胡冰松，王祥云

（1.中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410075；2.湖南省人民武裝學(xué)校，湖南 長沙 410125）

退役軍人優(yōu)撫對象的優(yōu)撫安置是國家基本公共服務(wù)的重要組成部分。基本公共服務(wù)有著基本性、公共性等特征，是一種由政府部門主導(dǎo)、全社會共同參與，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本所需，并與地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的公共服務(wù)[1]，是最基本的民生需求。其服務(wù)和保障范圍也是圍繞基本民生需求展開的，如醫(yī)衛(wèi)、社保、交通、住房、教育等[1]。國家著眼于實現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，并提出了2035年要在全國范圍實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

退役軍人群體優(yōu)撫安置工作涉及榮譽(yù)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育、文化等多領(lǐng)域，尤其是一些年事相對較高的烈士父母、高等級殘疾軍人、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人等重點(diǎn)退役軍人優(yōu)撫對象面臨行動不便、缺乏照料及晚年孤單等現(xiàn)實問題，迫切需求高質(zhì)量的優(yōu)撫保障。2021年1月，湖南省政府作為地方政府實施重要決策，在其“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)設(shè)定中就進(jìn)一步明晰了基本公共服務(wù)和退役軍人優(yōu)撫的發(fā)展方向，即遠(yuǎn)景目標(biāo)中加入“基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化”的內(nèi)容，省政府“十四五”發(fā)展目標(biāo)中也提及“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高”，具體與退役軍人優(yōu)撫相關(guān)的表述還有“完善退役軍人和其他優(yōu)撫對象關(guān)愛幫扶機(jī)制”“健全退役軍人服務(wù)體系，提升退役軍人服務(wù)保障能力和水平”等。

一、優(yōu)撫安置的公共產(chǎn)品屬性

國外學(xué)者最早提出并發(fā)展了公共產(chǎn)品理論。美國學(xué)者保羅·薩繆爾森指出，公共產(chǎn)品（勞務(wù)）不會因為某個人消費(fèi)或享用了該產(chǎn)品（勞務(wù)）就會影響到其他人，其他人消費(fèi)或享用的該種產(chǎn)品（勞務(wù)）不會有相應(yīng)的減少。由此可知，公共產(chǎn)品（勞務(wù)）的三個重要特性：受益非排他性、消費(fèi)非競爭性和效用不可分割性。該學(xué)者就國防的公共產(chǎn)品屬性還做了進(jìn)一步的闡釋，他認(rèn)為公共產(chǎn)品理論最好印證的范例就是國防。具體說來，國家開展國防建設(shè)，旨在保衛(wèi)所有公民的自由和生活方式，并不需要以該國公民是否愿意或者是否支付了相關(guān)費(fèi)用為前提條件[2]。退役軍人曾經(jīng)直接投身國防、獻(xiàn)身軍營,退役后還是國家國防后備力量體系的寶貴資源。退役軍人在國防領(lǐng)域的相關(guān)貢獻(xiàn)應(yīng)該符合“因公益而做出的特別犧牲,國家應(yīng)當(dāng)給予一定補(bǔ)償”[3]。

國內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者結(jié)合我國國情就國防領(lǐng)域下優(yōu)撫安置這一衍生的公共產(chǎn)品屬性進(jìn)行了進(jìn)一步分析。如時任國家民政部副部長的羅平飛就基于優(yōu)撫安置制度同時具有非競爭性和非排他性這兩大特征，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)界定其為純公共產(chǎn)品[2]。西北政法大學(xué)楊永康從退伍安置法律制度視角研究，認(rèn)為軍人在其服役期間提供的國防類安全類的公共產(chǎn)品惠及了全社會，同理，軍人在退役后其相關(guān)的優(yōu)撫安置制度也理所當(dāng)然地具備公共產(chǎn)品特質(zhì)[4]。百色學(xué)院梁銀湘立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科進(jìn)行分析，他認(rèn)為軍人服役時提供的服務(wù)為同質(zhì)的純公共產(chǎn)品，那么在退役后其所享受的優(yōu)撫安置權(quán)益和相應(yīng)經(jīng)費(fèi)也應(yīng)當(dāng)遵循平等、同質(zhì)的原則，尤其是相關(guān)補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)在國家層面統(tǒng)一規(guī)范一致[5]。綜上所述，國內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者都進(jìn)一步明確了退役軍人優(yōu)撫安置工作的公共產(chǎn)品屬性，并對如何發(fā)揮好其作為公共產(chǎn)品的受益非排他性、消費(fèi)非競爭性和效用不可分割性做了有益探索。

新中國成立伊始，優(yōu)撫制度主要圍繞撫恤補(bǔ)貼、社會優(yōu)待、醫(yī)療優(yōu)惠、助殘助孤、幫助生產(chǎn)生活及宣傳表彰等內(nèi)容展開；之后，在原有撫恤優(yōu)待為主的基礎(chǔ)上增加了另一大塊內(nèi)容，即軍人退役安置， 初步形成了優(yōu)撫和安置兩大架構(gòu)；之后兩大架構(gòu)又加入了軍人保險制度[6]。優(yōu)撫安置工作是屬于政府的一項重要工作職能，具體由民政部門主管，主要內(nèi)容是對在中國戰(zhàn)爭和和平時期做出貢獻(xiàn)的軍人及其家屬進(jìn)行優(yōu)撫、表彰和安置。新時期，優(yōu)撫安置這一公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者進(jìn)一步拓展和細(xì)分，一些核心公共產(chǎn)品（如國家統(tǒng)一優(yōu)待政策、統(tǒng)一補(bǔ)助等）由政府部門供給，另外一些混合類的公共產(chǎn)品（如優(yōu)待對象褒揚(yáng)、生活救助等）的供給則逐漸走向政府主導(dǎo)、社會力量共同參與的模式。

二、退役軍人基本公共服務(wù)均等化水平提升的現(xiàn)實境遇

（一）工作定位及認(rèn)識有偏差

部分領(lǐng)導(dǎo)干部在為退役軍人這一特殊優(yōu)撫對象群體提供基本公共服務(wù)時還存在認(rèn)識上的偏差，將退役軍人基本公共服務(wù)等同于一般社會保障服務(wù)工作，沒有考慮該群體的特殊性和優(yōu)先性。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為軍人的職業(yè)特點(diǎn)就是應(yīng)當(dāng)無私奉獻(xiàn)，不應(yīng)過多追求自身生存和發(fā)展利益，他們把對退役軍人的優(yōu)撫類公共服務(wù)當(dāng)成了“額外照顧”，把理應(yīng)完成好的安置工作當(dāng)成了“擁軍”，大多數(shù)時候僅僅滿足于解決退役軍人優(yōu)撫對象基本生活問題，沒有從服務(wù)保障、權(quán)益保障的維度上不斷拓展保障項目和內(nèi)容，且未建立保障水平與當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平同步增長的機(jī)制。

（二）退役軍人基本公共服務(wù)水平有待提升

當(dāng)前政策背景下，其他部分弱勢群體（農(nóng)村五保戶、殘疾人、孤兒和高齡老人）的相關(guān)保障待遇不斷攀升，在補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上已超過了一些退役軍人優(yōu)撫對象群體（農(nóng)村三屬、殘疾軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人和參戰(zhàn)參核退伍軍人），軍人的尊崇感得不到彰顯 。地方機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致編制縮減，以及當(dāng)前疫情背景下經(jīng)濟(jì)形勢相對緊張等，都對士兵就業(yè)安置造成困難。一些基層尤其是部分農(nóng)村地區(qū)沒有專門的退役軍人服務(wù)場地，無法滿足退役軍人優(yōu)撫對象的醫(yī)療、生活、養(yǎng)老等基本需求，無法讓退役軍人群體在當(dāng)?shù)馗惺艿綉?yīng)有的尊崇感和幸福感。

（三）參軍激勵措施有待優(yōu)化

在士兵退伍安置問題上，當(dāng)前只對符合安置條件的四類人員進(jìn)行了明確，意味著入伍服役只有2年的大學(xué)生與服役不滿12年的大學(xué)生士官在退役安置上待遇并無大的差別，在此區(qū)間，服役年限增加沒有相匹配的梯度激勵措施配套，這在一定程度上降低了高學(xué)歷青年的參軍熱情和長期服役的動力。大多數(shù)現(xiàn)有針對退役軍人的優(yōu)待有待進(jìn)一步根據(jù)軍人的服役年限和貢獻(xiàn)度進(jìn)行區(qū)分激勵，以此來形成良好引導(dǎo)效應(yīng)。

三、退役軍人基本公共服務(wù)均等化水平提升的路徑建議

在公共產(chǎn)品理論視角下要確保優(yōu)撫安置制度的有效實施，必須更加注重服務(wù)對象的參與及其滿意度，強(qiáng)調(diào)為優(yōu)撫安置對象服務(wù)，逐步實現(xiàn)退役軍人優(yōu)撫安置基本公共服務(wù)均等化。2020年，時任退役軍人事務(wù)部部長的孫紹騁在接受新華社采訪時提及退役軍人事務(wù)部門組建后基本建成了三駕馬車（組織管理體系、工作運(yùn)行體系、政策制度體系）齊頭并進(jìn)、同向發(fā)力的組織管理體系。下一步，一方面要發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，形成退役軍人事務(wù)部門主導(dǎo)、政府其他部門協(xié)同的治理體制[7]，保障核心公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給。另一方面要引導(dǎo)社會力量特別是社會組織積極有序參與到優(yōu)撫安置中來，提供重要的完善和補(bǔ)充作用。不斷提升退役軍人基本公共服務(wù)均等化的水平、實現(xiàn)高質(zhì)量的優(yōu)撫安置公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給成為新形勢下退役軍人基本公共服務(wù)工作面臨的主要任務(wù)。

（一）營造尊崇軍人的社會氛圍

在新的時代背景下，著眼于公共利益整體發(fā)展的基礎(chǔ)是退役軍人基本公共服務(wù)均等化水平的提升[8]。首先要提高思想認(rèn)識。各級領(lǐng)導(dǎo)要從鞏固國防、支持部隊建設(shè)的高度來認(rèn)識做好優(yōu)撫安置工作的重要性，將其列入重要議事日程，樹立“大國防、大優(yōu)撫”的保障觀念和意識。政府相關(guān)部門要把優(yōu)撫安置和擁軍優(yōu)屬工作擺在突出位置，搞好建軍節(jié)、春節(jié)等時機(jī)的部隊走訪慰問，深入開展“最美退役軍人評選”“十佳軍嫂評選”“優(yōu)秀軍人風(fēng)采錄”等雙擁活動，積極組織送光榮軍屬牌、上門送喜報、慰問軍烈屬等活動，推進(jìn)各地“退役軍人之家”陣地建設(shè)，倡導(dǎo)全社會參與到擁軍優(yōu)屬中來。在政策定位上，應(yīng)當(dāng)深化理解、落實“讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”的指示精神，要從該群體屬于特定保障對象、該群體能發(fā)揮特殊功能等視角考量，要按照公共產(chǎn)品理論指引下的退役軍人優(yōu)撫對象服役時供給國防類公共產(chǎn)品、退役后享受公共產(chǎn)品，即貢獻(xiàn)相同待遇相同的原則，體現(xiàn)出“人有我優(yōu)”的優(yōu)越感和幸福感。在服務(wù)內(nèi)容上，不能滿足于發(fā)放貨幣補(bǔ)助這種方式，要立足全方位、系統(tǒng)化完善服務(wù)內(nèi)容。退役軍人基本公共服務(wù)均等化水平提升項目的開展要主動融入國家社會保障、民政福利、助殘助孤等事業(yè)，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)動發(fā)展。

（二）持續(xù)加大對退役軍人的關(guān)愛力度

一是政策輻射要進(jìn)一步全面。安置工作方面要進(jìn)一步完善安置就業(yè)、自謀職業(yè)與扶持就業(yè)相結(jié)合的機(jī)制，按照標(biāo)準(zhǔn)化打分、按序選崗、公開安置等原則推進(jìn)好“陽光安置”，確保退役軍人公開選崗；各地退役軍人事務(wù)部門牽頭，以各部門采用普惠、優(yōu)待、政府基本社保醫(yī)保、商業(yè)保險、臨時性救助、撫恤、補(bǔ)助等方式方法，形成分級分類可參照的發(fā)放比例和標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升退役軍人基本公共服務(wù)均等化保障水平；對符合鄉(xiāng)村振興幫扶工作對象的退役軍人建立幫扶臺賬；對符合低保、臨時救助、危房改造、公租房、教育救助、法律援助、慈善救助的特定退役軍人優(yōu)撫對象人群落實幫扶責(zé)任，確保其優(yōu)先享受相關(guān)政策。要進(jìn)一步擴(kuò)大黨政機(jī)關(guān)招考錄用比例，退役軍人報考公務(wù)員時，可以參照研究生入學(xué)考試對筆試成績適當(dāng)加分，對致力于學(xué)業(yè)和參軍雙向發(fā)展的青年實施激勵。同時，相關(guān)部門在梳理上述政策后，針對當(dāng)前涉及退役軍人優(yōu)撫對象的基本生活、醫(yī)衛(wèi)、就業(yè)等多領(lǐng)域的保障大部分散落在各類社會政策制度之中的現(xiàn)實處境,為了避免優(yōu)撫落實出現(xiàn)“碎片化”[9]，應(yīng)當(dāng)把各類社會政策制度之中有關(guān)退役軍人的條款和優(yōu)待政策整理出來,基于尊崇軍人的價值理念，整理形成全面、翔實且與相關(guān)社保制度銜接緊密的制度體系。

二是突出對重點(diǎn)退役軍人優(yōu)撫對象的關(guān)注。對部分重點(diǎn)退役軍人優(yōu)撫對象開展幫扶管理實行多包一的工作機(jī)制時，也可以動員社會力量參與，共同實施多樣、全面的幫扶，確保這些對象所在家庭不會成為社會遺忘的角落[10]。在退役軍人優(yōu)撫對象待遇發(fā)放方式上優(yōu)先選取國庫直接支付方式，確保優(yōu)撫金按時、足額發(fā)放和方便領(lǐng)取。為有效解決退役軍人優(yōu)撫對象就醫(yī)難的問題，可建立資助參保參合、門診醫(yī)療救助、住院醫(yī)療補(bǔ)助、特別醫(yī)療救助、慈善醫(yī)療援助“五助一體”的優(yōu)撫對象醫(yī)療保障制度。在各項優(yōu)撫政策全部執(zhí)行到位的情況下，部分重點(diǎn)退役軍人優(yōu)撫對象仍然存在較大困難的，政府部門應(yīng)當(dāng)尋求低?；蚱渌趶竭M(jìn)行解決，或是采取一事一議的方式發(fā)放臨時救助資金。

三是夯實工作長期發(fā)展基礎(chǔ)。各地應(yīng)當(dāng)建設(shè)好退役軍人服務(wù)中心，實現(xiàn)民政、人社、法律咨詢等業(yè)務(wù)的一站式辦理，暢通政府與退役軍人的情感交流，開辟退役軍人幫扶解困的新途徑。讓各級退役軍人服務(wù)中心成為退役軍人學(xué)習(xí)、教育、交流的場所和權(quán)益維護(hù)、政策釋疑、困難幫扶的“娘家”。

（三）提升對現(xiàn)役人員的激勵效應(yīng)

根據(jù)強(qiáng)軍事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際,一方面要完善健全義務(wù)兵優(yōu)待金自然增長機(jī)制，增長幅度要與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)掛鉤。湖南省常德市從2013年7月起，以當(dāng)年國家制定的優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，以全市前三年CPI平均值為標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了所有退役軍人優(yōu)撫對象共享改革發(fā)展成果，每年增設(shè)安排經(jīng)費(fèi)1 300萬元，提升了退役軍人優(yōu)撫滿意度。另一方面要探索服役時間處于2年至12年間人員的區(qū)分激勵政策，在榮譽(yù)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、文化交通和其他優(yōu)待等方面不斷拓展、豐富優(yōu)待內(nèi)容。