羅晨陽 劉蕊 趙靜蕾
摘要:首先,從中國知網(wǎng)檢索出2003-2021年間發(fā)表的有關(guān)預(yù)算績效管理學(xué)術(shù)論文,通過分析歷年發(fā)文數(shù)量的變化趨勢(shì),并結(jié)合我國預(yù)算績效相關(guān)的重要事件,將我國預(yù)算績效管理分為三個(gè)發(fā)展階段:起步探索階段,穩(wěn)步推進(jìn)階段,全面實(shí)施階段;接著使用CiteSpace軟件識(shí)別出不同階段的研究熱點(diǎn)并進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn),在起步探索階段出現(xiàn)的“績效評(píng)價(jià)”“支出績效”“績效管理”“財(cái)政支出”等熱點(diǎn),也是后續(xù)兩個(gè)階段的關(guān)注重點(diǎn),在穩(wěn)步推進(jìn)階段增加了“績效目標(biāo)”“預(yù)算編制”等熱點(diǎn),在全面實(shí)施階段增強(qiáng)了對(duì)“事業(yè)單位”“高校”“公立醫(yī)院”等預(yù)算支出重要主體的研究,同時(shí)又出現(xiàn)了“內(nèi)部控制”“全面實(shí)施”“結(jié)果應(yīng)用”等研究熱點(diǎn),研究結(jié)論對(duì)構(gòu)建具有中國特色的預(yù)算績效管理理論體系具有重要意義。
關(guān)鍵詞:預(yù)算績效管理;研究熱點(diǎn);CiteSpace
中圖分類號(hào):F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:Adoi:10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.059
預(yù)算績效管理是以財(cái)政資金的使用為管理對(duì)象,通過從前饋控制、同期控制及反饋控制的角度對(duì)財(cái)政資金的使用實(shí)施全方位、全過程的控制與管理,促進(jìn)財(cái)政資金的高效使用與合理配置,進(jìn)而從根本上轉(zhuǎn)變“重分配、輕管理,重投入、輕產(chǎn)出”的管理活動(dòng)。我國財(cái)政資金的使用過程中存在的“只講花錢,不講效果”突出問題由來已久,進(jìn)入21世紀(jì),我國政府充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政資金的使用效率問題,開始探索預(yù)算績效管理的改革之路。同時(shí),學(xué)術(shù)界圍繞預(yù)算績效管理相關(guān)的學(xué)術(shù)問題進(jìn)行了廣泛的探討,在預(yù)算指標(biāo)框架、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、預(yù)算績效管理中的利益相關(guān)方等方面積累了較為豐碩的成果,但對(duì)該領(lǐng)域研究熱點(diǎn)的梳理尚且有待進(jìn)一步深入。本研究利用可視研究方法對(duì)我國21世紀(jì)以來有關(guān)預(yù)算績效管理領(lǐng)域所發(fā)表的文獻(xiàn)進(jìn)行分析,識(shí)別出研究熱點(diǎn),對(duì)構(gòu)建具有中國特色的預(yù)算績效管理理論體系具有重要意義。
1數(shù)據(jù)搜集與處理
本文數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)所收錄的期刊論文。2003年是我國預(yù)算績效管理實(shí)踐的元年,本文把研究的起始時(shí)間設(shè)為2003;同時(shí)為了更加清楚地觀察完整年度的數(shù)據(jù)變化趨勢(shì),把研究的截止時(shí)間設(shè)置為2021。在數(shù)據(jù)采集過程中把“預(yù)算績效管理”“財(cái)政支出績效”作為主題詞進(jìn)行檢索,經(jīng)過人工剔除重復(fù)數(shù)據(jù)及無效數(shù)據(jù)后,獲得有效文獻(xiàn)記錄6725條。在充分考慮到歷年發(fā)文數(shù)量變化趨勢(shì)的基礎(chǔ)上(見圖1),再結(jié)合預(yù)算績效管理領(lǐng)域的兩個(gè)重大事件:2011年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和2017年黨的十九大提出“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”,本文將我國預(yù)算績效管理改革進(jìn)程劃分為三個(gè)持續(xù)推進(jìn)的階段:2003-2010,2011-2016,2017-2021,再結(jié)合何文盛等(2019)的研究成果,分別將這三個(gè)階段命名為:起步探索階段,穩(wěn)步推進(jìn)階段,全面實(shí)施階段。在研究過程中分別對(duì)不同階段的數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化分析。本文數(shù)據(jù)處理使用的是CiteSpace軟件,通過不同階段可視化圖譜的繪制,對(duì)學(xué)科發(fā)展前沿進(jìn)行的探測(cè)。
2不同階段預(yù)算績效管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)分析
2.1起步探索階段(2003-2010)
在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi),我國對(duì)預(yù)算資金運(yùn)用的效果缺乏分析與考核,隨著公共財(cái)政框架的確立,財(cái)政管理重心也從注重收入管理轉(zhuǎn)到注重支出管理上來,這就要求有切實(shí)可行、可操作的方法來對(duì)整個(gè)公共財(cái)政支出進(jìn)行績效管理。進(jìn)入21世紀(jì),我國的預(yù)算績效管理改革開始進(jìn)行探索,學(xué)者也著手探討在財(cái)政預(yù)算中引入績效管理的重要性,強(qiáng)調(diào)不但要對(duì)各部門、各單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行約束,而且還需要對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的全部過程實(shí)施監(jiān)控,應(yīng)當(dāng)建立、健全不同層級(jí)的預(yù)算績效管理體系,尤其是預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度,有必要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用的產(chǎn)出與效果的重視,這一階段的研究熱點(diǎn)主要集中于“績效評(píng)價(jià)”“支出績效”“績效管理”“財(cái)政支出”等方面(見圖2)。在這一時(shí)期,學(xué)術(shù)界主要圍繞績效評(píng)價(jià)體系建設(shè)的理論進(jìn)行嘗試性探索,并有學(xué)者開始關(guān)注到公共事業(yè)單位、行政單位、高校等部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)的必要性問題,還有學(xué)者針對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)在實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)考慮的側(cè)重點(diǎn)及重點(diǎn)項(xiàng)目支出的績效問題開展探索性研究。
2.2穩(wěn)步推進(jìn)階段(2011-2016)
預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容是預(yù)算績效評(píng)價(jià),預(yù)算績效評(píng)價(jià)是預(yù)算績效管理的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象,對(duì)預(yù)算績效管理進(jìn)行深入研究必須同時(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效評(píng)價(jià)的探索。為了進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理,進(jìn)一步提高公共管理效率,并為全社會(huì)的預(yù)算部門及第三方機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的可供參考的操作思路,財(cái)政部于2011出臺(tái)《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》,明確提出了預(yù)算績效評(píng)價(jià)的具體對(duì)象、指標(biāo)設(shè)計(jì)思路、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、管理與實(shí)施及結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。隨后財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》,明確提出了覆蓋整個(gè)預(yù)算過程的具體要求,并將預(yù)算績效管理的全過程分為績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等階段,從此我國預(yù)算績效管理進(jìn)入穩(wěn)步推進(jìn)階段,預(yù)算績效管理對(duì)提高財(cái)政預(yù)算使用效率起著越來越重要的作用。在這一時(shí)期,學(xué)術(shù)界除了重點(diǎn)關(guān)注“績效評(píng)價(jià)”“支出績效”“績效管理”“財(cái)政支出”之外,還逐漸對(duì)“績效目標(biāo)”“預(yù)算編制”等問題加以重視(見圖3)。預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)與核心是績效目標(biāo)管理,而績效目標(biāo)管理的首要任務(wù)則是績效目標(biāo)的編制,編制績效目標(biāo)是事前評(píng)價(jià)、事中監(jiān)控與事后評(píng)價(jià)的著力點(diǎn),因此,開展預(yù)算績效管理必然要求首先解決好績效目標(biāo)問題。預(yù)算編制則是按照業(yè)務(wù)量對(duì)資金需求所做的預(yù)測(cè),績效目標(biāo)除了預(yù)算指標(biāo)外,還有許多定性指標(biāo)。預(yù)算和績效管理一體化是實(shí)施預(yù)算績效管理的重要改革目標(biāo),也是績效預(yù)算得以成功的關(guān)鍵所在,二者與績效預(yù)算在理論上存在著復(fù)雜交織的關(guān)系,在實(shí)踐中也相輔相成、相互促進(jìn)。
2.3全面實(shí)施階段(2017-2021)
隨著“全面實(shí)施績效管理”被寫入黨的十九大報(bào)告,我國預(yù)算績效管理實(shí)踐開始向縱深推進(jìn)。隨即中共中央國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》,更加明確地提出了從中央到地方力爭用3-5年時(shí)間基本建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系,從此我國預(yù)算績效管理進(jìn)入全面實(shí)施階段。全面實(shí)施預(yù)算績效管理一方面是要將各級(jí)政府收支預(yù)算全面納入績效管理,另一方面要將部門和單位預(yù)算收入全面納入績效管理,同時(shí)還要將政策和項(xiàng)目納入績效管理。由于財(cái)政資金使用的主要主體是行政事業(yè)單位,特別是眾多的事業(yè)單位都是為了實(shí)現(xiàn)公益目的或完成社會(huì)公益事業(yè)需要花費(fèi)巨額財(cái)政資金,因此有學(xué)者開始呼吁,事業(yè)單位更要建立健全多層次的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系,加強(qiáng)預(yù)算和績效的全過程監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。這一時(shí)期除了對(duì)“事業(yè)單位”“高校”“公立醫(yī)院”等重要預(yù)算單位的關(guān)注度與日俱增之外,還加大了對(duì)“內(nèi)部控制”“全面實(shí)施”“結(jié)果應(yīng)用”等問題的研究深度(見圖4)?!皟?nèi)部控制”強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績效管理工作主觀能動(dòng),“全面實(shí)施”強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政部門對(duì)預(yù)算績效管理工作的強(qiáng)力推動(dòng),“結(jié)果應(yīng)用”則是預(yù)算單位與財(cái)政部門在預(yù)算績效管理工作上的結(jié)合點(diǎn),只有加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用才能使預(yù)算單位的“內(nèi)部控制”更加有力,才能使預(yù)算績效管理的“全面實(shí)施”更加順利,總之只有強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用,才能更加高效地推動(dòng)預(yù)算績效管理工作的開展。
3結(jié)論與討論
從中國知網(wǎng)檢索出2003-2021年間發(fā)表的預(yù)算績效管理的學(xué)術(shù)論文,并將我國預(yù)算績效管理和發(fā)展分為三個(gè)階段:起步探索階段(2003-2010),穩(wěn)步推進(jìn)階段(2011-2016),全面實(shí)施階段(2017-2021)。利用CiteSpace軟件分別繪制出不同階段的研究熱點(diǎn)圖譜,研究發(fā)現(xiàn),“績效評(píng)價(jià)”“支出績效”“績效管理”“財(cái)政支出”等熱點(diǎn)一直是各個(gè)階段學(xué)術(shù)界的關(guān)注熱點(diǎn),隨著我國預(yù)算績效管理改革的不斷推進(jìn),穩(wěn)步推進(jìn)階段增加“績效目標(biāo)”“預(yù)算編制”等熱點(diǎn),全面實(shí)施階段增強(qiáng)了對(duì)“事業(yè)單位”“高?!薄肮⑨t(yī)院”等預(yù)算支出重要主體的研究,同時(shí)又出現(xiàn)了“內(nèi)部控制”“全面實(shí)施”“結(jié)果應(yīng)用”等研究熱點(diǎn)。
預(yù)算績效管理的實(shí)踐改革在我國是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,與之相關(guān)的理論研究也是一個(gè)逐步演化的進(jìn)程。為了進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算績效管理實(shí)踐,相關(guān)學(xué)術(shù)研究應(yīng)當(dāng)拓展研究視野與研究內(nèi)容,例如何構(gòu)建分行業(yè)、分類別的共性指標(biāo)體系,如何構(gòu)建預(yù)算績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí),預(yù)算績效管理工作的參與實(shí)際上是預(yù)算單位的相關(guān)人員預(yù)算績效管理工作的參與,因此,也可以認(rèn)為預(yù)算績效管理工作的參與行為在本質(zhì)上就是預(yù)算單位的相關(guān)人員參與預(yù)算績效管理工作的行為。
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基金項(xiàng)目:河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“河南省科技創(chuàng)新政策體系完善研究”(212400410155)。
作者簡介:羅晨陽(1982-),男,河南周口人,管理學(xué)博士,講師,研究方向:知識(shí)產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)新管理;劉蕊(2000-),女,河南新縣人,平頂山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院本科生,研究方向:創(chuàng)新管理;趙靜蕾(2001-),女,河南鶴壁人,平頂山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院本科生,研究方向:創(chuàng)新管理。