李 琦，吳永勝

（1.鄂爾多斯應(yīng)用技術(shù)學(xué)院黨委黨校，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000；2.赤峰學(xué)院 黨委組織部，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

一、呼包鄂城市群街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理概況

呼包鄂城市群是內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中形成的對內(nèi)蒙古經(jīng)濟增長具有重要拉動作用的新興城市群。國務(wù)院《呼包鄂榆城市群發(fā)展規(guī)劃》提出，該城市群在中西部地區(qū)具有重要影響力，特別是在高端能源化工基地建設(shè)、對外開放戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)、民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中具有特殊作用。內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出，穩(wěn)步推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，重點建設(shè)呼包鄂烏城市群，加快推進呼包鄂烏一體化。伴隨呼包鄂城市群快速發(fā)展，新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)、組織形態(tài)、階層群體不斷涌現(xiàn)，居民的思想觀念、生活方式、利益訴求、服務(wù)需求趨于多樣，交通擁堵、環(huán)境污染、發(fā)展資源短缺等“城市病”日漸突顯。基層社會治理創(chuàng)新不夠以及由此而來的社會治理碎片化、邊緣化、業(yè)余化的問題也羈絆困擾著城市發(fā)展。

街道社區(qū)是城市基層社會治理的著力點。街道社區(qū)黨組織是黨在城市的執(zhí)政基礎(chǔ)和最堅實的力量支撐，加強街道社區(qū)黨建是推進城市基層社會治理的治本之舉。2017年，全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流座談會上提出，城市基層黨建要以街道社區(qū)黨組織為核心，把轄區(qū)內(nèi)的各單位的黨組織聯(lián)系起來，做到組織共建、資源共享，以此推動基層治理創(chuàng)新，提升為民服務(wù)水平。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市堅持以全面從嚴治黨為統(tǒng)領(lǐng)，按照《呼包鄂城市基層黨建工作協(xié)同推進規(guī)劃綱要(2017—2020年)》，以服務(wù)型黨組織建設(shè)為主題,以打造北疆基層黨建亮麗風(fēng)景線為主線,以實現(xiàn)基層治理法治化和現(xiàn)代化為目標(biāo),持續(xù)用力推進以“夯實三有、推進一化、網(wǎng)格管理、精細服務(wù)”為主要內(nèi)容的北疆和諧社區(qū)建設(shè), 街道社區(qū)黨建工作科學(xué)化體系基本健全、社區(qū)“三有”保障常態(tài)化機制基本建立、區(qū)域化黨建組織運行機制基本形成、黨組織和黨員作用有效發(fā)揮。2018年，呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市被中共中央組織部確定為“全國城市基層黨建示范市”。三市因地域相鄰、發(fā)展互補，黨建引領(lǐng)基層社會治理目標(biāo)同向,在自治區(qū)內(nèi)成為黨建引領(lǐng)基層社會治理的第一方陣，對中小城鎮(zhèn)方陣發(fā)揮先行示范作用。呼包鄂城市群初步形成了上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建的黨建引領(lǐng)基層社會治理新機制。

二、社會治理理論與黨建引領(lǐng)政策

治理理論產(chǎn)生于20 世紀90年代，逐漸成為公共管理研究與實踐的主要概念，被政治學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界、社會學(xué)界乃至公司、社會組織大量使用。國內(nèi)學(xué)者指出：“西方治理理論強調(diào)多元主體之間的平等合作關(guān)系，而中國的基層社會治理一定是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進和運作的。為此，我們必須走出多中心治理的誤區(qū)，確保黨在國家治理體系中的引領(lǐng)作用，以維護基層社會安定和人民幸福安康?！盵1]在我國，基層社會治理是為政治、經(jīng)濟、文化等事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境，通過黨政主導(dǎo)、群眾自治組織團體和群眾積極參與，協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系規(guī)范治理主體行為、解決社會問題的各種社會活動[2]。

黨的十九屆四中全會提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體[3]。全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流座談會提出城市基層黨建要對基層社會治理進行政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機制引領(lǐng)[4]。黨建引領(lǐng)基層社會治理是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)、改革過程中積累的經(jīng)驗在新時代城市管理工作中的新發(fā)展。街道社區(qū)黨建要把街道社區(qū)區(qū)域內(nèi)的機關(guān)、國有企業(yè)、高校、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織、新興領(lǐng)域機構(gòu)的黨組織、黨員、人才、群眾動員組織起來，用黨的組織資源盤活閑置資源、挖掘潛在資源、集中分散資源、整合毗鄰資源，從而使各自為營的分散資源轉(zhuǎn)變?yōu)榛パa短板的共享資源，實現(xiàn)多元參與者的共建共治共享。

基層黨建是基層治理的政治保障和根本前提，能夠保證社會治理的發(fā)展方向，確保社會治理成果惠及廣大人民群眾[5]。街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理把服務(wù)群眾、造福群眾作為出發(fā)點和落腳點，采用“一中心兩機制”模式?！耙恢行膬蓹C制”模式以黨的基層組織體系（黨工委、黨總支、黨支部、黨小組等）作為中心，以街道社區(qū)群眾對公共產(chǎn)品的需求信息的征集反饋機制和街道社區(qū)及轄區(qū)內(nèi)黨的基層組織和黨員發(fā)揮組織優(yōu)勢為群眾提供所需公共產(chǎn)品的解決機制為兩翼，實現(xiàn)街道社區(qū)黨建對基層社會治理的引領(lǐng)?！靶《钡慕值郎鐓^(qū)黨建引領(lǐng)“大而廣”的基層社會治理的關(guān)鍵是發(fā)揮好基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

包頭市昆都侖區(qū)“三化六好三中心”工作通過突出街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，全面加強了對轄區(qū)內(nèi)地域性、群眾性、社會性工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，實現(xiàn)了街道社區(qū)黨組織基層社會治理向區(qū)域型、服務(wù)型、專業(yè)型轉(zhuǎn)變。呼和浩特市玉泉區(qū)充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員在基層社會治理中的模范帶頭作用，轄區(qū)街道配備路長、片長，及時發(fā)現(xiàn)和協(xié)助處理社會治理問題。

三、呼包鄂城市群街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的路徑

新時代黨建引領(lǐng)社會治理，是基于治理邏輯而實行社會治理重心的下移，要探索一條既激發(fā)社會發(fā)展活力又保持社會秩序的現(xiàn)代化新路[6]。街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的路徑包括核心路徑、基礎(chǔ)路徑、機制路徑和引導(dǎo)路徑。

（一）核心路徑

黨的建設(shè)是街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的核心路徑。習(xí)近平總書記強調(diào)，要把加強基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線。立足中國社會發(fā)展實際，走中國特色基層社會治理之路，最根本的就是毫不動搖地堅持和加強黨對基層社會治理的引領(lǐng)。以黨的建設(shè)作為核心紐帶，把街道社區(qū)、機關(guān)、國有企業(yè)、高校、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織、新興領(lǐng)域機構(gòu)的黨組織聯(lián)結(jié)起來、黨員組織起來，以強大的組織力量、組織資源、組織網(wǎng)絡(luò)促進改革、化解壓力、維護穩(wěn)定。街道社區(qū)黨組織必須發(fā)揚“支部建在連上”的優(yōu)良傳統(tǒng)，加大黨組織的組建力度，擴大黨組織覆蓋面，把黨的組織推進到街道社區(qū)內(nèi)的樓宇、商圈、市場、網(wǎng)格內(nèi)，消除“兩新”組織和新興領(lǐng)域機構(gòu)的黨建“空白點”。包頭市老城區(qū)改造突出黨的組織引領(lǐng)的做法曾作為典型經(jīng)驗在全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流座談會上被提及。包頭市在總結(jié)完善北梁棚改中建立片區(qū)黨支部、發(fā)揮黨員作用的做法的基礎(chǔ)上,在全市各居民區(qū)大力加強黨建網(wǎng)格建設(shè),以“地緣、業(yè)緣、趣緣”為紐帶,建立了358 個非建制性特色黨支部和2764 個樓棟黨小組，探索推行社區(qū)黨委(黨總支)、小區(qū)黨支部、樓棟黨小組“小三級”組織架構(gòu)；在新興領(lǐng)域，包頭市在工業(yè)園區(qū)、樓宇街區(qū)、專業(yè)市場等新興領(lǐng)域組建1393 個黨組織，全市非公企業(yè)和社會組織的黨組織覆蓋率分別達到43.6%和73.2%。嚴緊密實的組織網(wǎng)絡(luò)和無所不在的黨建工作整合了服務(wù)資源，成為推進基層社會治理的關(guān)鍵制勝一招。

（二）基礎(chǔ)路徑

街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的基礎(chǔ)路徑是有人管事、有錢辦事、有場所議事的“三有”保障。截至2019年，自治區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)社區(qū)已經(jīng)基本實現(xiàn)“三有”保障，社區(qū)工作人員達2.5 萬名以上，社區(qū)的活動經(jīng)費年均達到25 萬元以上，99%以上的社區(qū)活動場所達到300 平米以上?！叭小北Ｕ系暮诵氖恰坝腥斯苁隆?，呼和浩特市將社區(qū)招聘大學(xué)生列入事業(yè)編制做法也在全國城市基層黨建工作經(jīng)驗交流座談會作為典型經(jīng)驗被提及。呼和浩特市通過選拔優(yōu)秀大學(xué)生作為社區(qū)黨組織書記隊伍后備力量、選派優(yōu)秀機關(guān)干部充實基層骨干隊伍以及健全完善激勵機制讓高素質(zhì)的中青年干部成為街道社區(qū)黨建引領(lǐng)社會治理的核心力量和最大資源?！坝腥斯苁隆边€體現(xiàn)在街道社區(qū)黨組織有意識地引導(dǎo)轄區(qū)居民群眾參與基層社會治理。包頭市北梁新區(qū)充分調(diào)動群眾參與基層社會治理的積極性，積極邀請退休教師及熱心公益的幼教志愿者主動加入社區(qū)，建成“第二課堂”，并與轄區(qū)幼兒園、濱河養(yǎng)老院開展共駐共建活動。居民從“坐等靠”狀態(tài)蛻變成為社區(qū)治理的中堅力量，并促使居民成長為具有公共精神的社區(qū)公民[7]。

（三）機制路徑

1.多級縱向聯(lián)動機制

街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理是自上而下的動體制、動權(quán)力、動利益的過程，各級黨組織對基層社會治理的重視程度以及街道社區(qū)能否獲得推進基層社會治理的權(quán)力直接影響著街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理能否取得實質(zhì)性進展。在基層社會治理改革中，構(gòu)建人往基層走、錢往基層投的政策導(dǎo)向，為基層黨組織賦權(quán)、賦能、減負，使得各級基層黨組織真正具備領(lǐng)導(dǎo)基層治理的能力和資源[8]。按照自治區(qū)健全多級聯(lián)動體系和推動權(quán)力向街道黨工委合理下放的要求，鄂爾多斯市健全了市、旗區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動體系，發(fā)揮市級“總調(diào)度”作用，設(shè)立了市直部門參加的聯(lián)席會議制度；發(fā)揮旗區(qū)黨委“一線指揮部”作用，實行黨建聯(lián)席會議制度；發(fā)揮街道黨工委“軸心”作用，與轄區(qū)單位、企業(yè)設(shè)立“大工委”；發(fā)揮社區(qū)黨組織“戰(zhàn)斗堡壘”作用，在社區(qū)設(shè)立“聯(lián)合黨委”,建立網(wǎng)格黨小組。為了做到事權(quán)匹配，鄂爾多斯市還增加了街道黨工委規(guī)劃參與權(quán)、派駐機構(gòu)的指揮調(diào)度權(quán)。

2.多元橫向聯(lián)動機制

街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理必須形成街道社區(qū)、機關(guān)、國有企業(yè)、高校、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織、新興領(lǐng)域機構(gòu)的黨組織的橫向聯(lián)動機制，實現(xiàn)街道社區(qū)區(qū)域內(nèi)各類資源和要素合作共享，推動服務(wù)資源和要素跨界配置與有機融合，積聚黨組織和黨員力量，引領(lǐng)群眾主動參與治理。黨建引領(lǐng)推動多元共治的重要形式是依托黨建網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建跨組織協(xié)同機制[9]。包頭市青山區(qū)綜合考量駐區(qū)單位、非公企業(yè)、社會組織、醫(yī)院、高校等服務(wù)資源分布情況，劃分形成“東南西北”4 個區(qū)域集團黨建“共同體”。每個區(qū)域集團把基層社會治理需求與黨建、教育、醫(yī)療、文體場所設(shè)施、人才隊伍等資源進行對接，形成了街道社區(qū)黨建引領(lǐng)各方力量共同推進基層社會治理的模式。在應(yīng)急管理狀態(tài)下，多元橫向聯(lián)動機制能夠迅速協(xié)調(diào)人財物，動員效果十分顯著?！叭珖箵粜鹿诜窝滓咔橄冗M集體”和“全國先進基層黨組織”的鄂爾多斯市康巴什區(qū)神華康城社區(qū)吹響“防疫哨”的第一時間內(nèi)，10 個包聯(lián)單位、6 個駐區(qū)單位、8 個社會組織立即響應(yīng)，組建8支防控隊、8 個網(wǎng)格臨時黨支部，筑牢了人民群眾生命安全和身體健康有效防線[10]。

3.多方毗鄰聯(lián)動機制

街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的毗鄰聯(lián)動機制來源于街道社區(qū)黨組織的地域相鄰性、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性、資源互補性、目標(biāo)一致性。毗鄰聯(lián)動機制能夠使互不隸屬的社會治理參與者在服務(wù)資源上取長補短，實現(xiàn)基層社會治理的共贏。包頭市昆都侖區(qū)打造了50 個有特色的、硬件設(shè)施一流、軟件管理過硬、居民滿意度高的示范社區(qū)，并與青山區(qū)20 個精品社區(qū)結(jié)對共建，分享基層社會治理資源，形成了跨行政區(qū)域的街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的毗鄰聯(lián)動模式。

4.信息收集反饋機制

信息收集反饋機制是基層社會治理的靶向機制，突出以人民為中心，強調(diào)問需于民憂、問計于民智、問效于民意，直接影響著街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的效果。2018年入選第四屆全國基層黨建創(chuàng)新優(yōu)秀案例的“鄂爾多斯全面推行街道社區(qū)‘一核心三融合’黨建工作機制”中的“365”精細化服務(wù)法就是信息收集反饋機制的成功實踐。社區(qū)黨組織“365”精細化服務(wù)法是以“三條途徑掌握民情、六個步驟辦理民事、五種方式滿足民需”為主要內(nèi)容的工作方法。三條途徑掌握民情是指通過干部了解、群眾反映、信息化手段采集等途徑，全面了解和掌握社情民意；六個步驟辦理民事是指通過分析民情、建立臺賬、及時辦理、反饋結(jié)果、群眾評議、動態(tài)考核六個精細步驟，切實為居民辦實事、解難題；五種方式滿足民需是指推行組團服務(wù)、數(shù)字服務(wù)、代辦服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、錯時服務(wù)等五類精細化服務(wù)，充分滿足居民多層次多樣化需求。

（四）引導(dǎo)路徑

1.引導(dǎo)群眾核心利益領(lǐng)域治理

街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理必須從群眾最關(guān)心的利益問題入手，主動提供滿足人民群眾公共服務(wù)需求的項目。呼和浩特市玉泉區(qū)為轄區(qū)老年人、青少年、殘疾人、失業(yè)人員、黨員提供“五色服務(wù)”，事事聚焦人民群眾核心利益領(lǐng)域，“五色服務(wù)”急群眾之所急，讓廣大群眾共享社區(qū)治理成果。包頭市北梁新區(qū)通過就業(yè)實訓(xùn)基地、巾幗創(chuàng)業(yè)就業(yè)孵化基地、婦女手工業(yè)創(chuàng)業(yè)坊等促進新區(qū)居民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，實現(xiàn)了萬人就業(yè)。

2.引導(dǎo)非公組織參與治理

在城市基層社會治理中，非公組織對解決街道社區(qū)群眾就業(yè)、創(chuàng)造積累社會財富、幫扶弱勢群體等問題發(fā)揮著重要作用，是基層社會治理的重要參與者。街道社區(qū)黨組織既要把非公組織內(nèi)的黨員組織起來，又要幫助非公組織把黨建資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，助力非公組織成長。有研究指出，黨組織通過規(guī)制嵌入和政治價值融入，將基層社會建設(shè)成為政黨引領(lǐng)型的社會，使得黨組織自身能夠真正發(fā)揮政治核心作用[11]。呼和浩特市大力培育和引進社會組織，加強黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo),市區(qū)兩級全部建立社會組織“孵化”基地,幫助初創(chuàng)期的社會組織發(fā)展壯大。包頭市推行“社區(qū)黨組織+專業(yè)組織”工作模式,累計推動262 個社區(qū)黨組織與312 個專業(yè)組織建立了長期合作關(guān)系。鄂爾多斯市2018年度政府購買服務(wù)中，社會組織中標(biāo)金額占到了自治區(qū)民政廳購買社會力量服務(wù)資金的四分之一，位居全區(qū)前列。政府購買服務(wù)、專業(yè)組織承接、街道社區(qū)黨組織管理監(jiān)督、轄區(qū)居民群眾受益成為呼包鄂城市群街道社區(qū)黨建引導(dǎo)非公組織有序參與基層社會治理的成功模式。

3.引導(dǎo)公益活動助推治理

在基層社會治理中，公益活動能夠撬動街道社區(qū)閑置的服務(wù)資源，發(fā)揮重要補益作用。通過街道社區(qū)黨組織引領(lǐng)，把以志愿服務(wù)者為主體的社會公益力量匯聚到黨旗下，引導(dǎo)到群眾最需要的服務(wù)領(lǐng)域，既滿足了群眾的服務(wù)需求，又提升了黨組織的號召力和影響力。包頭市昆都侖區(qū)開展“小小幸福夢，點亮微心愿”等活動，促進在職黨員8 小時以外志愿服務(wù)常態(tài)化，全區(qū)近萬名在職黨員深入社區(qū)開展志愿服務(wù)3 萬多次。鄂爾多斯市95%以上的社區(qū)建立了志愿服務(wù)工作站，引導(dǎo)1727 支志愿服務(wù)隊、12 萬名城市志愿者，通過“云平臺”認領(lǐng)社區(qū)“微心愿”。

四、結(jié)束語

在城市街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理中，各城市結(jié)合自身實際情況積極探索能夠有效推動發(fā)展的社會治理路徑，顯現(xiàn)出極強的社會實踐性。呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市的城市街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的典型案例為研究城市街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的實踐路徑提供了豐富的樣本。雖然各城市的街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的具體路徑不一而足，但是，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出人民中心地位，發(fā)揮街道社區(qū)黨組織的引領(lǐng)作用，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、毗鄰協(xié)作的黨的組織工作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)基層社會治理有人管事、有錢辦事、有場所議事，鼓勵街道社區(qū)黨員群眾和各類組織共同參與治理成為城市街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理的共性路徑。這些共性路徑推動各城市的街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理取得備受矚目的豐碩成果，也為城市街道社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社會治理研究提供了體系和框架。