治是治國(guó)理政的基本方式，要加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，全面推進(jìn)依法治國(guó)；到2020年，依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》不僅首次提出建設(shè)法治中國(guó)，更強(qiáng)調(diào)要建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，其總體目標(biāo)為“經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，到2035年，“基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”。2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提到，“法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐”，并指出“把法治政府建設(shè)放在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌謀劃，加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、智能高效、廉潔誠(chéng)信、人民滿意的法治政府”。

1.2 我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展歷程

1.2.1 營(yíng)商環(huán)境的概念

世界銀行公布的營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系指標(biāo)包括十個(gè)方面：開(kāi)辦企業(yè)，辦理施工許可證，獲得電力，產(chǎn)權(quán)登記，獲得信貸，保護(hù)少數(shù)投資者，納稅，跨境貿(mào)易，合同執(zhí)行，破產(chǎn)辦理。社會(huì)各界一致認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。國(guó)內(nèi)有學(xué)者將營(yíng)商環(huán)境定義為：“商事主體從事商事組織或經(jīng)營(yíng)行為的各種境況和條件，包括影響商事主體行為的政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、文化要素等，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)有效開(kāi)展交流、合作以及參與競(jìng)爭(zhēng)的依托，體現(xiàn)了該國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力”[2]?？v觀世界銀行公布的營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系指標(biāo)，其重點(diǎn)落在政府與企業(yè)之間，目的是通過(guò)不斷進(jìn)行政府改革從而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

1.2.2 營(yíng)商環(huán)境在我國(guó)的發(fā)展歷程

廣東省在我國(guó)率先開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境建設(shè)，2012年，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)并實(shí)施了《廣東省建設(shè)法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境五年行動(dòng)計(jì)劃》，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的具體路徑予以明確。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境”，第一次在國(guó)家層面將營(yíng)商環(huán)境納入法治化建設(shè)中。從2016年開(kāi)始，遼寧、陜西、上海等省市先后將2017年、2018年作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境年，政府智庫(kù)和高?？蒲袡C(jī)構(gòu)也加大了對(duì)營(yíng)商環(huán)境的研究，成立了專(zhuān)門(mén)的研究機(jī)構(gòu)如廈門(mén)大學(xué)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境研究中心[3]。2017年，李克強(qiáng)總理在深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神做好新時(shí)代工商和市場(chǎng)監(jiān)管工作座談會(huì)中作出重要批示：“打造良好的營(yíng)商環(huán)境是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！?020年1月1日《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》正式實(shí)施，該條例是將中央到地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境經(jīng)驗(yàn)及具體實(shí)踐措施相結(jié)合，并首次通過(guò)立法給予營(yíng)商環(huán)境基本的法治保障。該條例指出：“本條例所稱(chēng)營(yíng)商環(huán)境，是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》分別在“提升對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)功能”“構(gòu)建一流營(yíng)商環(huán)境”“推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破”中提到了營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)及優(yōu)化。2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》更強(qiáng)調(diào)要持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，專(zhuān)門(mén)在第二部分“健全政府機(jī)構(gòu)職能體系，推動(dòng)更好發(fā)揮政府作用”中列出第六項(xiàng)“持續(xù)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境”。該部分內(nèi)容著重強(qiáng)調(diào)要“緊緊圍繞貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》著重強(qiáng)調(diào)“持續(xù)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境”，也充分證明了法治政府建設(shè)與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。

2 通過(guò)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境推進(jìn)法治政府建設(shè)的必要性

2.1 能夠加快政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變作為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要推動(dòng)力，已使中國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境取得較為滿意的成績(jī)。世界銀行《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，2020年中國(guó)總體營(yíng)商環(huán)境全球排名第31位，較2019年上升了15位，這也是世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告發(fā)布以來(lái)中國(guó)取得的最好名次[4]。營(yíng)造更加良好的營(yíng)商環(huán)境，可使中小企業(yè)無(wú)后顧之憂，進(jìn)而吸引更多的投資者。為了達(dá)到保障企業(yè)正常發(fā)展、激發(fā)市場(chǎng)活力的效果，政府要加快職能轉(zhuǎn)變的步伐。政府的職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在“放管服”的不斷改革中，法治政府建設(shè)的核心問(wèn)題之一是如何把握“放”“管”“服”這三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。圍繞這三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行不斷深化改革，理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系、政府各項(xiàng)職能之間的關(guān)系，繼續(xù)推進(jìn)三項(xiàng)清單制度，使落腳點(diǎn)位于市場(chǎng)與社會(huì)之上，才能推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，從而更好地發(fā)揮政府作用，保障市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

2.2 能夠推進(jìn)政府的政務(wù)公開(kāi)

為不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)加強(qiáng)陽(yáng)光政府和透明政府的建設(shè)成為必要，政務(wù)公開(kāi)為首要任務(wù)。政務(wù)公開(kāi)是否透明，透明度的高低是評(píng)判營(yíng)商環(huán)境是否法治化的重要指標(biāo)。各類(lèi)商事活動(dòng)在追求盈利的同時(shí)往往還伴隨著各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，為了減少交易風(fēng)險(xiǎn)，保障交易安全以及提高交易成功率，政務(wù)公開(kāi)的保障作用愈加重要。法治政府建設(shè)過(guò)程中，行使行政權(quán)力的重點(diǎn)要求就是行使過(guò)程和結(jié)果要在陽(yáng)光下進(jìn)行。針對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境來(lái)講，對(duì)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行法治化建設(shè)，除去涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私等法律法規(guī)規(guī)定不得公開(kāi)的事項(xiàng)外，政府應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)行政權(quán)行使的全過(guò)程，尤其是企業(yè)應(yīng)當(dāng)獲悉的法律法規(guī)及規(guī)范性文件、與市場(chǎng)主體有利害關(guān)系的信息，以及其他有重大影響的信息。只有以促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的公開(kāi)透明為目標(biāo)，才能切實(shí)推進(jìn)信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，建立陽(yáng)光政府和透明政府，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，營(yíng)造出更加公開(kāi)透明的營(yíng)商環(huán)境，從而推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 能夠加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)

作為民法的基本原則之一的誠(chéng)實(shí)信用原則，被稱(chēng)為民法的“帝王條款”。誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)同樣重要。地方能否提供足夠的信賴(lài)度，各類(lèi)市場(chǎng)主體能否產(chǎn)生足夠的信任去進(jìn)行投資建設(shè)，都需要政府的誠(chéng)信建設(shè)給予強(qiáng)有力的保證。2016年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》第七項(xiàng)專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)要“完善政府守信踐諾機(jī)制”，提出要“大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類(lèi)合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任”。政府違約失信所造成的損失難以估量，不僅是短期及長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)損失，更是長(zhǎng)久的信譽(yù)損失。因此，為了營(yíng)造更加優(yōu)異、更具信賴(lài)度的營(yíng)商環(huán)境，政府要加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，落實(shí)信賴(lài)保護(hù)機(jī)制，確保政府公信力、達(dá)成行政目標(biāo)的同時(shí)，各類(lèi)市場(chǎng)主體能夠安心進(jìn)行投資建設(shè)。

3 我國(guó)法治政府建設(shè)基于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀存在的問(wèn)題

3.1 思想觀念有待轉(zhuǎn)變

自黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家持續(xù)強(qiáng)調(diào)要解放思想、實(shí)事求是。正因?yàn)橹袊?guó)走上了解放思想之路，不再循規(guī)蹈矩，進(jìn)行大膽探索，才找到了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確道路。目前，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、老工業(yè)地區(qū)的部分政府仍將解放思想浮于表面[5]。如果長(zhǎng)期固守陳舊的思想觀念，將會(huì)錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展，短期可以靠各種項(xiàng)目迅速增長(zhǎng)，中期可以靠中央和政策扶持，但是想保持長(zhǎng)期、穩(wěn)定且高質(zhì)量的發(fā)展，就需要良好營(yíng)商環(huán)境的支撐。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境不能只停留在營(yíng)商環(huán)境層面，更要將重心放在提升地區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力上。因此，政府需要積極轉(zhuǎn)變思想觀念，才能在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中激發(fā)出強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 “放管服”改革有待繼續(xù)深化

行政審批制度改革，就其本質(zhì)層面而言，就是對(duì)行政權(quán)力與市場(chǎng)或社會(huì)機(jī)制作用的重新界定[6]。推進(jìn)行政審批制度改革的主要目的與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主要目標(biāo)相貼合，這也是其能夠成為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要方式的原因之一。行政審批制度改革作為簡(jiǎn)政放權(quán)的重要突破口，雖然已經(jīng)取得了較好成績(jī)，但依然存在不少問(wèn)題。權(quán)力清單作為行政審批制度改革的重要方式，仍存在不同部門(mén)之間權(quán)力界定不清的情況，這是影響法治政府建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境向前推進(jìn)的重要因素之一。不同職能部門(mén)之間行政權(quán)力劃分不清，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)主體“多頭跑”但所辦之事毫無(wú)進(jìn)展。另外，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題也未得到根本性解決，雖然從中央到地方已經(jīng)精簡(jiǎn)、下放了諸多審批事項(xiàng)，但尤其在地方，精簡(jiǎn)、下放的審批事項(xiàng)還是以相對(duì)不重要、細(xì)枝末節(jié)者居多。重要事項(xiàng)不精簡(jiǎn)、周期縮短不到位，市場(chǎng)主體辦事依然困難重重[7]。

市場(chǎng)監(jiān)管不僅是法治政府建設(shè)中政府職能發(fā)揮、行政權(quán)力運(yùn)行的重要一環(huán)，同時(shí)作為維護(hù)市場(chǎng)秩序的重要手段，也在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中扮演著重要角色。深化“放管服”改革以來(lái)，“輕監(jiān)管”的思想和習(xí)慣未得到根本性改變。其具體表現(xiàn)在只重視事前監(jiān)管，將其當(dāng)作重點(diǎn)工作進(jìn)行，但對(duì)事中和事后監(jiān)管不予重視，造成“寬進(jìn)易，嚴(yán)管難”的局面，使得合法的市場(chǎng)行為得不到有效保護(hù)，違法的市場(chǎng)行為得不到及時(shí)處理。另外，“放管”銜接不足，也是改革至今未有效解決的問(wèn)題。在實(shí)施相對(duì)集中行政審批權(quán)后，出現(xiàn)了部分監(jiān)管責(zé)任仍屬于被剝離行政審批權(quán)職能部門(mén)的情形，使得一直強(qiáng)調(diào)的“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管”出現(xiàn)了“審管”分離的情況。被剝離審批權(quán)的職能部門(mén)必然會(huì)減少監(jiān)管資源的投入。加上監(jiān)管資源無(wú)法有效配套、監(jiān)管人員力量難以及時(shí)補(bǔ)充，不僅影響社會(huì)公眾對(duì)法治政府建設(shè)的信心，更會(huì)阻礙營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。

法治政府建設(shè)要求政府應(yīng)逐步建成服務(wù)型政府，而政府為企業(yè)提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)既是積極響應(yīng)該要求也是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要方向之一。自2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施以來(lái)，各地政府均在原有政府服務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為主要服務(wù)模式，由主動(dòng)服務(wù)逐漸取代被動(dòng)服務(wù)。雖然取得較為明顯的成果，但推廣度仍然不足，部分地方政府對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有抵觸情緒，仍然采用傳統(tǒng)模式，甚至有些工作人員消極怠政。政府及職能部門(mén)對(duì)信息化的普及程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，比如一些流程相對(duì)復(fù)雜的業(yè)務(wù)，本應(yīng)實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上處理，通過(guò)信息化管理來(lái)提高政府服務(wù)效率，但在某些可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上處理的環(huán)節(jié)仍需要前往窗口遞交材料。另外，網(wǎng)上辦理事項(xiàng)的種類(lèi)及范圍有限，大都屬于一般便民事項(xiàng)，但是企業(yè)需要辦理的各類(lèi)業(yè)務(wù)不限于便民事項(xiàng)。

3.3 政府的誠(chéng)信建設(shè)仍顯不足

“人而無(wú)信，不知其可也。大車(chē)無(wú)輗，小車(chē)無(wú)軏，其何以行之哉?”孔子早在兩千多年前就強(qiáng)調(diào)了信用的重要性。目前，部分地方政府或其職能部門(mén)的誠(chéng)信缺失已經(jīng)成為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中的一個(gè)突出問(wèn)題。比如，因進(jìn)行政府換屆、人事調(diào)動(dòng)，調(diào)整機(jī)構(gòu)、部門(mén)職能等原因而單方違約；招商引資中向潛在進(jìn)駐企業(yè)承諾提供各種服務(wù)并保質(zhì)保量、相關(guān)費(fèi)用減免及其他優(yōu)惠政策，但在企業(yè)入駐后不了了之或不按承諾履行；因政策變動(dòng)等原因?qū)π姓鄬?duì)人作出的具體行政行為不按時(shí)、未足額進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。這些誠(chéng)信缺失行為割裂了政府和各市場(chǎng)主體之間的信任關(guān)系，是對(duì)國(guó)家多次著重強(qiáng)調(diào)要處理好市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的破壞，不僅使得行政目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，還會(huì)讓各市場(chǎng)主體因營(yíng)商環(huán)境的不穩(wěn)定而不敢、不愿進(jìn)行投資，甚至對(duì)短期投資缺乏信心，這將會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不可估量的負(fù)面影響。

3.4 公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有待繼續(xù)落實(shí)

法治政府建設(shè)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的重要目標(biāo)之一就是要建立并維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，同樣公平競(jìng)爭(zhēng)也是“更好發(fā)揮政府作用”在“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重要體現(xiàn)之一。“政府在制定和實(shí)施各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策特別是產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，首先要著眼于建立和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，不得阻礙和破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。”2021年6月29日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、商務(wù)部、司法部等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查就是要規(guī)范政府行為，國(guó)家近幾年也加大了公平競(jìng)爭(zhēng)審查的落實(shí)力度，但是仍有部分地方政府和職能部門(mén)態(tài)度消極、應(yīng)付了事，不推不動(dòng)。比如，國(guó)務(wù)院要求自我審查是基于各部門(mén)文件繁多，可以提高效率、降低成本，但在具體實(shí)施過(guò)程中流于形式，缺少實(shí)質(zhì)性審查，且跳過(guò)某些必要程序，甚至在提交審議時(shí)仍缺少諸如公平競(jìng)爭(zhēng)審查表單等材料。此外，還存在庇護(hù)本地企業(yè)，打擊外來(lái)企業(yè)；為排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而設(shè)置不合理的招標(biāo)要求及條件等情況，上述問(wèn)題均體現(xiàn)出政府對(duì)各類(lèi)企業(yè)的不公平、不公正對(duì)待，對(duì)營(yíng)商環(huán)境也會(huì)產(chǎn)生消極影響[8]。

4 從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的角度解決我國(guó)法治政府建設(shè)現(xiàn)存問(wèn)題的路徑

4.1 進(jìn)一步解放思想

解放思想是時(shí)代與實(shí)踐發(fā)展的需要，是不斷解決前進(jìn)道路上的矛盾和問(wèn)題的根本前提。中國(guó)40年改革開(kāi)放的偉大實(shí)踐充分證明，只有思想的大解放，才有改革的大突破、制度的大創(chuàng)新、力量的大凝聚[9]。當(dāng)今國(guó)際與國(guó)內(nèi)的形勢(shì)變幻莫測(cè)，嗅覺(jué)敏銳的地區(qū)早已積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)，做出針對(duì)性的調(diào)整，其他地區(qū)也相繼加入主動(dòng)開(kāi)展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的行列。因此對(duì)營(yíng)商環(huán)境意識(shí)不到位、仍舊不愿開(kāi)展或開(kāi)展優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境緩慢的地區(qū)，首先要轉(zhuǎn)變思想觀念。解放思想不是一蹴而就的，需要政府從上至下緊抓不放，形成統(tǒng)一共識(shí)。政府的領(lǐng)導(dǎo)需以身作則，同時(shí)更要帶領(lǐng)政府、行政機(jī)關(guān)的所有人員一起充分解放思想。然而，解放思想不能只停留在頭腦中，更要付諸行動(dòng)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是。高舉改革開(kāi)放的旗幟，光有立場(chǎng)和態(tài)度還不行，必須有實(shí)實(shí)在在的舉措。行動(dòng)最有說(shuō)服力?！币虼耍欢ㄒ趯?shí)踐中解放思想。要向優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的先行區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)理念及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并與之進(jìn)行深度合作，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，聽(tīng)取各市場(chǎng)主體的真實(shí)需求，借鑒行之有效的措施和政策，逐步建立和完善本地區(qū)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境配套措施。此時(shí)更要強(qiáng)化政府、行政機(jī)關(guān)所有人員的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，建立相應(yīng)的激勵(lì)措施，引導(dǎo)其主動(dòng)、積極為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境做出自己的貢獻(xiàn)。

4.2 繼續(xù)深化“放管服”改革，建立有限政府

有限政府作為法治政府建設(shè)的必然結(jié)果，也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要推動(dòng)力，“放管服”的核心價(jià)值就是要簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管，高效服務(wù)，目的是營(yíng)造更加公平便利的營(yíng)商環(huán)境，因此要持續(xù)深化“放管服”改革。

4.2.1 繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“以一流營(yíng)商環(huán)境建設(shè)為牽引持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)。深入推進(jìn)‘放管服’改革，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)行政許可事項(xiàng)，對(duì)所有涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行‘證照分離’改革，大力推進(jìn)‘照后減證’”。因此，要總結(jié)前幾輪行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深化推進(jìn)改革。要盡快重新梳理權(quán)力清單，厘清各職能部門(mén)的權(quán)力所屬，包括與行政審批有關(guān)聯(lián)的行政確認(rèn)、行政檢查等權(quán)力事項(xiàng)也應(yīng)一并界定清晰。確有難以厘清或不宜厘清的，可以建立跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)的綜合權(quán)力審批事項(xiàng)，核心目的就是要給予市場(chǎng)主體最大限度的便利。另外，行政審批制度的改革要著眼于市場(chǎng)主體的投資項(xiàng)目，要以市場(chǎng)主體的真實(shí)需求為主要導(dǎo)向，加大力度推進(jìn)審批流程改革，盡可能縮短審批周期，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的優(yōu)勢(shì)，要讓市場(chǎng)主體有信心開(kāi)展其投資項(xiàng)目，而不因?qū)徟芷谶^(guò)長(zhǎng)而消耗其積極性。2020年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意在上海市浦東新區(qū)開(kāi)展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)，該措施表明了政府對(duì)法治政府建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的決心和信心。

4.2.2 完善市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

市場(chǎng)監(jiān)管作為政府的重要職能之一，不僅是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要節(jié)點(diǎn)，還是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要突破口。市場(chǎng)無(wú)法保證一直正確。對(duì)商人來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)交易中通常會(huì)利用人性的弱點(diǎn)尋求利潤(rùn)，若市場(chǎng)缺乏限制，會(huì)導(dǎo)致每個(gè)超額獲利的機(jī)會(huì)被無(wú)限放大[10]。因此，有效的市場(chǎng)監(jiān)管才能使市場(chǎng)趨于公平公正，從而保障營(yíng)商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，做到“寬進(jìn)嚴(yán)管”。監(jiān)管事項(xiàng)清單應(yīng)當(dāng)明細(xì)化，強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)的運(yùn)用，提升智能化監(jiān)管水平的同時(shí)也需將其應(yīng)用到事中事后監(jiān)管中，做到“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”全覆蓋。信用監(jiān)管作為事中事后監(jiān)管中的重要監(jiān)管事項(xiàng)，加強(qiáng)該監(jiān)管也勢(shì)在必行，尤其要完善失信聯(lián)合懲戒制度從而凈化市場(chǎng)，保障守信市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。另外，要“放管”并重，不能只重視簡(jiǎn)政放權(quán)而忽視轉(zhuǎn)移、下放權(quán)力后的監(jiān)管，做到有效銜接、及時(shí)跟進(jìn)，不能因“放管脫節(jié)”而造成市場(chǎng)監(jiān)管的效率、結(jié)果、質(zhì)量等大打折扣。在此基礎(chǔ)上還要推動(dòng)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管常態(tài)化，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制不斷完善。為解決“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管人員不足的問(wèn)題，還需盡快補(bǔ)足執(zhí)法監(jiān)管檢查人員名錄[11]。

4.2.3 提升政府服務(wù)效能

法治政府建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的成果檢驗(yàn)，最有效、直接的方式就是市場(chǎng)主體是否滿意。政府服務(wù)作為能夠得到市場(chǎng)主體直接反饋的改革點(diǎn)之一，更要對(duì)其進(jìn)行重點(diǎn)提升?，F(xiàn)今，絕大部分地方對(duì)政府服務(wù)事項(xiàng)精細(xì)化，這是首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。有時(shí)，政府自認(rèn)為已經(jīng)落實(shí)到位出臺(tái)一系列便捷措施，但并沒(méi)有獲得相應(yīng)的滿意度，反饋仍舊集中在“流程煩瑣”“辦事慢”“要多跑好幾趟”等方面。究其原因，仍在于政府服務(wù)精細(xì)化不到位。實(shí)現(xiàn)“最多跑一趟”的根本路徑應(yīng)為將政府服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)分解，在各環(huán)節(jié)針對(duì)不同情形有專(zhuān)門(mén)的工作人員進(jìn)行專(zhuān)門(mén)對(duì)接，做到精準(zhǔn)服務(wù)，提高政府服務(wù)效率。從優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的角度來(lái)講，政府服務(wù)就是對(duì)各市場(chǎng)主體的服務(wù)，如果無(wú)法做到“服務(wù)便民”，就無(wú)法提高政府效能，進(jìn)而會(huì)讓市場(chǎng)主體心生退意。因此，為了能夠讓市場(chǎng)主體放心投資，針對(duì)政府服務(wù)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加大對(duì)信息技術(shù)的投入，通過(guò)不斷探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新模式，為企業(yè)提供便利的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)，使“一網(wǎng)通辦”全覆蓋。對(duì)于只能在窗口辦理的業(yè)務(wù)，盡量做到“一窗辦理”“一次辦好”，避免辦事者奔走于多個(gè)窗口。

4.3 切實(shí)加強(qiáng)政府的誠(chéng)信建設(shè)，建立誠(chéng)信政府

政府誠(chéng)信是社會(huì)信用體系中的組成內(nèi)容，同時(shí)也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動(dòng)因素。優(yōu)良的政府誠(chéng)信既能輔助市場(chǎng)充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，又能為社會(huì)提供更加優(yōu)異的公共服務(wù)和政務(wù)服務(wù)。如果政府誠(chéng)信崩塌，將會(huì)產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，最終引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，要在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境過(guò)程中將政府誠(chéng)信建設(shè)作為重點(diǎn)任務(wù)，嚴(yán)格、認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。政府誠(chéng)信，首先是要人員誠(chéng)信，政府從上到下、從領(lǐng)導(dǎo)干部到工作人員都應(yīng)恪守誠(chéng)信原則，公務(wù)員隊(duì)伍更經(jīng)得起考驗(yàn)、擔(dān)得起責(zé)任，才能為政府樹(shù)立良好的形象，從而提升政府整體的誠(chéng)信水平，不僅公務(wù)人員要建立失信記錄制度，各級(jí)政府及職能部門(mén)也應(yīng)建立該項(xiàng)制度，這是獎(jiǎng)勵(lì)守信和懲戒失信的重要依據(jù)，能進(jìn)一步起到監(jiān)督和警示作用。在招商引資時(shí)所做的各項(xiàng)承諾應(yīng)嚴(yán)格遵守，不得因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整、人事變動(dòng)等政府內(nèi)部原因隨意不履行或履行不到位。要定期梳理政府合同，未按合同約定履行的督促履行，不得因前述政府內(nèi)部原因任意違約或遲延履行。因政府原因給各市場(chǎng)主體造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任并賠償損失。確因國(guó)家或公共利益需要變更相關(guān)政策致使合同無(wú)法履行的，需對(duì)各市場(chǎng)主體予以相應(yīng)的補(bǔ)償。要對(duì)政府誠(chéng)信缺失進(jìn)行綜合治理，政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定并出臺(tái)針對(duì)政府誠(chéng)信建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)治理文件，定期排查政府合同，梳理潛在失信風(fēng)險(xiǎn)案件。還要加強(qiáng)與法院之間的聯(lián)系，對(duì)涉及政府失信的訴訟案件做到及時(shí)溝通，盡早處理、使各方損失降至最低。同時(shí)在各類(lèi)投訴舉報(bào)途徑中，增加關(guān)于政府失信的舉報(bào)項(xiàng)目，定期整理舉報(bào)內(nèi)容，從中可得知政府及其職能部門(mén)在哪些方面存在失信行為，進(jìn)而有針對(duì)性地加以整治和處理[12]。

4.4 加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則

公平競(jìng)爭(zhēng)審查不僅是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要手段，也是促進(jìn)法治政府建設(shè)的重要方式之一。自實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以來(lái)，國(guó)家有效清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力得到進(jìn)一步的激活[13]。雖然2021年已經(jīng)發(fā)布了最新的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》，較暫行版完善許多，尤其對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了部分表現(xiàn)形式的補(bǔ)充，但關(guān)于經(jīng)濟(jì)類(lèi)的文件、政策紛繁復(fù)雜，對(duì)于很多審查對(duì)象是否應(yīng)當(dāng)納入審查仍然存在諸多異議，在一定程度上增加工作的難度。因此，政府及職能部門(mén)在之后的審查中應(yīng)及時(shí)收集相關(guān)實(shí)踐情況，細(xì)化納入審查的范圍，發(fā)布相應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)操作指南，逐步消除模糊空間，進(jìn)一步增強(qiáng)針對(duì)性，提高審查效率。

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和企業(yè)優(yōu)勝劣汰的保障。在中國(guó)，民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)仍占較大比重，要嚴(yán)格執(zhí)行制度的相關(guān)要求，保證這些企業(yè)與國(guó)企和外資企業(yè)到達(dá)實(shí)質(zhì)性公平。因此，按照《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》中要求的“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的原則，堅(jiān)持各類(lèi)市場(chǎng)主體權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”，政府要盡快出臺(tái)針對(duì)消除行政干預(yù)、地方保護(hù)主義等不良行為的辦法和措施，廢除妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，同時(shí)還要健全投訴舉報(bào)機(jī)制，通過(guò)舉報(bào)內(nèi)容準(zhǔn)確掌握現(xiàn)存問(wèn)題并進(jìn)行及時(shí)處理，維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。

4.5 全面展開(kāi)法治化營(yíng)商環(huán)境評(píng)估工作

營(yíng)商環(huán)境是否適宜、法治政府建設(shè)是否到位，一方面要聆聽(tīng)社會(huì)公眾的反饋，另一方面，要通過(guò)科學(xué)且合理的評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行量化，通過(guò)評(píng)估結(jié)果得到政府欠缺及需要改進(jìn)的地方。我國(guó)在運(yùn)用營(yíng)商環(huán)境建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)上，呈現(xiàn)“起步晚，發(fā)展快”的特點(diǎn)。目前，已經(jīng)運(yùn)行、比較定型、且在全國(guó)有一定影響的評(píng)價(jià)體系包括中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系、中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境指數(shù)評(píng)價(jià)體系、中國(guó)縣域營(yíng)商環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)指標(biāo)體系3個(gè)。自2018年起，中國(guó)政法大學(xué)法治政府評(píng)估課題組在法治政府建設(shè)評(píng)估中將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境列為其中一項(xiàng)評(píng)估項(xiàng)目。通過(guò)歷年的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》，被評(píng)估政府均根據(jù)報(bào)告內(nèi)容針對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中政府存在的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)。2021年5月29日，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究部中心發(fā)布《法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)指標(biāo)體系》，其內(nèi)容由三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，其中一級(jí)指標(biāo)5項(xiàng)（分別為“健全制度規(guī)范”“優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)體系”“保障公正司法”“完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”“組織保障機(jī)制有力”），向下分解為二級(jí)指標(biāo)23項(xiàng)和三級(jí)指標(biāo)100項(xiàng)。各地方政府也應(yīng)推出符合本地實(shí)際的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而通過(guò)發(fā)布評(píng)估結(jié)果，引領(lǐng)、規(guī)范政府的相關(guān)法治建設(shè)工作。

5 結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來(lái)，法治政府建設(shè)作為全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程已經(jīng)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，尤其《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》發(fā)布后的五年內(nèi)，從中央到地方為推進(jìn)法治政府建設(shè)付出了較大努力，同時(shí)也取得了卓越的成就。當(dāng)然問(wèn)題和不足依然存在，因此在我國(guó)開(kāi)始向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)之際，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)行重點(diǎn)部署和規(guī)劃，政府行為在到2025年全面納入法治軌道。因此，隨著我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段，不斷推行法治政府建設(shè)勢(shì)在必行。營(yíng)商環(huán)境作為地方最佳名片，是法治政府建設(shè)的重要成果展示，只有以市場(chǎng)主體的真實(shí)需求為主要向?qū)?，加快職能轉(zhuǎn)變、理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系、提高效能，才能推進(jìn)法治政府建設(shè)取得新突破，向權(quán)責(zé)統(tǒng)一、誠(chéng)信守法、執(zhí)法嚴(yán)明、廉潔高效的法治政府邁進(jìn)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，同時(shí)也為營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境提供更強(qiáng)有力的法治保障。