郭存 何愛霞

［摘要］聯(lián)合國教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所于2009年至2022年發(fā)布的五份《成人學(xué)習(xí)和教育全球報告》呈現(xiàn)了全球各國ALE治理的相關(guān)信息。對報告進(jìn)行系統(tǒng)分析發(fā)現(xiàn)，ALE治理的演進(jìn)走向表現(xiàn)為：價值導(dǎo)向從工具性向人文性轉(zhuǎn)變、主體范圍從單一性向多元性拓延、結(jié)構(gòu)模式從中心化向去中心化提升、工具方法從命令式向溝通式優(yōu)化。然而，ALE治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與“善治”目標(biāo)的達(dá)成之間仍存在一定藩籬：能力建設(shè)不夠全面，治理“有效”有待提升；參與主體范圍局限，治理“公平”有待拓展；協(xié)商共治深度不夠，治理“負(fù)責(zé)”有待明晰；數(shù)據(jù)集成監(jiān)管質(zhì)量不高，治理“透明”有待加強(qiáng)。為此，各國應(yīng)以能力建設(shè)為依托，確保行動者網(wǎng)絡(luò)有序運(yùn)行；以民主理念為導(dǎo)向，持續(xù)拓展治理參與者；以協(xié)商共治為主線，形成縱橫交錯治理形態(tài)；以監(jiān)管反饋為工具，集成治理數(shù)據(jù)信息。

［關(guān)鍵詞］成人學(xué)習(xí)和教育；善治；外延式治理；內(nèi)涵式治理；全球報告

［作者簡介］郭存（1997- ），女，山東泰安人，曲阜師范大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院在讀碩士；何愛霞（1973- ），女，山東泰安人，曲阜師范大學(xué)職業(yè)與繼續(xù)教育研究院院長，教授，博士，博士生導(dǎo)師。（山東? 曲阜? 273165）

［基金項目］本文系國家社會科學(xué)基金“十三五”規(guī)劃2019年度教育學(xué)一般課題“繼續(xù)教育阻斷農(nóng)村貧困代際傳遞的機(jī)理與路徑研究”的階段性研究成果。（課題編號：BKA190224，課題主持人：何愛霞）

［中圖分類號］G720? ? ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2022）23-0054-08

推動成人學(xué)習(xí)和教育（Adult Learning and Education，ALE）發(fā)展是契合各國需求的時代命題，而ALE高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于“治理”效用的發(fā)揮。一方面，ALE本身具有復(fù)雜性；另一方面，新的時代背景下，各國社會變革發(fā)展對ALE治理領(lǐng)域提出了更高的要求。由此，如何從“外延式治理”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式治理”，更好地實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)越發(fā)重要。2009年，在第六屆國際成人教育大會上，聯(lián)合國教科文組織被授權(quán)監(jiān)測大會成果文件《貝倫行動框架》（Belém Framework for Action），其中“治理”是重要監(jiān)測維度，并提出ALE治理的目標(biāo)——“善治”。此后12年間，聯(lián)合國教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所發(fā)布了五份《成人學(xué)習(xí)和教育全球報告》（1st/2nd/3rd/4th/5th Global Report on Adult Learning and Education，以下簡稱《報告（一）》《報告（二）》《報告（三）》《報告（四）》《報告（五）》），基于全球視角對各國ALE治理情況全景式地進(jìn)行了監(jiān)測。2022年6月最新發(fā)布的《報告（五）》作為最終監(jiān)測報告，與前四份報告共同呈現(xiàn)了全球范圍內(nèi)ALE治理的發(fā)展態(tài)勢、擘畫了ALE治理發(fā)展的全新圖景，成為探究“善治”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的重要載體。鑒于此，本研究以系列報告為依托，以“善治”為核心，從“演進(jìn)走向”“實(shí)踐藩籬”“突破路徑”三個向度展開論述，探究ALE治理是否沿著善治的目標(biāo)軌跡前進(jìn)、能否強(qiáng)有力地支撐實(shí)踐發(fā)展，進(jìn)而探索高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)ALE善治目標(biāo)的優(yōu)化發(fā)展路徑。

一、ALE治理的演進(jìn)走向

秉承連續(xù)性與發(fā)展性原則，與先前的調(diào)查一脈相承，《報告（五）》收集了不同國家ALE治理是否使利益相關(guān)者更大程度參與，是否實(shí)現(xiàn)跨國合作與交流，以及治理的權(quán)力下放、能力建設(shè)、監(jiān)測和評估體系是否得到改善等信息。將五份報告的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行梳理與串聯(lián)，能夠多維動態(tài)地透視出長時段內(nèi)ALE治理的進(jìn)展?fàn)顩r。與“外延式治理”為適應(yīng)外部需求而強(qiáng)調(diào)數(shù)量增長、空間拓展、規(guī)模擴(kuò)大等外形上的發(fā)展不同，“內(nèi)涵式治理”聚焦于內(nèi)在需求，關(guān)注價值導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等可持續(xù)性增長因素，體現(xiàn)了“善治”的本質(zhì)要素。整體而言，報告所呈現(xiàn)的治理分項進(jìn)展可劃分為以下維度：一是治理的價值導(dǎo)向，主要體現(xiàn)在學(xué)習(xí)領(lǐng)域、能力建設(shè)層面；二是治理的主體范圍，以利益相關(guān)者參與程度為表征；三是治理的結(jié)構(gòu)模式，由縱向的權(quán)力下放和橫向的協(xié)調(diào)合作進(jìn)行構(gòu)建；四是治理的工具方法，以有效的監(jiān)測和評估反饋體系為代表。12年間，ALE治理水平動態(tài)提升，在治理的“價值、主體、模式、工具”方面由外延式治理向內(nèi)涵式治理轉(zhuǎn)變，不斷追尋“善治”目標(biāo)的達(dá)成。

1.ALE治理的價值導(dǎo)向：從工具性向人文性轉(zhuǎn)變。對系列報告進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，ALE治理的價值導(dǎo)向經(jīng)歷了從將“治理”作為工具到逐步認(rèn)識到“善治”作為目標(biāo)的過程。在早期，ALE治理的主要目標(biāo)是掃盲、提升職業(yè)技能，價值導(dǎo)向側(cè)重于工具性目的。隨著各國的發(fā)展與民眾意識的覺醒，人們越來越認(rèn)識到，良好的治理既是手段也是目標(biāo)。ALE治理的價值導(dǎo)向不斷更新，回歸公共價值和人文價值，拓展“改變?nèi)说纳骐H遇”的價值外延，思考“人的全面發(fā)展”，由保障生存權(quán)向保護(hù)發(fā)展權(quán)過渡，通過解放性、對話性、社會性的學(xué)習(xí)形式和多種教育措施賦予弱勢群體以主體價值和參與治理的可行能力。在治理方面，12年間各國開展了大量活動，但并非所有活動都與《貝倫行動框架》的終身學(xué)習(xí)理念相契合，有些成員國反而對ALE的理解越來越狹隘。這主要表現(xiàn)為，主要或完全側(cè)重于ALE的工具價值，特別是在提高就業(yè)能力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面。這一做法低估了ALE在增進(jìn)健康和福祉、提升社會凝聚力以及《報告（五）》特別強(qiáng)調(diào)的促進(jìn)成人變革方面的更廣泛和更深層次的益處，也在很大程度上忽略了ALE在減少社會不平等、性別不平等和社會排斥方面的巨大潛力?！秷蟾妫ㄒ唬放c《報告（二）》側(cè)重于對讀寫能力和基本技能以及繼續(xù)教育和專業(yè)發(fā)展的政策承諾與治理，自《報告（三）》后對公民教育治理的關(guān)注逐步增加，在《報告（五）》中甚至將公民教育作為重要領(lǐng)域單獨(dú)論述。此外，人文性還體現(xiàn)在能力建設(shè)方面?！敦悅愋袆涌蚣堋分赋?，能力建設(shè)是ALE治理的一個重要方面，對擴(kuò)大邊緣化群體參與治理尤其重要。在回應(yīng)《報告（五）》調(diào)查的成員國中，約四分之三的國家稱他們加強(qiáng)了能力建設(shè)措施，與《報告（四）》相比，最新調(diào)查中加強(qiáng)能力建設(shè)的國家比例從70%增加到73%。

2.ALE治理的主體范圍：從單一性向多元性拓延。讓各級公共行政當(dāng)局、民間社會組織、成人學(xué)習(xí)者等參與治理是聯(lián)合國教科文組織成員國承諾實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。從貝倫到馬拉喀什，從第六屆到第七屆國際成人教育大會，各國努力向這一目標(biāo)靠近。《報告（一）》雖明確指出教育治理原則上必須基于全民參與，但仍過多強(qiáng)調(diào)政府部門這一單一治理主體；《報告（二）》顯示，59%的國家鼓勵學(xué)習(xí)者和社區(qū)參與ALE治理；《報告（三）》顯示，68%的國家為確保ALE項目的設(shè)計能滿足學(xué)習(xí)者需求向利益相關(guān)者咨詢，這表明在實(shí)踐中ALE治理主體開始由單一政府主體逐步向外拓延。《報告（五）》的數(shù)據(jù)顯示，自《報告（四）》以來，提升利益相關(guān)者參與的國家比例略有增加，提升了4個百分點(diǎn)，占比達(dá)到83%；民間社會組織等非政府性的利益相關(guān)者參與度提升。ALE治理是復(fù)雜的，大多數(shù)改進(jìn)涉及不同利益相關(guān)者的參與。例如，為了給年輕人提供更好的非正規(guī)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)會，馬爾代夫在制定政策草案之前，征求了包括政府各部門和非政府組織在內(nèi)的各利益相關(guān)者的意見；為了讓社區(qū)參與ALE發(fā)展，哥倫比亞教育部制定了相關(guān)方案，通過靈活的模式和其他本土性措施使社區(qū)參與進(jìn)來；約旦通過參與性治理方法，即各利益相關(guān)者的代表組成一個政策機(jī)構(gòu)共同參與治理，推進(jìn)了ALE的發(fā)展。總之，通過治理主體范圍從單一性向多元性的拓延，能夠提供高質(zhì)量和包容性的ALE，更好地惠及弱勢群體、最需要它的人。

3.ALE治理的結(jié)構(gòu)模式：從中心化向去中心化提升。如果將治理主體比喻為一個一個的“點(diǎn)”，那么治理結(jié)構(gòu)便是“點(diǎn)”與“點(diǎn)”間相互串聯(lián)共治的形式。治理結(jié)構(gòu)是為了最大限度滿足利益相關(guān)者的多元化需求、合理分配決策權(quán)，所構(gòu)建的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，其核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)。綜覽五份報告可知，隨著多元治理主體嵌入，傳統(tǒng)以政府為中心的治理結(jié)構(gòu)逐步呈現(xiàn)去中心化治理局面，由縱向的權(quán)力下放和橫向的協(xié)調(diào)合作構(gòu)建起“多中心”治理模式。在早期，治理結(jié)構(gòu)在ALE實(shí)施過程中往往是“模糊”的，這是因?yàn)锳LE供給具有多樣性和跨領(lǐng)域的特點(diǎn)。《報告（一）》指出，“命令和控制”的簡單治理結(jié)構(gòu)模式在ALE領(lǐng)域占主導(dǎo)地位，這一模式破壞了地方自治的靈活性，降低了多方主體的參與度。各國越來越意識到以政府為中心的簡單集權(quán)治理模式難以應(yīng)對社會發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，開始有意識地下放權(quán)力。自2009年以來，各國報告ALE分權(quán)治理趨勢日漸明顯?；凇冻扇藢W(xué)習(xí)和教育建議書》（Recommendation on Adult Learning and Education），聯(lián)合國教科文組織呼吁成員國在ALE治理中加強(qiáng)或創(chuàng)建合作模式和參與程序，如在地方、國家、區(qū)域以及國際范圍內(nèi)建立利益相關(guān)者伙伴關(guān)系。此后的幾年中，各國不斷強(qiáng)調(diào)主體之間多向度的協(xié)商與合作、協(xié)同與互動，逐步形成了一種相互協(xié)作、彼此互嵌的治理結(jié)構(gòu)模式?！秷蟾妫ㄎ澹凤@示，在最新的調(diào)查周期內(nèi)，權(quán)力進(jìn)一步下放的國家比例從53%上升到57%，這種“去中心化”的治理結(jié)構(gòu)具有更大的包容性，有利于形成聯(lián)動循環(huán)結(jié)構(gòu)，以提升ALE的治理效率及質(zhì)量。

4.ALE治理的工具方法：從命令式向溝通式優(yōu)化。“善治”目標(biāo)的達(dá)成離不開先進(jìn)的治理工具，治理工具是治理主體為解決公共問題、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)采取的行動機(jī)制或策略。制度設(shè)計和政策干預(yù)是ALE治理常用的工具方法，然而，這種工具更多地強(qiáng)調(diào)治理的規(guī)范屬性，帶有一定的命令式色彩。事實(shí)上，治理不僅僅是按照規(guī)范程序?qū)嵤┑倪^程，不是簡單地停留在命令執(zhí)行層面，而是存在于行動者的集體建構(gòu)過程之中，是通過不斷的反饋以實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。政治溝通理論也強(qiáng)調(diào)正式或非正式的信息傳遞與反饋交流的重要作用，因此，要明確溝通式的監(jiān)測和評估工具在ALE治理中的重要價值?！秷蟾妫ㄎ澹凤@示，對ALE采用監(jiān)測和評估工具的國家已經(jīng)從2019年的30%快速增加到現(xiàn)在的64%。埃及將不同實(shí)體數(shù)據(jù)庫聯(lián)系起來，以匯集不同來源的數(shù)據(jù)，并與績效指標(biāo)相聯(lián)系進(jìn)行治理評估；愛爾蘭以反映區(qū)域和當(dāng)?shù)丶寄苄枨蟮膭趧恿κ袌鰯?shù)據(jù)為依托，確保繼續(xù)教育和培訓(xùn)能夠提供企業(yè)所需技能。在過去12年間，全球進(jìn)入了由信息技術(shù)和人工智能的巨大飛躍所推動形成的第四次工業(yè)革命，這一背景對ALE的各個方面產(chǎn)生了巨大影響，也要求并不斷推動著治理工具的變革。以大數(shù)據(jù)為核心的現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展，推動了監(jiān)測和評估工具等數(shù)據(jù)集成方法的運(yùn)用，滿足國家監(jiān)測預(yù)警和服務(wù)決策需求，為治理主體提供信息支持；區(qū)塊鏈技術(shù)強(qiáng)化了數(shù)據(jù)的開放整合機(jī)制，為政府治理提供開放平臺，使得各國間可以相互借鑒優(yōu)秀案例，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與全球嵌入，以標(biāo)準(zhǔn)化為導(dǎo)向進(jìn)行治理；新媒體的發(fā)展也使得地方各級、區(qū)域機(jī)構(gòu)、社區(qū)團(tuán)體乃至學(xué)習(xí)者個人的聲音能夠及時反映在ALE治理進(jìn)程中。當(dāng)前，ALE治理工具方法越來越注重溝通與互動，能夠有效回答誰參與學(xué)習(xí)、如何學(xué)習(xí)、誰尚未從學(xué)習(xí)中完全受益等問題，滿足多方學(xué)習(xí)者需求，提升ALE治理的有效性。

二、ALE治理的實(shí)踐藩籬

系列報告表明，作為一項重要的公共治理事務(wù)，ALE治理在過去12年的“內(nèi)涵式”發(fā)展進(jìn)程中開展了大量卓有成效的探索，在“價值、主體、模式、工具”方面取得了重要進(jìn)展。但對比“有效、公平、負(fù)責(zé)、透明”的善治要素，以及當(dāng)前變革ALE的需要，ALE治理仍然存在一些實(shí)踐困境和亟待突破的藩籬。

1.能力建設(shè)不夠全面，治理“有效”有待提升。治理能力是一種靜態(tài)制度潛能與動態(tài)主體能力。盡管各國對治理能力建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的討論，但相關(guān)論述并不全面。以動靜結(jié)合的視角來看，ALE治理能力可概括為三方面：治理主體能力、治理客體能力以及治理主客體間的相互嵌套能力。只有三方面協(xié)同建設(shè)，才能更好地實(shí)現(xiàn)治理有效性。

從各國報告來看，ALE能力建設(shè)還有所欠缺。第一，在治理主體能力建設(shè)方面，存在時限與覆蓋面不足的問題。各國雖較早認(rèn)識到治理主體能力建設(shè)的重要作用，并開展相關(guān)實(shí)踐活動，但主體能力建設(shè)的實(shí)施往往是“短期”或“碎片化”的，這就引致能力建設(shè)行動為ALE治理中的個人和組織賦能效果并不理想。此外，由于ALE的復(fù)雜性，其具有廣泛的責(zé)任歸屬和治理主體，但能力培訓(xùn)的覆蓋面主要偏重于政府機(jī)構(gòu)管理人員。事實(shí)上，基層人員對于政策的實(shí)施和落地至關(guān)重要，而主體能力培訓(xùn)“越往基層，越減少”的趨勢，導(dǎo)致基層人員的素質(zhì)和能力水平較低，政策實(shí)施往往達(dá)不到要求。第二，忽視了治理客體能力建設(shè)，即法律規(guī)范和制度支持。一方面，ALE治理法律體系建設(shè)滯后。在社會治理“中心—邊緣”的框架結(jié)構(gòu)中，ALE相對處于邊緣地位，治理實(shí)踐的開展缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)，驅(qū)動力不足；另一方面，對ALE治理主體進(jìn)行長期的能力培訓(xùn)離不開經(jīng)費(fèi)制度保障和激勵政策的支持。這兩方面治理客體能力的不足，影響著ALE治理的開展。第三，治理主客體間存在脫節(jié)與斷層。治理主體只有將獲得的能力運(yùn)用到實(shí)踐中才能產(chǎn)生實(shí)際效果，這一過程離不開治理客體所營造的良好的交互性環(huán)境。著眼于系列報告可知，各國在主客體相互嵌套能力方面的建設(shè)仍有欠缺，或是治理主體，尤其是基層治理主體對上層建筑理解偏頗，或是相關(guān)法律與制度困囿于“象牙塔”內(nèi)，難以提供治理主體所需的現(xiàn)實(shí)條件。

2.參與主體范圍局限，治理“公平”有待拓展。《貝倫行動框架》提出“善治”的關(guān)鍵原則之一就是應(yīng)擴(kuò)大利益相關(guān)者的參與，以保證學(xué)習(xí)者，尤其是那些處在劣勢環(huán)境下的學(xué)習(xí)者的需求得到滿足?！度蚀ㄐ浴罚↖ncheon Declaration）中也反對在參與方面一切形式的排斥和邊緣化現(xiàn)象。對五份報告梳理可知，盡管各國都秉持如上主張，并努力推進(jìn)ALE治理的主體參與向惠及全體利益相關(guān)者的方向發(fā)展，但這一進(jìn)程較為緩慢。尤其對于婦女、少數(shù)族裔、移民、老年人、低技能人群、殘疾人以及生活在偏遠(yuǎn)和農(nóng)村地區(qū)的人群而言，這些相對弱勢群體在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中仍被不同程度地排斥于ALE治理主體之外。第一，參與治理的機(jī)會不平等。與政府及影響力較大的非政府機(jī)構(gòu)相比，弱勢群體參與治理的機(jī)會不足，政府機(jī)構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位，民間利益主體并未真正參與到相關(guān)治理活動中。第二，參與治理的程序不平等。由于缺乏具體的治理參與規(guī)范，非政府組織機(jī)構(gòu)，尤其是弱勢群體在參與治理的過程中沒有明確的引導(dǎo)性程序，阻礙了弱勢群體治理參與的進(jìn)程。第三，參與治理的互動不平等。與治理多元中心的交流溝通以及信息獲取是參與治理的重要方式，但是基層組織與弱勢群體受制于地理格局與層級疊加，話語傳遞過程往往受阻，其個人意愿很難被重視。在信息獲取上也存在信息不對稱，信息公平是互動公平的基礎(chǔ)，在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)字化和移動技術(shù)正被廣泛應(yīng)用于ALE治理，信息傳遞更加靈活。但在信息技術(shù)發(fā)展不均衡的情況下，“數(shù)字鴻溝”的存在使得弱勢群體難以把握準(zhǔn)確、全面的信息，阻礙了與組織積極有效的互動，成為一種新的社會排斥，困囿了弱勢群體參與治理的進(jìn)程，加劇了ALE治理的不平等。

3.協(xié)商共治深度不夠，治理“負(fù)責(zé)”有待明晰。治理是開放、多元主體行為，其相互間的關(guān)系具有復(fù)雜性。權(quán)力的下放會導(dǎo)致不同主體的職責(zé)具有較大的分散性，因此對協(xié)作能力的要求比較高。如何實(shí)現(xiàn)多元主體之間協(xié)同，是善治的關(guān)鍵，也是系列報告一直關(guān)注的問題。最新數(shù)據(jù)表明，加強(qiáng)與民間社會組織合作和改善部門間協(xié)調(diào)關(guān)系的國家比例雖有增加，但提升幅度較小。在報告跨部門合作改善的國家比例中，《報告（五）》與先前《報告（四）》的數(shù)據(jù)大致相同，體現(xiàn)出ALE領(lǐng)域協(xié)同治理的保守性。

對比五份報告可知，ALE各治理主體間協(xié)商共治深度不夠。第一，權(quán)責(zé)機(jī)制不完善，治理結(jié)構(gòu)失衡。目前，大多數(shù)國家的ALE協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)仍主要位于政府內(nèi)部，具有自上而下的單向協(xié)調(diào)特征。權(quán)責(zé)劃分不明晰、部門職能邊界不清晰，多部門協(xié)同機(jī)制下存在扯皮與推諉，尚未形成有效互動格局；相應(yīng)協(xié)調(diào)制度的缺失使得ALE的各個環(huán)節(jié)缺乏政府部門之間的通力協(xié)調(diào)，各類治理主體在結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行環(huán)境等方面難以實(shí)現(xiàn)良性互補(bǔ)和配置優(yōu)化；社會力量作用的發(fā)揮被限制，政府公權(quán)力全面干預(yù)ALE治理，擠占社會自治空間。第二，價值立場有所差異，協(xié)作治理愿景不強(qiáng)。ALE治理需要對接教育、財政、人社等不同部門，而不同部門的規(guī)章制度、行事規(guī)則有所差異，價值追求和利益訴求也存在不同。因此，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，需要價值立場的同一，在異質(zhì)性基礎(chǔ)上找到最大公約數(shù)。然而著眼于《報告（五）》，各國對深層的價值認(rèn)同問題涉及較淺，各治理主體協(xié)同治理愿景不強(qiáng)，缺乏合作與創(chuàng)新的動力與活力，協(xié)作廣度和深度有限。

4.數(shù)據(jù)集成監(jiān)管質(zhì)量不高，治理“透明”有待加強(qiáng)。建立監(jiān)測和評估體系對于ALE治理具有重要意義，能夠在衡量和改進(jìn)ALE治理方面促進(jìn)反思、對話和相互學(xué)習(xí)，科學(xué)、高效地處理ALE事務(wù)。但整體來看，其進(jìn)展比較緩慢，在《報告（四）》至《報告（五）》這一周期內(nèi)僅提升1個百分點(diǎn)，在整個ALE治理維度中也處于較低值。作為一種循證、可靠、精準(zhǔn)的治理方法，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的ALE治理有賴于數(shù)據(jù)集成的透明度，這里的“透明”，不單單指信息的獲取、公開，也指向數(shù)據(jù)背后所蘊(yùn)含本質(zhì)的透析、透視。

當(dāng)前，高質(zhì)量ALE監(jiān)測和評估體系的建立尚存在以下幾個方面的問題。第一，數(shù)據(jù)來源較為單一，監(jiān)測數(shù)據(jù)在質(zhì)和量上難以支撐科學(xué)決策。ALE的復(fù)雜性要求從整體角度分析數(shù)據(jù)，由于國家、區(qū)域之間的差異性和ALE供給的多元性，在監(jiān)測評估中應(yīng)顛覆以往“以小見大”、由部分推測整體的思維邏輯，要考慮到事物之間多元開放的相關(guān)關(guān)系。ALE治理涉及體制機(jī)制、人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)評價、文化建設(shè)等方方面面，信息的傳遞并不是完全暢通的，信息的選擇性公開、共享的不及時使得組織內(nèi)部信息的透明度、公開度不足。雖然使用結(jié)構(gòu)化問卷來收集成員國的數(shù)據(jù)，并以此確保一定程度的可比性，但各國家的答復(fù)都是基于自我評估，標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，導(dǎo)致信息壁壘、數(shù)據(jù)失效等問題。第二，數(shù)據(jù)研究能力薄弱，難以轉(zhuǎn)化為治理效能。在運(yùn)用數(shù)據(jù)實(shí)施治理的過程中，更多依賴傳統(tǒng)方式和主觀經(jīng)驗(yàn)，未能充分發(fā)揮監(jiān)測數(shù)據(jù)的實(shí)證效用。監(jiān)測評估部門往往只是充當(dāng)發(fā)布者，而缺乏對所傳遞信息與工作執(zhí)行結(jié)果的解釋，這就導(dǎo)致治理人員難以把握數(shù)據(jù)代表的本質(zhì)性信息，使得評估和監(jiān)督流于形式，難以發(fā)揮實(shí)際作用。第三，監(jiān)測和評估的價值理性偏移，產(chǎn)生技治主義至上的偏頗。監(jiān)測和評估不僅是一項技術(shù)工程，更是人文精神事業(yè)，技術(shù)在教育領(lǐng)域中價值的評判標(biāo)準(zhǔn)是人的全面發(fā)展程度。而在ALE治理過程中，監(jiān)測和評估的固化程序忽視了不同利益主體的訴求，影響著數(shù)據(jù)集成監(jiān)管的質(zhì)量和對數(shù)據(jù)背后本質(zhì)問題的透析、透視。

三、ALE治理的突破路徑

《報告（五）》的發(fā)布，標(biāo)志著對《貝倫行動框架》12年監(jiān)測的完成。ALE治理在“善治”目標(biāo)的追尋過程中，逐步從“外延式”向“內(nèi)涵式”發(fā)展，取得了系列進(jìn)展，但這并不意味著應(yīng)將目光移除，相反，正如第七屆國際成人教育大會及其成果文件《馬拉喀什行動框架》（Marrakech Framework for Action）所強(qiáng)調(diào)的，變革ALE應(yīng)進(jìn)行框架制定和治理安排，ALE治理仍需作為未來行動重點(diǎn)，通過路徑優(yōu)化不斷臻于完善。

1.提升治理效能：以能力建設(shè)為依托，確保行動者網(wǎng)絡(luò)有序運(yùn)行。系列報告表明，ALE治理的有效性依賴于強(qiáng)有力的治理能力，這一能力構(gòu)成是復(fù)雜的，包含治理主體能力、治理客體能力以及治理主客體間的相互嵌套能力。行動者網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為應(yīng)將空間變化中的人類因素和非人類因素結(jié)合起來，研究其相互作用形成的異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)。因此，提升治理效能，研究ALE治理整體系統(tǒng)，應(yīng)以能力建設(shè)為依托，確保行動者網(wǎng)絡(luò)有序運(yùn)行。第一，加強(qiáng)ALE治理主體培訓(xùn)，提升利益相關(guān)者參與治理的能力素質(zhì)。利益相關(guān)者廣泛參與治理的有效性離不開能力培訓(xùn)。當(dāng)前，ALE主體能力培訓(xùn)存在短期、碎片化以及覆蓋面不足的問題，使得對治理主體的賦能效果并不理想。因此，應(yīng)提供長期性、接續(xù)性的培訓(xùn)活動，通過講習(xí)班、研討會以及多種實(shí)踐活動提升治理主體的能力素質(zhì)。此外，治理主體培訓(xùn)內(nèi)容和形式還應(yīng)具有多樣性和針對性?？紤]到成人學(xué)習(xí)者以及弱勢群體參與治理的能力需求，應(yīng)著重提升政策執(zhí)行能力、服務(wù)能力和技術(shù)應(yīng)用能力，并將治理能力提升融入公民教育之中，成為一種基準(zhǔn)性、長期性任務(wù)。著重提升弱勢群體參與治理的知識稟賦和實(shí)踐能力，使其具備主動參與治理議程的責(zé)任意識和意愿激勵。第二，重視治理客體能力建設(shè)，完善制度保障。一方面，提升法治建設(shè)能力。由于對ALE認(rèn)知廣度和深度的變化，現(xiàn)有的ALE治理法律體系存在滯后性，難以解決治理實(shí)踐中存在的諸多問題，因此，應(yīng)明確ALE內(nèi)涵要義，從國計民生需求和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略等多方需求出發(fā)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)。另一方面，弱勢群體由于忙于生計，缺乏充裕的學(xué)習(xí)時間和資源，因此，應(yīng)建立健全經(jīng)費(fèi)保障制度和創(chuàng)新激勵政策，破解處境障礙。借助可量化、可操作性法律規(guī)范和制度保障，使多方主體不僅受制于制度，更受益于制度。第三，提升治理主客體間的嵌套度，即提升主體對政策的理解性和執(zhí)行能力，解決意向障礙；加大客體對利益相關(guān)者參與治理需求的支持性，破解“象牙塔”。善治的實(shí)現(xiàn)既需發(fā)揮主體能動性，也需客體給予合法化支持。因此，應(yīng)注重法治文化建設(shè)，使治理主體對政策形成正確認(rèn)知；暢通信息反饋渠道，使治理客體滿足主體利益訴求，從而推動ALE治理向預(yù)期方向發(fā)展。

2.加大治理公平力度：以民主理念為導(dǎo)向，持續(xù)拓展治理參與者?！秷蟾妫ㄎ澹分赋?，各國在ALE治理中取得的進(jìn)展源于對所有利益相關(guān)者參與治理的重視，讓每個人都能夠參與ALE治理對實(shí)現(xiàn)ALE可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。從現(xiàn)實(shí)情況來看，當(dāng)前各國ALE治理仍存在著參與治理機(jī)會不公平、形式公平怪圈以及社會弱勢群體失聲等問題。借鑒羅爾斯（Rawls J）的“公平三原則”，即追求平等、尊重差異、補(bǔ)償差距，各國推進(jìn)ALE治理公平應(yīng)從以下幾方面著手。第一，遵循自由平等原則，在整體上保障多元主體參與ALE治理。盡管過去12年各國在擴(kuò)大多元主體參與ALE治理機(jī)會方面取得了顯著進(jìn)展，但治理機(jī)會不均等和治理資源不均衡現(xiàn)象依然突出。因此，一方面，應(yīng)加大立法支撐，使利益相關(guān)者參與ALE治理有法可依，避免單一部門開展治理引致的形式單一或內(nèi)容重復(fù)等問題。另一方面，擴(kuò)大開放式治理渠道，以信息公開為基礎(chǔ)，借助技術(shù)治理手段建立交流平臺，打破治理參與的行動邊界。第二，遵循差異原則，實(shí)現(xiàn)差異性公平。治理主體的先天稟賦或缺陷是進(jìn)行治理權(quán)力分配時必須考慮的前提。公平不是簡單的“一刀切”，而應(yīng)不同情況不同對待，既主張人人都能參與ALE治理（自由平等原則），又主張人人都有適切的ALE治理權(quán)責(zé)（差異原則）。政策制定與實(shí)施必須正視不同主體能力和需求的差異性，同時也應(yīng)考慮到區(qū)域化差異，放棄對同質(zhì)性和普適性教育治理模式的追求。第三，注重補(bǔ)償原則，關(guān)注弱勢群體治理參與問題。與差異原則關(guān)注個體的差異不同，補(bǔ)償原則關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)地位的差距，主張對處境不利者在資源配置上予以補(bǔ)償。邊緣和處境不利的弱勢群體參與ALE治理的機(jī)會也最少，這會加深不平等。因此，應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)公共福利向弱勢群體傾斜，建立健全弱勢群體ALE治理的援助機(jī)制，著力將惠及弱勢群體作為重要優(yōu)先事項，更加重視最邊緣化和處境最不利群體的需要，破解由處境、體制和意向障礙所引致的累積劣勢。

3.明晰治理權(quán)責(zé)：以協(xié)商共治為主線，形成縱橫交錯治理形態(tài)。ALE是一個價值多元、職能多樣、管理復(fù)雜的社會子系統(tǒng)，由垂直與平行方向的治理主體構(gòu)成錯綜復(fù)雜的縱橫關(guān)系，形成“矩陣結(jié)構(gòu)”。作為一種跨界教育，ALE治理要求突破傳統(tǒng)邊界，以更客觀、包容的視角實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治，這對縱向權(quán)力下放與橫向部門合作提出了更高要求，應(yīng)以制度約束為保障，以目標(biāo)共識為基礎(chǔ)。第一，合理劃分職責(zé)權(quán)限，完善合作協(xié)調(diào)機(jī)制?！吧浦巍币蟾髦卫碇黧w在ALE治理模式的結(jié)構(gòu)中定好位，使系統(tǒng)張力處于均衡，避免結(jié)構(gòu)失衡。當(dāng)前，大多數(shù)國家的協(xié)同治理中心主要位于教育部內(nèi)部，治理工作普遍存在自上而下的管理模式，這種由一元部門主導(dǎo)的局面缺乏彈性。為此，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出了多中心自主治理理論，主張構(gòu)建一種多主體參與制定并相互制衡的秩序，向社會放權(quán)，在各級形成多中心的協(xié)調(diào)統(tǒng)整部門，以更有效率地提供服務(wù)與公共產(chǎn)品。在宏觀層面，國家要成為“守夜人”，做好頂層設(shè)計，除明確各主體權(quán)責(zé)邊界外，還應(yīng)頒布相關(guān)法律法規(guī)保障、約束和激勵多方治理主體。在中觀層面，地方要理順區(qū)域?qū)用娴膭討B(tài)變化和本土政社關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治理本土化。在微觀層面，形成傳授者、學(xué)習(xí)者等教學(xué)過程中的雙向互動，靈活進(jìn)行調(diào)整。各中心都應(yīng)利用好清單機(jī)制，通過推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，努力實(shí)現(xiàn)ALE治理各級主體的協(xié)同聯(lián)動、各個環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接、各類部門的深度融通。第二，加大橫向部門聯(lián)動與縱向?qū)蛹墔f(xié)同的治理意愿。協(xié)同治理不同于管理，其本質(zhì)是治理主體自發(fā)性的合作與博弈。在ALE治理實(shí)踐中，各部門由于利益訴求不同，容易產(chǎn)生“沖突性”，協(xié)同治理意愿不高。不同部門之間應(yīng)互通、互動、互信，跨越各自的利益邊界，尋找最大公約數(shù)，提升協(xié)同治理意愿，形成“一張網(wǎng)、一盤棋、同一方向”的治理格局，從而更充分地發(fā)揮各部門力量、利用各部門資源，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”效果。

4.加強(qiáng)信息透明度：以監(jiān)管反饋為工具，集成治理數(shù)據(jù)信息。大數(shù)據(jù)時代，以監(jiān)管反饋為工具，集成治理數(shù)據(jù)信息，能夠在紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)中具化教育現(xiàn)象、探尋數(shù)據(jù)背后的教育問題，實(shí)現(xiàn)治理思維從預(yù)防到預(yù)測、從因果關(guān)系到相關(guān)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，應(yīng)不斷完善ALE治理的監(jiān)測評估體系，進(jìn)一步收集多元可比數(shù)據(jù)、深度解讀數(shù)據(jù)、實(shí)施數(shù)據(jù)治理，推進(jìn)大數(shù)據(jù)賦能ALE。第一，多來源收集數(shù)據(jù)，制定一整套可比的數(shù)據(jù)指標(biāo)。監(jiān)測評估體系在優(yōu)化資源配置、滿足不同主體需求、提高質(zhì)量和水平等治理方面公共價值的實(shí)現(xiàn)，依賴于數(shù)據(jù)來源的多樣性與可比性。因此，應(yīng)匯集多元利益相關(guān)者，尤其是弱勢群體ALE治理參與數(shù)據(jù)及相關(guān)治理建議。通過數(shù)據(jù)集成交流平臺的建成，打破信息孤島、跨越數(shù)據(jù)鴻溝，實(shí)現(xiàn)部門之間的信息共享、數(shù)據(jù)共建。全球化趨勢下，為更好地利用數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨國間的數(shù)據(jù)可比與經(jīng)驗(yàn)交互，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一與全球嵌入的ALE治理數(shù)據(jù)框架。以標(biāo)準(zhǔn)化為導(dǎo)向規(guī)范數(shù)據(jù)建設(shè)，可將國際教育標(biāo)準(zhǔn)分類（ISCED）與ALE數(shù)據(jù)指標(biāo)深度融合。作為一個用于比較世界各國教育系統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的框架，ISCED涵蓋了在生活的任何階段提供的所有正規(guī)和非正規(guī)的教育項目，是用來促進(jìn)國際比較和對國際教育目標(biāo)進(jìn)行基準(zhǔn)和監(jiān)測進(jìn)展的重要工具。ISCED在ALE領(lǐng)域的應(yīng)用，能夠滿足國家監(jiān)測預(yù)警和治理需求。第二，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，深入挖掘數(shù)據(jù)價值。從多維度、多角度對紛繁龐雜的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，才能挖掘數(shù)據(jù)背后的應(yīng)有之義。監(jiān)測評估的本質(zhì)不是數(shù)據(jù)本身，而是數(shù)字化形式的自我揭示。因此，要提升數(shù)據(jù)分析能力，對數(shù)據(jù)背后的治理問題做出解釋和預(yù)測，以“ALE數(shù)據(jù)流”驅(qū)動“ALE工作流”，提升治理質(zhì)量。第三，破解數(shù)據(jù)依賴，堅持以人為本的治理邏輯。技術(shù)治理會產(chǎn)生社會極化現(xiàn)象，從而排斥社會參與。因此，亟須以人文價值重構(gòu)工具理性，明確ALE治理監(jiān)測評估體系的最終旨向是服務(wù)社會大眾。在評估反饋過程中要規(guī)避數(shù)據(jù)至上的思維模式，不能僅局限于數(shù)據(jù)的收集和處理，還要充分發(fā)揮治理主體的主觀能動性，實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性和治理價值的互構(gòu)統(tǒng)一。

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