法律可以分為國內(nèi)法和國際法，法治可以分為國內(nèi)法治和國際法治。國內(nèi)法治含純國內(nèi)法治和涉外法治，涉外法治不完全等同于國際法治，二者存在一定的辯證關(guān)系。圖1可見，“A涉外法治”與“B國際法治”不完全一致，而且二者不是包含與被包含的關(guān)系，而是交叉重疊的關(guān)系。那么，“C國內(nèi)法治”中調(diào)整外國人方面的法律法規(guī)，屬于涉外法律，不屬于單純的國內(nèi)法，也不屬于國際法治范疇。例如，《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》（2013年）屬于涉外法律，不是純的國內(nèi)法，也不是國際法，它調(diào)整的關(guān)系屬于涉外法治范疇。全球各國N個國內(nèi)法治與國際法治構(gòu)成了圖1中的“D全球法治”。

一、國際法治視野下打擊海盜的立法內(nèi)涵

在國際上，從國際法到國內(nèi)法均有對海盜行為的規(guī)制。“國際”包含涉外，“國際法治”是指國際社會基于國際法原則、規(guī)則、制度處理國際事務(wù)的法治活動?！叭蚍ㄖ巍笔侵溉蛑卫淼姆ㄖ位顒?，它是各個國家的國內(nèi)法治和國際法治的疊加與融合。國際法是人類的價值共識，是人類的基本準(zhǔn)則。

海盜罪被聯(lián)合國視為國際犯罪。相關(guān)的習(xí)慣法和國際法，如《日內(nèi)瓦公海公約》（1958年）和《聯(lián)合國海洋法公約》（1982年）早已對發(fā)生在公海上的海盜罪明確了管轄規(guī)定。《日內(nèi)瓦公海公約》對海盜罪的定義比較完整，強(qiáng)調(diào)在任何國家管轄范圍以外的（公海、公空）的針對私人船舶、飛機(jī)或其上的人員的暴力、掠奪、扣留行為屬于海盜行為。而另外兩部法律規(guī)定則將海盜行為擴(kuò)大到領(lǐng)海：國際海事局把范圍延伸到領(lǐng)海，聯(lián)合國安理會第1816號決議也把范圍延伸至領(lǐng)海。只不過后者僅針對索馬里一國。當(dāng)一國無力在領(lǐng)海行使完全管轄權(quán)時，通過擴(kuò)大其他國家的國際管轄權(quán)充實領(lǐng)海的國際法治力量，呈現(xiàn)一種依法“援助”的形態(tài)，能提高打擊國際犯罪的能力，并對索馬里國家的涉外法治產(chǎn)生促進(jìn)作用。主權(quán)國家在領(lǐng)海具有完全的排他的管轄權(quán)，而聯(lián)合國安理會在索馬里國家自愿放棄前提下突破了該原則。這預(yù)示和反映出海盜行為不僅發(fā)生在公海也拓展到一國領(lǐng)海內(nèi)，其危險性和活動范圍擴(kuò)大，意味著國際普遍管轄原則在一國領(lǐng)海內(nèi)的首次適用及對政府主權(quán)的合法限制具有可能性，可見國際法體系為打擊海盜罪的管轄權(quán)擴(kuò)大了有利條件。必須客觀地看到，上述突破為國際政治介入一國內(nèi)政而引發(fā)地緣動蕩的不利影響提供了一種可能性。

二、打擊海盜的涉外法治建設(shè)

法的價值在于在發(fā)揮其社會作用的過程中能夠保護(hù)特定目標(biāo)的價值，并包含法律自身的價值評價標(biāo)準(zhǔn)?！昂１I犯罪地”的范圍被限定在海上，進(jìn)一步講，一般是“公?！薄＿@一公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)的合法性在于發(fā)生在公?；蛘咚麌茌牱秶酝獾牡胤降暮１I行為亟待主權(quán)國家、國際社會以法治精神來遏制和治理，然而《聯(lián)合國海洋法公約》未能把發(fā)生在各國領(lǐng)海的海盜犯罪行為納入法律規(guī)制中。海洋作為人類活動日益頻繁的空間，在世界貿(mào)易中占據(jù)重要地位，維護(hù)海上航行是世界各國乃至全人類的責(zé)任。公海發(fā)生的海盜行為的管轄權(quán)和領(lǐng)海發(fā)生的海盜行為的管轄權(quán)存在較大差別，因此涉外法治與國際法治的討論就變得非常有意義。

“涉外”是從一國自身的角度而言的，它不同于國際，但與“國際”相聯(lián)系，可以理解為國際的一部分，但非“涉外”的全部，它是站在一國的立場而講的?！皣H”是站在全球的視角而言的。在打擊海盜的立法實踐中反映了上述辯證關(guān)系。通常法律要對所規(guī)范的社會法律關(guān)系當(dāng)中含有的涉外因素進(jìn)行調(diào)整，任何社會關(guān)系都是基于規(guī)則而結(jié)成的權(quán)力和義務(wù)關(guān)系，在法律當(dāng)中有一個主體或客體因素與域外有聯(lián)系。

對打擊海盜的國際管轄問題，各個主權(quán)國家存在的爭議點可以理解為主權(quán)國家實施國家治理的理念和方式上與國際法治存在沖突。它主要表現(xiàn)在三個方面：一是海盜罪作為國際犯罪，在公海上的主權(quán)國家的執(zhí)法力量對其具有普遍管轄權(quán)，依據(jù)國際法實施國際法治，而海盜進(jìn)入領(lǐng)海行使犯罪活動，涉及沿岸主權(quán)國家的完全管轄權(quán)，依據(jù)國內(nèi)法和涉外法律實施涉外法治。各國就“在領(lǐng)海是否擁有普遍管轄原則”產(chǎn)生爭議。二是沿岸國依據(jù)涉外法治宗旨對他國進(jìn)入本國領(lǐng)海的海盜實施的打擊行為表示疑義，他國進(jìn)入沿岸國領(lǐng)海打擊海盜并不具有屬地管轄權(quán)，也不具有屬人管轄權(quán)，與沿岸國屬地管轄權(quán)構(gòu)成國際管轄沖突。為此，海盜蔓延最快的東南亞水域的沿岸國反對態(tài)度尤為強(qiáng)烈，理由是在一國領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生的搶劫船舶等刑事案件屬于本國管轄范疇，不應(yīng)視為公海上的國際犯罪行為，應(yīng)該按照沿岸國家屬地管轄原則處置。三是上述爭議涉及廣泛的沿岸國對本國國內(nèi)法、涉外法治的發(fā)展提出新的思考和挑戰(zhàn)，即國內(nèi)法以及涉外法律是否對相關(guān)行為有完備的法律規(guī)定和條款。

據(jù)以上的三個主要爭議點可知，涉外法治是基于一國自身而言的，是站在本國角度思考的，從司法角度看，其對象一般涉及境外、域外國家或者外國的人、事、物。

以中國為例，中國響應(yīng)聯(lián)合國第1816號決議派出海軍進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊海盜，深度參與全球治理。觀察在打擊海盜實踐中的涉外法治觀及其與國際法治的辯證關(guān)系：目前，中國自身是南海沿岸國家，同時中國的海外利益的物流運輸也途徑其他海盜活動猖獗的海域，再有中國作為負(fù)責(zé)任的大國履行國際義務(wù)，幫助聯(lián)合國打擊海盜這一國際犯罪活動。遭受海盜襲擾的主要區(qū)域涉及中國南海、馬六甲海峽、菲律賓群島、索馬里等。中國和美國、日本等世界上許多國家的物流利益受到海盜活動的威脅，這些國家的共同點是海上物流運輸、國際貿(mào)易較發(fā)達(dá)。

中國的涉外法治始終站在全球安全發(fā)展的立場上，提出安全化主動性發(fā)展。“涉外法治”是國內(nèi)法治的一部分，同時也是國際法治的組成部分。2022年11月，中國常駐聯(lián)合國代表指出：打擊海盜涉及國內(nèi)法和安全執(zhí)法，首先是一國內(nèi)部事務(wù)。

國家制定國內(nèi)法，并參與國際法的制定。國際法是國際法治的基礎(chǔ)，因此涉外法治與國際法治二者相互銜接，甚至在需要時具有相互轉(zhuǎn)化的可能，二者越是協(xié)同一致，越能取得法治成果，獲得高質(zhì)量發(fā)展的保障。反之，二者差異性越大，越不利于處理沖突和矛盾，當(dāng)涉外法治中的對內(nèi)法治部分占據(jù)對現(xiàn)行的實踐活動的主導(dǎo)力時，對外法治的效力往往難以體現(xiàn)。也就是說二者應(yīng)該保持平衡。

中國在規(guī)制海盜行為方面的立法主要從刑法角度進(jìn)行了約束。中國在打擊海盜的涉外法治中對內(nèi)法治和對外法治存在不平衡性。這種不平衡首先體現(xiàn)在涉外法治與國際法治的統(tǒng)籌不足 ，一般而言，刑法規(guī)定海盜罪名的立法與國際犯罪的立法有一定的相關(guān)性，一般國際犯罪散見于各個章節(jié)之中，因此刑法只規(guī)定統(tǒng)一的海盜罪名即可。這里存在一種爭議，一方面在犯罪構(gòu)成上，國內(nèi)法和國際法應(yīng)該有所區(qū)分，國內(nèi)法可以把犯罪區(qū)域從公海拓展到領(lǐng)海。另一方面體現(xiàn)在通過除刑法以外的途徑規(guī)制海盜的作為不夠，如海上保險法、海上貨物運輸法的私法角度規(guī)制海盜的空間還相當(dāng)巨大。

中國本身就是一個有海盜在本國領(lǐng)?；顒又难匕秶?，它面臨領(lǐng)海國際管轄權(quán)沖突和在打擊海盜領(lǐng)域的涉外法治不完善的問題。第一，中國作為沿岸國之一，已經(jīng)具備較好的到公海打擊海盜的能力和實踐，但是中國刑法典中沒有明確“海盜罪”，即未將“海盜罪”入罪。中國的護(hù)航艦不管是在公海上還是在索馬里的領(lǐng)海上將海盜抓獲，都面臨著可能不便將海盜帶回至中國境內(nèi)以“海盜罪”適用審理的尷尬處境，中國的法院因無法可依而不具有管轄權(quán)。當(dāng)然，有一些學(xué)者認(rèn)為可根據(jù)其行為看是否可以適用我國刑法關(guān)于故意殺人罪、搶劫罪等罪名。然而，海盜的殘暴行為遠(yuǎn)超過搶劫罪的惡性程度，海盜往往是群體作案，甚至具有一定組織性，其犯罪行為比殺人、搶劫具有更高的危害性，因此中國法律相關(guān)罪名的缺失使國家參與國際法治的力度受到一定影響，這也意味著當(dāng)中國的商船或油輪在索馬里領(lǐng)海遭受海盜襲擊時，我國對外法治的力度也無法全面體現(xiàn)。第二，海盜案件中將嫌犯緝拿歸案的行為主體是中國護(hù)航艦（中國軍隊），那么審理上是由中國軍事法院系統(tǒng)審理還是由中國地方人民法院審理，目前在中國的法律中也沒有明確規(guī)定。

中國作為大國，致力于深度參與全球治理，深度參與本質(zhì)上體現(xiàn)在是否具有更加完備的涉外法律制度。從這一目標(biāo)看，中國涉外法治的精細(xì)化程度和完備性有待加強(qiáng)。而從國際法治意義上講，對中國而言，在公海抓捕到海盜，現(xiàn)階段更加可行的做法是將之交由索馬里過渡政府起訴或者交由其他愿意管轄的政府，即放棄保護(hù)管轄權(quán)、國際普遍管轄權(quán)，因而無法深度參與全球治理。

三、涉外法治參與全球治理的挑戰(zhàn)與深化方向

比較國際法與區(qū)域性法律，探討涉外法治深化路徑。將國際法治體系中的國際法《聯(lián)合國海洋法公約》（其第一百條規(guī)定：所有國家應(yīng)盡最大可能進(jìn)行合作，以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為）和區(qū)域國家之間簽署的法律進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)二者對海盜活動所威脅的對象之范疇存在差異。前者將飛行器囊括在內(nèi)，而后者的定義未將飛行器作為海盜侵害客體。前者范圍更廣泛。為此，從法律反觀實踐，說明區(qū)域所發(fā)生的海盜襲擊活動主要針對船舶而非針對飛行器。而國際法視野是針對全球范圍的海盜襲擊，既有針對船舶的，也有針對飛行器的。國際法治的范圍更寬泛，而更貼近國家特定性的涉外法治的區(qū)域性法律常常把和本區(qū)域利益相關(guān)的議題作為約束對象，約束對象的范疇往往窄于國際法治范疇。但是，區(qū)域國家如中國，其志向不僅在于維護(hù)本國海外利益、本地區(qū)的安全秩序，還致力于為全球法治作出貢獻(xiàn)。具體說來，它既為本國能源海上運輸護(hù)航，也為聯(lián)合國計劃署的糧食運輸護(hù)航。據(jù)統(tǒng)計，中國百分之五十的護(hù)航武裝力量是為國際服務(wù)的。因此，從中國的涉外法治發(fā)展的長遠(yuǎn)性考慮，應(yīng)更加密切關(guān)注涉外法律與國際法體系的銜接與統(tǒng)一。

另外，因海盜獲得國際販毒集團(tuán)和財團(tuán)的暗中支持而備具一定的戰(zhàn)斗能力，各國警察不得不聯(lián)合起來應(yīng)對。如1992年初東南亞國家新加坡、馬來西亞、印度尼西亞三國針對馬六甲海峽的海盜開始實施聯(lián)合治理行動，制定并達(dá)成相關(guān)協(xié)議，三國海軍自2004年出動巡邏艦在上述海域舉行聯(lián)合巡邏。東盟國家為加強(qiáng)打擊海盜的合作，于2002年通過了《打擊跨國犯罪行動計劃》?！秮喼薮驌艉１I及武裝搶劫船只的地區(qū)合作協(xié)定》（2006年生效）對亞洲國家圍繞治理海盜問題開展的國際合作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。然而，由于各國受海盜威脅程度不一而治理的態(tài)度也就不一樣，尤其就進(jìn)入沿岸國領(lǐng)海內(nèi)打擊海盜的議題受到當(dāng)事國反對。當(dāng)事國反對的立場，主要基于如下方面的考量：一是沿岸主權(quán)國家的主權(quán)意識較強(qiáng)，他們忌憚非沿岸國以 “利益安全受威脅”為名介入本國內(nèi)政從而打破地緣政治的平衡；二是由于國際法治和涉外法治的不完全一致性，對“海盜罪”的國內(nèi)法認(rèn)定不一，有的國家主張將海盜罪或以恐怖主義犯罪定罪，或以妨礙交通工具、搶劫罪、殺人罪的罪名認(rèn)定等。因而將罪犯交由哪一國家行使國際管轄權(quán)懲處海盜，往往影響著海盜罪治理效率。

上述主權(quán)國家的認(rèn)識和立場的差異、地緣政治博弈的考量將是未來涉外法治和國際法治發(fā)展的痛點和難點，與此同時，這可能在某種程度上給海盜的治理造成其他不利影響。一是助長全球海盜活躍區(qū)域從傳統(tǒng)上的公海、公空的范圍延伸到接近領(lǐng)海甚至內(nèi)海的領(lǐng)域；二是引起恐怖勢力的蔓延，如薩赫勒地區(qū)的恐怖主義向幾內(nèi)亞灣蔓延。因此，這將更加考驗各國涉外法律體系的完備性和涉外法治的水平，也必將對國際執(zhí)法合作產(chǎn)生更大的需求。所謂“法治”是“法律”與“治理”兩種理性工具的結(jié)合，就是既要發(fā)展法律依據(jù)的完備性、精細(xì)度、覆蓋度以及對新型犯罪活動的適應(yīng)性，又要關(guān)照法之主體“行動力量”的動態(tài)的“治”之作用。

根據(jù)《海洋法公約》第十七條規(guī)定，在公海、毗連區(qū)等各主權(quán)國家的軍事船舶，依據(jù)國際普遍管轄原則可以行使登臨權(quán)、無害通過權(quán)，因擁有對國際犯罪（海盜罪等）的普遍管轄原則而及時抓捕海盜的行動有力地預(yù)防了國際犯罪的發(fā)生。隨著國際犯罪活動的地理范圍滲透到一國擁有完全司法管轄權(quán)的領(lǐng)海、內(nèi)海領(lǐng)域，一方面通過發(fā)展國際法治而對一國涉外法治產(chǎn)生促進(jìn)作用，另一方面勢必增大對各國國際警察執(zhí)法力量的行動力的需求，即“法”之主體對“治”之行動力的召喚。2022年5月中國與幾內(nèi)亞灣沿岸國達(dá)成多項共識，將共同從海上安全、警務(wù)、軍事等多個領(lǐng)域推進(jìn)預(yù)警、聯(lián)合巡航、偵測、演習(xí)的合作。這將促進(jìn)警察、安全部門、軍隊等多元主體以多元方式參與海盜問題的治理，伴隨著全球警務(wù)信息的交流與共享機(jī)制的發(fā)展，這將以一種高水平的全球治理的狀態(tài)呈現(xiàn)。總之，中國堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，協(xié)調(diào)推進(jìn)國內(nèi)法治與國際法治。同時，中國利用國際法通過《關(guān)于領(lǐng)海的聲明》（1958年）宣布了12海里的領(lǐng)海主權(quán)。

中國作為國際和平的建設(shè)者，意味著要維護(hù)和平，不僅維護(hù)自己的和平，還要維護(hù)地區(qū)和平、世界的和平，為此，必須加速國內(nèi)法與國際法的融合發(fā)展。作為海洋大國，維護(hù)和加強(qiáng)以法治為基礎(chǔ)的海洋秩序是最重要的問題?！堵?lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）是海上法治的基礎(chǔ)，推進(jìn)涉外法治與國際法治相互間的發(fā)展，為全球治理的實踐提供借鑒。我國對《聯(lián)合國海洋法公約》采用的是間接適用方式，但是在適用中仍存在較多的問題，例如我國的海商法關(guān)于承運人的免責(zé)事由沒有明確“海盜行為”是否免責(zé)，在實踐中往往出現(xiàn)不同的釋義。這些問題很大程度上存在上位法規(guī)的缺失，如何將其轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法律體系中是一個值得研究的問題。

中國作為負(fù)責(zé)任的大國，在關(guān)于海盜行為規(guī)制的國內(nèi)立法上的發(fā)展空間還較大，無論是保護(hù)我國商船及其船體中的人員的生命和財產(chǎn)安全的需要，還是從海上護(hù)航、運輸?shù)冉嵌榷计惹行枰晟茋鴥?nèi)法和涉外法治，以便在懲處上有法可依，這對跨國執(zhí)法合作將具有很好的實踐意義。