何 旭

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037)

在2017年十九大上首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須堅(jiān)持以法為本。這就意味著，鄉(xiāng)村振興離不開法治農(nóng)村，法治農(nóng)村是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。2021年正式實(shí)施的《民法典》，其涵蓋面之廣堪稱“社會(huì)生活的百科全書”。新《民法典》不僅是我國在社會(huì)主義法治國家探索路途上的偉大創(chuàng)舉，也是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，其中諸多關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新規(guī)是我國實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的法律保障。本文將從新《民法典》尚未正式實(shí)施之前農(nóng)村發(fā)展存在的問題入手，探討部分新規(guī)的立法目的、立法思路和現(xiàn)實(shí)意義，從而研究新《民法典》新規(guī)對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的影響。

1 目前我國推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中存在的問題

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢

雖然農(nóng)村集體的總收入在上升，但是仍然處于邊緣和弱勢(shì)地位且上升速度緩慢。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的問題主要包括土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，集體經(jīng)濟(jì)利益分配機(jī)制不完善。這些問題主要是由各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡、農(nóng)民群眾文化水平有限以及立法不明確和執(zhí)法機(jī)制不完善所致。

1.2 農(nóng)村土地生產(chǎn)效率低下，農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏

隨著城鎮(zhèn)化日益推進(jìn)，城市勞動(dòng)力收入遠(yuǎn)超農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力更傾向于去往城市務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)有地?zé)o人耕的局面。這是因?yàn)楦厥杖氲停恋厝狈?jīng)營(yíng)性用途，導(dǎo)致土地不能開發(fā)商業(yè)實(shí)體店鋪、旅游服務(wù)、餐飲服務(wù)等收入途徑[1]。雖然農(nóng)民自身也能夠開發(fā)土地，但不如資本化運(yùn)作高效，且面臨著缺乏啟動(dòng)資金的困境。導(dǎo)致該問題的主要原因?yàn)椋恨r(nóng)村收入偏低，產(chǎn)權(quán)制度不完善，土地流動(dòng)性差。除了缺乏流動(dòng)性外，農(nóng)村耕地和宅基地還有流轉(zhuǎn)混亂和缺乏保障的情況，導(dǎo)致農(nóng)民群眾利益受損。于是出現(xiàn)了農(nóng)村收入低，農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步下降，收入進(jìn)一步降低的局面。并且由于土地缺乏流動(dòng)性，外來企業(yè)和組織難以取得農(nóng)村閑置土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就是農(nóng)村“有土地的人不耕田，想耕田的人沒土地”的現(xiàn)狀。

1.3 農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重

農(nóng)村環(huán)境污染，包括自身發(fā)展過程中產(chǎn)生的污染，也包括城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁的污染。農(nóng)村自身發(fā)展過程產(chǎn)生污染主要包括農(nóng)藥污染、農(nóng)用塑料薄膜污染、秸稈焚燒污染、養(yǎng)殖業(yè)污染、工業(yè)污染、生活污染等[2]。城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁的污染主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先隨著城市污染物數(shù)量的增長(zhǎng)，城市難以負(fù)擔(dān)，于是直接將污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。其次，隨著城市對(duì)重污染企業(yè)的重重限制，重污染企業(yè)被迫向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，從而將污染帶向農(nóng)村。這些問題主要成因在于法律制度不健全，農(nóng)民群眾環(huán)保意識(shí)低以及執(zhí)法力度低等等。

1.4 農(nóng)村金融資源稀缺，農(nóng)民缺少資金支持

農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量及價(jià)格受到自然因素、政治因素、市場(chǎng)因素等多方面的影響，形成產(chǎn)量不穩(wěn)定、價(jià)格難以預(yù)測(cè)的特征。商業(yè)銀行將農(nóng)產(chǎn)品作為抵押品會(huì)大大提高放貸的風(fēng)險(xiǎn)性，資本的逐利性使得資本更傾向投入高回報(bào)率的產(chǎn)業(yè)[3]。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品難以作為抵押品取得商業(yè)銀行貸款。農(nóng)民手中能夠作為抵押品取得貸款的財(cái)產(chǎn)只有其土地權(quán)利。根據(jù)2016年出臺(tái)的相關(guān)法律，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)可以作為抵押物申請(qǐng)貸款[4]。此項(xiàng)政策的目的是緩解農(nóng)民缺少貸款抵押品的問題，但是卻收效甚微，其主要問題體現(xiàn)在：首先，抵押物的市場(chǎng)價(jià)值難以確定。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展各區(qū)域差異較大，土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)的估價(jià)難以形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其次，抵押物變現(xiàn)能力差，例如土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一種非常強(qiáng)調(diào)身份的權(quán)利。因?yàn)楦鶕?jù)我國法律，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)僅限于同村村民之間，而同一農(nóng)村的居民之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，難以找到愿意接手抵押土地的農(nóng)民。這些問題使得農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)難以成為合格的抵押物，商業(yè)銀行采用這兩種權(quán)利作為抵押物發(fā)放貸款，依然有較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，農(nóng)民想要貸款，不論是從動(dòng)產(chǎn)角度，還是不動(dòng)產(chǎn)角度，都缺乏合格的抵押物。金融制度發(fā)展不完善[5]，農(nóng)村不良貸款率高[6]，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自然發(fā)展緩慢[7-8]，這是想要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須克服的問題。

2 新《民法典》新規(guī)對(duì)現(xiàn)有問題的影響

2.1 規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人

新《民法典》第96條的新規(guī)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人。第99條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格。這一“特別法人”的地位，究竟特別在哪里，新《民法典》并未作出具體規(guī)定。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不像公法、機(jī)關(guān)法人等承擔(dān)政治職能的法人，也就是說，它不承擔(dān)任何政治上的任務(wù)。從這一角度看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更像是一種民法上的法人。而民法上的典型法人是公司法人，其特征是資合性質(zhì)，出資即可加入，出資越多話語權(quán)就越大[9]。顯然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與公司法人有著明顯的區(qū)別：加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不是看出資額，而是看加入者的身份。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)調(diào)的是成員的資格，是國家為了幫助某些群體，從法律上、政策上給予他們一定的幫扶而設(shè)立的。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人，是一種強(qiáng)調(diào)人合性，但又不以人合為必要，通過法定設(shè)立的法人。這就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與其他任何法人最明顯的區(qū)別。

這一改革，取消集體組織的公共服務(wù)職能。集體組織應(yīng)承擔(dān)起發(fā)展規(guī)模化經(jīng)濟(jì)、提高生產(chǎn)力的職能，而服務(wù)大眾的任務(wù)可以交給村委會(huì)或者其他服務(wù)性質(zhì)的組織。各部門發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，互相協(xié)作，才能效率最大化。其次，強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能為管理成員的資產(chǎn)，主要是指經(jīng)營(yíng)管理集體成員的土地和其他資產(chǎn)。特別法人的立法落實(shí)，使農(nóng)村集體能夠作為民法上的主體得以被規(guī)范，促進(jìn)其向著規(guī)?；?jīng)濟(jì)發(fā)展[10]，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要實(shí)踐之一，是從立法角度支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極探索。同時(shí)，也為未來的制度改革提供了實(shí)踐資料，以此為基礎(chǔ)展開新的探索，確保集體資產(chǎn)更好地運(yùn)行，與立法者的目的相呼應(yīng)。

2.2 所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置

在新《民法典》三權(quán)分置制度落實(shí)之前，我國實(shí)行土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。在當(dāng)時(shí)能夠很好地釋放農(nóng)村的土地活力，也能夠適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需求。但是隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力嚴(yán)重不足的局面。大量田地被荒廢，而想要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公司或者組織卻無地可耕。針對(duì)這種農(nóng)村土地流動(dòng)性缺乏的局面，新《民法典》落實(shí)了三權(quán)分置制度。

新《民法典》第339條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以采取出租、入股等多種形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。也就是說，農(nóng)民手中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)入流通的市場(chǎng)，而其承包權(quán)仍可保有。根據(jù)新《民法典》第340條，受讓方取得土地后，可以自主經(jīng)營(yíng)并且獲利。此外，《物權(quán)編》中還直接取消了不得將耕地使用權(quán)抵押的規(guī)定。這些新規(guī)無疑提高了土地的利用效率，能夠緩解農(nóng)村土地利用率不足的問題?！睹穹ǖ洹逢P(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新規(guī)，承認(rèn)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定，取消了對(duì)耕地使用權(quán)用于抵押貸款的限制，增加了一部分關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，掃清了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入流通市場(chǎng)的障礙[11]，為農(nóng)村土地生產(chǎn)要素的流通與資本化運(yùn)作的發(fā)展提供了政策導(dǎo)向與法律保障。資本市場(chǎng)有一句話：沒有流動(dòng)性的資產(chǎn)就沒有價(jià)值。反過來，流動(dòng)性越強(qiáng)的資產(chǎn)價(jià)值就越高。提高農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性，就是保障了農(nóng)民的利益，提高農(nóng)民的收入。

但是，三權(quán)分置的實(shí)施，也伴隨著一些難以解決的缺陷，這些缺陷會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。首先，三權(quán)分置的落實(shí)很大程度促進(jìn)了“人地分離”的現(xiàn)象，雖然農(nóng)民土地的生產(chǎn)力的市場(chǎng)化，有利于資本進(jìn)入農(nóng)村從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化[12]。但是，隨著資本的運(yùn)作，農(nóng)民階層與其他階層之間的關(guān)系更為復(fù)雜，社會(huì)公平容易受到挑戰(zhàn)，這會(huì)產(chǎn)生更多復(fù)雜的矛盾。三權(quán)分置面臨著影響社會(huì)公平的巨大挑戰(zhàn)。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)外包的過程中，應(yīng)充分考慮農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的成本。三權(quán)分置可以推進(jìn)農(nóng)村土地資源化零為整、續(xù)短為長(zhǎng)，但是也對(duì)經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系、配套設(shè)施以及保障體系等提出了不小的挑戰(zhàn)。如果相關(guān)配套的程序不完善，則會(huì)極大提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的成本，與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背道而馳。最后，三權(quán)分置也面臨著人才缺乏的困境，更多青年傾向于離開農(nóng)村去向城市，留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的動(dòng)力明顯不足，這會(huì)削弱三權(quán)分置改革的政策效果。

2.3 新《民法典》規(guī)定綠色原則

針對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，新《民法典》落實(shí)了綠色原則以應(yīng)對(duì)當(dāng)前發(fā)展當(dāng)中的環(huán)境變化挑戰(zhàn)。《民法典》第9條規(guī)定，民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)。這一規(guī)定被學(xué)界稱為綠色原則，而綠色原則主要體現(xiàn)在《合同編》中。新《民法典》將其升華為合同履行必須遵守的原則，因?yàn)樾隆睹穹ǖ洹返?09條第三款的規(guī)定，關(guān)于浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)，適用的是“應(yīng)當(dāng)避免”。同一條法律的第一款以及第二款，規(guī)定的是全面履行原則和誠實(shí)信用原則，這是以往民事法律中強(qiáng)調(diào)的履行合同必須遵守的原則。新《民法典》的新規(guī)將綠色原則拔高到誠實(shí)守信和全面履行同樣的高度，從立法的角度提升了綠色原則的地位。此外，新《民法典》本次落實(shí)綠色原則，絕非喊口號(hào)、說空話，許多具體細(xì)則能夠充分體現(xiàn)立法者對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注。例如，立法要求合同關(guān)系終止后，當(dāng)事人在合同履行完畢后應(yīng)當(dāng)回收舊物；合同主體在足以保證內(nèi)容物不被損壞的情況下，盡可能選擇有利于生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約的包裝方式；物業(yè)服務(wù)人員對(duì)于業(yè)主共有部分承擔(dān)綠化義務(wù)等等，均能促進(jìn)綠色原則在各個(gè)領(lǐng)域落實(shí)[13]。

俗話說，金山銀山不如綠水青山。當(dāng)前大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的最好方式就是規(guī)?；?jīng)營(yíng)，順應(yīng)此趨勢(shì)，新《民法典》落實(shí)了三權(quán)分置制度。但是在農(nóng)村土地資本化運(yùn)作的同時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)生態(tài)破壞，資源浪費(fèi)的問題，從而對(duì)糧食安全產(chǎn)生威脅，損害農(nóng)民乃至社會(huì)的利益，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宗旨不符。新《民法典》關(guān)于綠色原則的新規(guī)，能夠很好的為農(nóng)村解決現(xiàn)有的污染問題提供法律支撐和政策引導(dǎo)。首先，新《民法典》中關(guān)于綠色原則的措辭，用的是“應(yīng)當(dāng)”。這就體現(xiàn)了綠色原則的強(qiáng)制性，要求企業(yè)和組織在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)必須遵守這一原則。其次，該原則也確立了一種人與自然進(jìn)行物質(zhì)交換的價(jià)值觀。天時(shí)地利都不如人和，只有農(nóng)村建設(shè)的參與主體正確認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)安全與生態(tài)安全的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興。鄉(xiāng)村振興應(yīng)該是鄉(xiāng)村各方面都得到全面發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了卻給后人留下一個(gè)滿目瘡痍的生態(tài)環(huán)境，這不是鄉(xiāng)村振興。新《民法典》綠色原則的落實(shí)，為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，維護(hù)農(nóng)民利益樹立了良好價(jià)值觀，與習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)的“協(xié)調(diào)，綠色，開放，共享”的發(fā)展理念不謀而合。

當(dāng)然，綠色原則在實(shí)施過程中還存在著短板，最為明顯的是綠色原則的履行問題。民法與刑法和行政法最大的差別在于，民法調(diào)整的主體是平等的。也就是說，如果行為主體違反刑法或者行政法，就會(huì)有相應(yīng)的機(jī)關(guān)來對(duì)其進(jìn)行處理，但是若行為主體違反民法，則存在“不訴不理”和“適格原告”的原則。當(dāng)簽訂合同的一方違反綠色原則時(shí)，合同的相對(duì)方完全可以不起訴違反方，因?yàn)橹挥挟?dāng)民事主體認(rèn)為自身權(quán)利收到侵害時(shí)才有可能起訴。但是，農(nóng)村村民之間，只要合同雙方能夠履行經(jīng)濟(jì)上的義務(wù)，一般很少會(huì)因?yàn)榄h(huán)境問題起訴對(duì)方。而根據(jù)《民訴法》的相關(guān)規(guī)定，只有當(dāng)自己的利益受到侵害時(shí)，才能取得原告資格起訴對(duì)方。也就是說，除合同雙方以外的行為主體，無法取得原告資格以起訴民事主體不遵守綠色原則的行為。雖然法律將綠色原則拔高到與誠實(shí)守信原則同樣的高度，但是在實(shí)踐中，一方?jīng)]有遵守誠實(shí)守信原則可能會(huì)受到起訴，但是若沒有遵守綠色原則則可能不會(huì)受到懲罰。這就是綠色原則在實(shí)施過程中遇到的問題，這一問題的解決，還需要培養(yǎng)農(nóng)民群眾的環(huán)保意識(shí)、法律意識(shí)，以及立法者后續(xù)對(duì)立法的完善。

2.4 部分新規(guī)對(duì)農(nóng)業(yè)貸款問題的影響

針對(duì)貸款問題，新《民法典》新規(guī)取消了耕地使用權(quán)不得貸款的規(guī)定。在新《民法典》并未實(shí)施之前，《物權(quán)法》規(guī)定耕地使用權(quán)不得抵押，而《民法典》《物權(quán)編》則刪去了這一規(guī)定。耕地使用權(quán)有著方便估價(jià)和流通的優(yōu)點(diǎn)。首先，耕地由于只可作為農(nóng)業(yè)用途，其使用權(quán)估價(jià)只需要根據(jù)其前幾年的產(chǎn)出量即可大致算出。其次，耕地使用權(quán)的流通性強(qiáng)，流通性越強(qiáng)，變現(xiàn)能力就越強(qiáng)。商業(yè)銀行在貸款人無法履行還款義務(wù)時(shí)能夠以較低成本使抵押品變現(xiàn)，降低了銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)性。此外，新《民法典》中與貸款合同有關(guān)的新規(guī)定，更加明確貸款雙方的權(quán)利義務(wù)。例如，明確了格式條款的無效情形，防止霸王條款；明確了合同成立的時(shí)間、地點(diǎn)的相關(guān)規(guī)定；對(duì)借款利率的確定有更明確而嚴(yán)格的規(guī)定等等。這些規(guī)定在保障了農(nóng)民的利益的同時(shí)降低了銀行的風(fēng)險(xiǎn)，也強(qiáng)化了對(duì)貸款雙方的監(jiān)督。鄉(xiāng)村振興最根本的要求還是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入，新《民法典》新規(guī)能夠很好得盤活農(nóng)村現(xiàn)有借貸市場(chǎng)，為農(nóng)民取得貸款提供法律保障，為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦。

3 總結(jié)與建議

從新《民法典》的諸多新規(guī)中不難看出立法者對(duì)農(nóng)村問題的關(guān)心，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，分別從農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)地位，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村環(huán)保和農(nóng)民貸款問題等角度，以立法的形式對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)給予支持。在2021年正式實(shí)行《民法典》后，農(nóng)村集體將會(huì)作為特別法人參與市場(chǎng)，農(nóng)村土地的流動(dòng)性進(jìn)一步加強(qiáng)，污染問題得到緩解，農(nóng)民取得貸款的障礙減少。為了配合新《民法典》新規(guī)發(fā)揮效用，基層政府應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：①規(guī)范土地流通市場(chǎng)，維護(hù)農(nóng)民利益，防止階級(jí)矛盾激化，從而維護(hù)社會(huì)公平，降低農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)成本；②加強(qiáng)綠色原則教育，加大宣傳力度，培養(yǎng)群眾環(huán)保意識(shí)，通過出臺(tái)行政法規(guī)對(duì)污染行為進(jìn)行處罰；③為農(nóng)民貸款提供支持，對(duì)土地權(quán)利抵押貸款減少流程，加快批復(fù)。因?yàn)橥r(nóng)民貸款都有季節(jié)性，過長(zhǎng)的手續(xù)會(huì)影響農(nóng)民貸款使用的效率；④協(xié)調(diào)農(nóng)村集體組織、村民小組以及村民委員會(huì)等組織發(fā)揮功能，共同服務(wù)群眾。民法典新規(guī)的出臺(tái)，對(duì)各組織的功能邊界作出了明確的規(guī)定，只有各組織相互配合才能最大發(fā)揮服務(wù)群眾的功能。法律的生命在于實(shí)施，還需要培養(yǎng)人民的法治意識(shí)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，完善后續(xù)法律實(shí)施方面的立法。