王 凡

(錦州市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 錦州 121000)

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的持續(xù)推進(jìn)，小型水利工程等始建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工程管理體制已難以適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)改革的需求，暴露出的問(wèn)題對(duì)充分發(fā)揮工程效益已構(gòu)成嚴(yán)重制約。為適應(yīng)市場(chǎng)化需求，各級(jí)水利部門(mén)積極探索與嘗試水利工程管理體制改革工作，并取得顯著成效[1]。然而，我國(guó)小型水利工程經(jīng)濟(jì)效益低、管護(hù)難度大、點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，加之運(yùn)維管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、管理單位機(jī)制“不活”和管理體制“不順”等，現(xiàn)階段尚未形成科學(xué)完備的小型水利工程管理體制。

根據(jù)相關(guān)文件要求，2018-2019年遼寧省全面梳理了全域的小型水利工程，并積極推進(jìn)管理制度改革以及考核、驗(yàn)收、“回頭”抽查等工作。結(jié)果顯示，從頂層設(shè)計(jì)上推進(jìn)的制度改革，在明確管理模式、明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)和主體責(zé)任等方面成效顯著，但改革過(guò)程中仍有許多制約因素[2]。2020年3月，遼寧省突出強(qiáng)調(diào)了管理制度改革的重要性，以問(wèn)題為導(dǎo)向研究制訂切實(shí)可行的運(yùn)行管理對(duì)策，堅(jiān)持制度改革的工作方針全面提升水利工程管理水平。因此，針對(duì)小型水利工程提出行之有效的管理措施，才能使全省水利工程邁上新的臺(tái)階[3-5]。文章深入調(diào)查和研究了遼寧省小型水利工程存在的問(wèn)題，并探討了運(yùn)行管理對(duì)策，旨在為遼寧省深化水利工程管理制度改革以及制訂新時(shí)期運(yùn)行管理方案提供一定借鑒。

1 遼寧省小型水利工程現(xiàn)狀

1.1 小型水利工程特點(diǎn)

遼寧省小型水利工程主要包括小型水電站、農(nóng)田水利設(shè)施、小型水閘、小型水庫(kù)、農(nóng)村飲水安全工程、中小河流堤防、淤地壩等，工程特點(diǎn)如下：①大多建于交通不便、位置偏移的丘陵地區(qū)及山區(qū)，具有分布分散、點(diǎn)多面廣等特點(diǎn)，調(diào)查顯示全省70%的小型水利工程分布在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的遼西、遼北等地區(qū)。②安全隱患多、“先天不足”，小型水利工程大部分修建于1960年，當(dāng)時(shí)的工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，資金投入有限，施工技術(shù)落后以人工“肩挑抬搬”為主。③經(jīng)濟(jì)效益低，農(nóng)村農(nóng)業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象。

1.2 運(yùn)行管理現(xiàn)存問(wèn)題

結(jié)合相關(guān)調(diào)查資料，除大連、沈陽(yáng)等經(jīng)濟(jì)條件較好的部分地區(qū)外，遼寧省小型水利工程運(yùn)行管理狀況大部分都與改善生態(tài)環(huán)境、保障飲水安全、農(nóng)田灌溉、防洪排澇、抗旱等基本功能要求相差甚遠(yuǎn)，全面滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，現(xiàn)階段面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)，具體如下：

1)對(duì)運(yùn)行管理的重要性認(rèn)識(shí)不足，部分工程管理部門(mén)未認(rèn)真落實(shí)“強(qiáng)監(jiān)管、補(bǔ)短板”，推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板等政策，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到貫徹落實(shí)以上政策的重要環(huán)節(jié)包括小型水利工程的運(yùn)行管理，其對(duì)改善生態(tài)環(huán)境及保障農(nóng)村飲水安全等具有重要作用[6]。

2)管理資源針對(duì)性低，部分管理部門(mén)未全面認(rèn)識(shí)工程效益，對(duì)失去使用功能或功能發(fā)生改變的工程缺少有效的應(yīng)對(duì)策略，資源浪費(fèi)或閑置問(wèn)題突出。

3)管理制度落實(shí)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代化要求，在現(xiàn)行管理體制中村民委員會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大部分的小型水利工程管理工作，水利部門(mén)負(fù)責(zé)管理的僅占極少部分，基層事務(wù)繁雜且管理效率低下，缺少高效專業(yè)的管護(hù)體制。由于針對(duì)性低、深度不夠、內(nèi)部不全，管理規(guī)章制度無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下水利發(fā)展需求。

4)維修養(yǎng)護(hù)和管理人員經(jīng)費(fèi)不足，大多數(shù)小型水利工程經(jīng)費(fèi)以政策或臨時(shí)性文件應(yīng)付，甚至根本無(wú)著落，對(duì)于管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入地方政府的積極性不高，尚未形成經(jīng)費(fèi)同步增長(zhǎng)和穩(wěn)定投入機(jī)制。

5)管理職責(zé)不明，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：①小型水利工程運(yùn)行管理單位、水利主管部門(mén)等責(zé)任人未認(rèn)真履職，工程防汛的巡查、技術(shù)和政府等責(zé)任人未按要求履職，如缺少崗位培訓(xùn)等；②巡查記錄填寫(xiě)隨意性大、不真實(shí)、不規(guī)范、不完整，巡查內(nèi)容與項(xiàng)目確實(shí)，出現(xiàn)重大問(wèn)題或異常情況時(shí)巡查人員未按要求記錄，也未及時(shí)應(yīng)急措施；③部分水利工程無(wú)相關(guān)巡查記錄，未按要求落實(shí)巡查工作，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程安全隱患也就無(wú)法實(shí)施除險(xiǎn)加固和維修養(yǎng)護(hù)；④部分小型水利工程未明確管護(hù)責(zé)任與主體，未能?chē)?yán)格落實(shí)工程管理責(zé)任，業(yè)務(wù)主導(dǎo)責(zé)任與運(yùn)行監(jiān)管責(zé)任缺失，管理權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)不明確，未劃定管理保護(hù)范圍，難以實(shí)施工程管護(hù)。

6)管理制度不健全且缺少專業(yè)管理人才，部分工程管理人員的年齡結(jié)構(gòu)偏大、整體素質(zhì)不高、缺少基本專業(yè)素養(yǎng)，甚至難以勝任崗位工作。管理人員缺少繼續(xù)教育培訓(xùn)、定期專業(yè)更新學(xué)習(xí)，未貫徹落實(shí)教育學(xué)習(xí)制度。

7)工程管理滯后，大部分小型水利工程仍未實(shí)行智能化、數(shù)字化和信息化管理，現(xiàn)階段仍以人力分散管理為主，不利于標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和科學(xué)化管理。

總體而言，小型水利工程現(xiàn)有管理模式中經(jīng)費(fèi)保障難、維修養(yǎng)護(hù)不到位、專業(yè)化程度低、專業(yè)技術(shù)力量不足、管理人員緊缺等問(wèn)題日趨突出，如何科學(xué)研究適合的管理方案逐漸成為遼寧省水利部門(mén)面臨的重要課題。

2 遼寧省小型水利工程運(yùn)行管理對(duì)策

2.1 提高認(rèn)識(shí)，納入農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)范圍

國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部突出強(qiáng)調(diào)要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制的改革創(chuàng)新，構(gòu)建符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)和適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的管護(hù)體系，其中小型水利工程就歸屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的范疇[7]。因此，小型水利工程運(yùn)行管理應(yīng)引起地方政府管理部門(mén)的高度重視，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)范圍中納入小型水利工程運(yùn)行管理。對(duì)于農(nóng)村山區(qū)的水利工程應(yīng)充分挖掘其應(yīng)用潛能，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性和農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)功能，通過(guò)合理利用其服務(wù)于農(nóng)村生產(chǎn)生活的功能，為推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板助力，也是遼寧省建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑[8]。

因此，歸納總結(jié)水利工程管理機(jī)制的基本原則：分類(lèi)施策、協(xié)同推進(jìn)、監(jiān)管并重、落實(shí)責(zé)任、主體明確、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、城鄉(xiāng)融合。加快構(gòu)建省市級(jí)政府創(chuàng)造有利條件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行屬地管理職責(zé)、縣級(jí)政府為責(zé)任主體的管護(hù)制度。水利主管部門(mén)既要制定小型水利工程管理規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和管護(hù)制度，明確應(yīng)急保障機(jī)制、操作規(guī)程、管護(hù)辦法、質(zhì)量要求及管護(hù)目標(biāo)等，還要注重監(jiān)督管理以及學(xué)習(xí)培訓(xùn)，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任切實(shí)提升管護(hù)水平，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)企業(yè)管護(hù)責(zé)任和村級(jí)組織的管理作用。

根據(jù)各地區(qū)具體情況，逐步形成系統(tǒng)完善的分類(lèi)管護(hù)機(jī)制，主要包括建立各級(jí)政府穩(wěn)定投入增長(zhǎng)機(jī)制、專業(yè)化與市場(chǎng)化管護(hù)制度、同步落實(shí)工程建設(shè)與管護(hù)機(jī)制、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制、城鄉(xiāng)一體化管護(hù)機(jī)制、非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施村級(jí)組織或政府管護(hù)機(jī)制等[9]。

2.2 考核工程效益，制定有效的管理措施

近年來(lái)，遼西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境發(fā)生了巨大變化，水利工程功能也產(chǎn)生了明顯的改變。因此，為提高工程運(yùn)行管理效率有必要全面核查工程效益，為制定切實(shí)可行的管理對(duì)策提供技術(shù)，具體如下：

1)對(duì)于使用功能發(fā)生轉(zhuǎn)變的工程制定應(yīng)適應(yīng)于當(dāng)前功能的管理措施，如遼河三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)早期興建的以農(nóng)田灌溉為主的部分小型水庫(kù)，有些受灌水田因城鎮(zhèn)化發(fā)展需求變成了開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，灌溉區(qū)消失或者大大縮減，庫(kù)區(qū)上游集雨保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地大部分也被轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，水庫(kù)的休閑旅游、改善人居環(huán)境和涵養(yǎng)生態(tài)的功能逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，水庫(kù)也變成了人居環(huán)境設(shè)施，對(duì)此要制定相應(yīng)的管理對(duì)策。此外，部分小型水庫(kù)增加的居民供水功能使其具備了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的效用，對(duì)解決農(nóng)村飲水問(wèn)題發(fā)揮著重要作用，對(duì)這類(lèi)水庫(kù)應(yīng)增設(shè)相應(yīng)的管理人員和措施，投入必要的管理資源以保證飲水安全。

2)對(duì)于使用功能消失或明顯衰減的工程實(shí)行報(bào)廢或降等處理，如早期興建的部分水利工程因老化失修、缺少管理維護(hù)等面臨著功能消失或衰減問(wèn)題，實(shí)行報(bào)廢或降等處理是最為有效的途徑。

2.3 探索物業(yè)化等管理機(jī)制，提高管理效率

針對(duì)階段存在的突出問(wèn)題提出水利工程物業(yè)化、集約化管理手段，為提高管理效率實(shí)行管養(yǎng)分離等，具體如下：

1)縱向壓縮管理鏈條、集中管理權(quán)限，以行政手段提升管理效率。從層級(jí)上，以縣區(qū)和鎮(zhèn)兩級(jí)管理替代縣區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中管理所有小(2)型水利工程，將管理責(zé)任和安全職責(zé)明確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、到人，以責(zé)任倒逼機(jī)制加大統(tǒng)籌管理力度[10]。

2)充分發(fā)揮大中型骨干工程管理單位的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)、人才和技術(shù)力量，按流域水系以大帶小實(shí)行集中管理，以骨干水電站或中型水庫(kù)為基礎(chǔ)成立管理處，對(duì)中小型水利工程實(shí)行以大帶小集中管理。

3)實(shí)行管養(yǎng)分離和物業(yè)化管理制度。將小型水利工程委托具有相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)、人才和技術(shù)的隊(duì)伍負(fù)責(zé)管理，日常維修養(yǎng)護(hù)工作則由水利資質(zhì)的物業(yè)公司負(fù)責(zé)，如通過(guò)委托第三方、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式進(jìn)行常規(guī)工程調(diào)度和維修養(yǎng)護(hù)，區(qū)、鎮(zhèn)等管理單位仍負(fù)責(zé)安全運(yùn)行等工作。具體而言，相關(guān)部門(mén)要考慮小型水利工程管理目標(biāo)制定適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的管理辦法，明確現(xiàn)有管理單位、三級(jí)責(zé)任單位與物業(yè)化管理的職責(zé)關(guān)系，應(yīng)明確市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、工程管理范圍、人員培訓(xùn)、發(fā)證和上崗實(shí)施辦法，經(jīng)費(fèi)申報(bào)審批流程以及實(shí)施過(guò)程中的考核、驗(yàn)收和監(jiān)督辦法。為便于實(shí)施編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)指南，明確水利工程物業(yè)化管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、做法及內(nèi)容，實(shí)施過(guò)程中的驗(yàn)收、考核和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)測(cè)算依據(jù)、方法以及各要素定額定量指標(biāo)等[11]。

2.4 加大財(cái)政投入，建立經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

小型水利工程作為服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的民生工程，具有以社會(huì)效益為主兼具一定經(jīng)濟(jì)效益的屬性，其管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源以地方財(cái)政投入為主。為解決地方財(cái)政對(duì)管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足以及對(duì)資源管理投入積極性低的問(wèn)題，充分考慮各級(jí)政府財(cái)政情況建立適應(yīng)的同步增長(zhǎng)與穩(wěn)定投入機(jī)制，具體如下：

1)針對(duì)遼西北地區(qū)，建立縱向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣、省和國(guó)家級(jí)小型水利工程財(cái)政投入和同步增長(zhǎng)機(jī)制，為保證財(cái)政投入的高效回報(bào)配套使用考核與評(píng)價(jià)制度。

2)對(duì)于純公益性工程既要拓寬財(cái)政投入來(lái)源還要加大政府縱向財(cái)政投入，如優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從建設(shè)資金中留出部分用于后期的運(yùn)行管理。

3)針對(duì)具有一定經(jīng)營(yíng)性的工程要嚴(yán)格核定工程效益，充分考慮財(cái)政預(yù)算和水資源利用、發(fā)電等每年收益情況動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政投入，逐步形成財(cái)政穩(wěn)定投入機(jī)制。

2.5 建立有效的考核、獎(jiǎng)罰和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督機(jī)制

為解決管理范圍與主體不明晰、巡查工作落實(shí)不到位、管護(hù)責(zé)任缺失、管理人員履職不認(rèn)真和工作積極性低等問(wèn)題，在加大財(cái)政投入的情況下建立一套有效的運(yùn)行監(jiān)督和考核驗(yàn)收機(jī)制，對(duì)管理人員的責(zé)任和工作加強(qiáng)監(jiān)督考核。明確考核方法、內(nèi)容及對(duì)象，定期組織考核驗(yàn)收，客觀公正的評(píng)價(jià)工程監(jiān)測(cè)、調(diào)度運(yùn)行和日常維修等工作，掌握各項(xiàng)管理制度落實(shí)情況，充分發(fā)揮維修養(yǎng)護(hù)資金效益，從根本上防止資金浪費(fèi)或落實(shí)不到位的情況。

實(shí)踐表明，對(duì)于保證工程維修養(yǎng)護(hù)管理到位以及調(diào)動(dòng)管理人員工作積極性，獎(jiǎng)罰并重的管理機(jī)制提供了成功經(jīng)驗(yàn)[12]。將維修養(yǎng)護(hù)效益與地方財(cái)政投入力度有機(jī)結(jié)合，對(duì)運(yùn)行管理成績(jī)突出且考核驗(yàn)收合格的單位加大財(cái)政補(bǔ)貼、投入力度，能夠充分調(diào)動(dòng)管理人員及管理部門(mén)的積極性，對(duì)于未通過(guò)考核驗(yàn)收的要限期整改，甚至可以對(duì)人員調(diào)整，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督保證地方財(cái)政落實(shí)到位和管理者認(rèn)真履職[13]。

2.6 加快人才隊(duì)伍建設(shè)，提高專業(yè)化管護(hù)水平

針對(duì)管理人員定期開(kāi)展專業(yè)技能考核和培訓(xùn)，實(shí)行培訓(xùn)上崗制，切實(shí)提升其整體素質(zhì)和專業(yè)水平。對(duì)于工程管理部門(mén)逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，具體措施如下：

1)對(duì)于缺乏專業(yè)知識(shí)、年齡偏大等難以勝任本崗位的人員，及時(shí)采取自謀職業(yè)、內(nèi)部待崗、停薪留職、內(nèi)部退休等多種分流形式的安置措施。

2)積極引入專業(yè)人才，逐步轉(zhuǎn)變事物冗雜、管理機(jī)構(gòu)臃腫的局面和解決管理人員專業(yè)技能低、年齡結(jié)構(gòu)偏大的問(wèn)題[14]。

3)考慮物業(yè)化管理要求加快傳統(tǒng)管理模式的轉(zhuǎn)變，引入的物業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)要有豐富的水利工程管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，日常維修養(yǎng)護(hù)工作由具備水利資質(zhì)的物業(yè)公司承擔(dān)。

2.7 提高智能化、數(shù)字化和信息化管理能力

近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的快速發(fā)展，將互聯(lián)網(wǎng)與工程運(yùn)行管理有效結(jié)合必然成為未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。目前，小型水利工程大部分都是以人力分散管理為主，為適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求必須提高其智能化、數(shù)字化和信息化管理水平，具體如下：

1)將數(shù)據(jù)庫(kù)、GIS、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和三防信息接收應(yīng)急保障系統(tǒng)等應(yīng)用到小型水利工程現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行狀況的實(shí)時(shí)分析、信息采集、災(zāi)害預(yù)警和自動(dòng)監(jiān)測(cè)，為管理人員統(tǒng)一調(diào)配、工作部署和策略制定提供數(shù)據(jù)支持，既能明顯減少人力資源投入還可顯著提升工作效率，推進(jìn)水利事業(yè)的高效發(fā)展[15-16]。

2)加快信息化設(shè)備的引入，引進(jìn)和培養(yǎng)一批專業(yè)化信息系統(tǒng)建設(shè)、管理和開(kāi)發(fā)隊(duì)伍，推進(jìn)水利信息化平臺(tái)建設(shè)和管理，逐步建立數(shù)字水利和智能感知系統(tǒng)，加快推行智能化與數(shù)字化、信息化與標(biāo)準(zhǔn)化相融合的工程管理體系。

3 結(jié) 論

文章結(jié)合相關(guān)調(diào)查資料，全面分析了遼寧省小型水利工程存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策，主要結(jié)論如下：

1)小型水利工程大多建于交通不便、位置偏移的丘陵地區(qū)及山區(qū)，具有分布分散、點(diǎn)多面廣，安全隱患多、“先天不足”，經(jīng)濟(jì)效益低等特點(diǎn)。運(yùn)行管理過(guò)程中小型水利工程表現(xiàn)出信息化管理程度低、缺少專業(yè)管理人才、部門(mén)職責(zé)不明、管護(hù)經(jīng)費(fèi)少、管理制度落后、管理部門(mén)認(rèn)識(shí)不足等問(wèn)題。

2)根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策和水利工程管護(hù)體制改革要求，從頂層設(shè)計(jì)上提出加快推進(jìn)水利管理信息化建設(shè)、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、建立獎(jiǎng)懲考核監(jiān)督機(jī)制、建立管護(hù)經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定投入增長(zhǎng)機(jī)制、完善管理規(guī)章制度、引入物業(yè)化管理模式、制定針對(duì)性管理對(duì)策和提高各部門(mén)認(rèn)識(shí)等對(duì)策。