李淑娟， 徐婧怡

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州 450001）

改革開(kāi)放以來(lái)，民營(yíng)企業(yè)和民間集資活動(dòng)非?；钴S，但非法集資活動(dòng)的數(shù)量也在激增。結(jié)合司法現(xiàn)狀，學(xué)界針對(duì)非法吸收公眾存款罪規(guī)制范圍的擴(kuò)張傾向展開(kāi)了探討，該罪的擴(kuò)張適用使得其被質(zhì)疑淪為“口袋罪”。擴(kuò)張適用模糊了集資行為罪與非罪的邊界，過(guò)寬的打擊范圍也嚴(yán)重阻礙民間集資和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展?；谖覈?guó)金融市場(chǎng)正常發(fā)展的需要，界定非法吸收公眾存款罪的“非法”對(duì)明確界定該罪的刑事適用邊界是有必要的。同時(shí)以該罪的保護(hù)法益為指引，既可避免刑事手段過(guò)多地介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又能保證該罪對(duì)非法集資的打擊力度。

一、非法吸收公眾存款罪的適用困境

非法吸收公眾存款罪面臨著擴(kuò)張的質(zhì)疑與困境，其“口袋化”傾向是研究過(guò)程中繞不開(kāi)的問(wèn)題。該罪和集資詐騙罪都是規(guī)制非法集資的罪名，但兩罪的適用比例差異極大。以專門進(jìn)行金融檢察的最高人民檢察院第四檢察廳為例，2021 年1 月至11 月，第四檢察廳以非法吸收公眾存款罪起訴2.02 萬(wàn)余人，以集資詐騙罪起訴1800 余人[1]。其“口袋化”傾向主要體現(xiàn)在“非法”的規(guī)制范圍擴(kuò)張與“非法性”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清兩個(gè)方面。

（一） “非法”規(guī)制范圍擴(kuò)張

近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)金融公司頻頻爆雷，非法集資案件成倍增長(zhǎng)，打擊非法集資的任務(wù)十分嚴(yán)峻。為了維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，國(guó)家選擇通過(guò)刑事手段對(duì)非法集資予以重點(diǎn)打擊，依法從嚴(yán)懲治以遏制非法集資泛濫的趨勢(shì)?；谛淌抡吆退痉▽?shí)踐的影響，隨著“非法”的含義的擴(kuò)張，“非法”的規(guī)制范圍也在擴(kuò)張。

隨著司法解釋的不斷更新，“非法”的擴(kuò)張大致分為三個(gè)階段:（1） 在該罪設(shè)立之初，“非法”主要表現(xiàn)為侵犯銀行專營(yíng)性的吸收存款業(yè)務(wù)，私自吸收公民個(gè)人存款的行為；（2） 2011 年最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋實(shí)施，規(guī)定了“非法”的四個(gè)特征，即非法性、公開(kāi)性、利誘性以及社會(huì)性，規(guī)制客體從“公眾存款”擴(kuò)大至“資金”，相較于設(shè)立之初，該罪所規(guī)制的犯罪行為發(fā)生擴(kuò)張；（3） 2021 年修改的《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》 （以下簡(jiǎn)稱《解釋》） 在2022 年開(kāi)始實(shí)施，增設(shè)了提供“養(yǎng)老服務(wù)”、投資“養(yǎng)老項(xiàng)目”、銷售“老年產(chǎn)品”等新的非法集資行為方式，為依法懲治非法集資行為提供了依據(jù)，“非法”所規(guī)制的范圍擴(kuò)張。

在實(shí)踐中，司法工作人員全力防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)厲打擊非法集資的司法觀念也助推著“非法”規(guī)制范圍的擴(kuò)張。以非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的適用為例，這是兩個(gè)獨(dú)立罪名，但在對(duì)非法集資案件進(jìn)行規(guī)制的過(guò)程中，由于非法吸收公眾存款罪的犯罪構(gòu)成更加簡(jiǎn)單，在犯罪認(rèn)定中不需要對(duì)非法占有的目的進(jìn)行證明，導(dǎo)致實(shí)踐中難以對(duì)非法占有目的進(jìn)行證明的集資案件都以非法吸收公眾存款罪論處。該罪實(shí)質(zhì)上淪為規(guī)制非法集資的兜底罪名，“非法”的規(guī)制范圍在實(shí)踐中發(fā)生擴(kuò)張。

（二） “非法性”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清

“非法性”認(rèn)定是“非法”認(rèn)定中最關(guān)鍵的部分?！胺欠ㄐ浴钡恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清會(huì)導(dǎo)致入罪界限模糊，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)“口袋化”傾向?？诖锏漠a(chǎn)生源于穩(wěn)定的法律難以適用多變的社會(huì)環(huán)境時(shí)，為了及時(shí)規(guī)制新出現(xiàn)的問(wèn)題保證社會(huì)穩(wěn)定，采取了一些彌合法條與現(xiàn)實(shí)的規(guī)范外手段[2]。實(shí)踐中，出現(xiàn)通過(guò)對(duì)“非法性”進(jìn)行擴(kuò)大解釋使得該罪的適用范圍擴(kuò)張，來(lái)加強(qiáng)對(duì)非法集資的打擊力度。根據(jù)《解釋》，“非法性”的認(rèn)定包含形式標(biāo)準(zhǔn)“未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)”和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)“借用合法形式吸收資金”。該罪設(shè)立之初只規(guī)定了形式標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到實(shí)際情況的多變，若僅用形式標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致認(rèn)定過(guò)于僵化，難以滿足實(shí)踐需求，進(jìn)而增加規(guī)定了實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

形式標(biāo)準(zhǔn)是“非法性”認(rèn)定的關(guān)鍵。在形式標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定過(guò)程中，其主要問(wèn)題在于前置法規(guī)的適用規(guī)制和適用范圍不清。認(rèn)定“非法”的形式標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)2021 年出臺(tái)的《解釋》由“未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)”修改為“未經(jīng)有關(guān)部門許可”，未經(jīng)有關(guān)部門許可的判斷以前置法規(guī)的范圍為依據(jù)。行政許可以《行政許可法》為依據(jù)，包含了行政批準(zhǔn)和行政備案兩種形式，避免了對(duì)于一些以傳銷等方式進(jìn)行非法集資的行為，由于法律沒(méi)有明確規(guī)定應(yīng)該對(duì)這些行為進(jìn)行批準(zhǔn)而使得形式標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法適用的情形[3]。這樣的修改擴(kuò)大了形式標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制范圍，但前置法規(guī)的適用規(guī)則和范圍不清會(huì)使得行政許可范圍發(fā)生擴(kuò)張。在適用形式標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的過(guò)程中，司法解釋中增擴(kuò)了形式標(biāo)準(zhǔn)適用的前置法規(guī)，可并不是所有的前置法規(guī)都可以直接適用，前置法規(guī)的適用范圍和適用規(guī)則不明確會(huì)導(dǎo)致“非法性”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰，不當(dāng)?shù)倪m用會(huì)導(dǎo)致該罪規(guī)制范圍的不當(dāng)擴(kuò)張進(jìn)而導(dǎo)致該罪在司法中擴(kuò)張適用。

實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)形式標(biāo)準(zhǔn)具有補(bǔ)充作用。在實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的適用中，有學(xué)者指出司法適用中“非法性”實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)張是非法吸收公眾存款罪濫用的最根本原因[4]。在實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定上，國(guó)務(wù)院的行政條例與最高人民法院的司法解釋的規(guī)定上存在著差異。在2021 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《防范和處置非法集資條例》中，行政認(rèn)定中刪除了實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，采取一元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以“未經(jīng)國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國(guó)家金融管理規(guī)定”作為行政追究標(biāo)準(zhǔn)，這也標(biāo)志著非法集資的行刑認(rèn)定得到徹底的區(qū)分[5]。刑法中犯罪構(gòu)成沒(méi)有發(fā)生改變，在2021 年最高人民法院出臺(tái)的《解釋》中仍堅(jiān)持“形式+實(shí)質(zhì)”的二元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。行政法意義上的非法集資和刑法意義上的非法集資，其集資者所承擔(dān)的法律責(zé)任是完全不同的，因此行政認(rèn)定和刑事認(rèn)定采取不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是適當(dāng)?shù)?，并不沖突。但實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)適用過(guò)程中的問(wèn)題不容忽視，由于實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵不夠明確使得其解釋空間很大，每位適用者根據(jù)自己的理解和實(shí)踐需要對(duì)適用范圍進(jìn)行界定并適用。因此較形式標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的適用更加便利，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)分依賴會(huì)使得形式標(biāo)準(zhǔn)逐漸被邊緣化。隨著實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)大化適用，非法集資的入罪門檻被不斷降低，非法吸收公眾存款罪所規(guī)制的犯罪行為實(shí)質(zhì)擴(kuò)張，最終出現(xiàn)了“口袋化”的傾向。

二、非法吸收公眾存款罪的規(guī)制目的

非法吸收公眾存款罪保護(hù)的法益受到侵害，是適用刑法規(guī)制非法集資行為的根本原因。在該罪設(shè)立之初，其保護(hù)的法益十分明確，即商業(yè)銀行吸收存款業(yè)務(wù)的專營(yíng)性[4]。結(jié)合時(shí)代背景，這樣的解釋是適當(dāng)?shù)?，但刑法所保護(hù)的法益并不是一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，目前關(guān)于非法吸收公眾存款罪所保護(hù)的法益，學(xué)界仍存在不同的見(jiàn)解[6]。

（一） 保護(hù)法益的理論之爭(zhēng)

當(dāng)前金融市場(chǎng)的制度建設(shè)與市場(chǎng)環(huán)境相較于非法吸收公眾存款罪設(shè)立之初已發(fā)生巨變?，F(xiàn)階段，關(guān)于非法吸收公眾存款罪保護(hù)的法益，主流觀點(diǎn)主要分為兩類:（1） 金融管理秩序說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為該罪在《刑法》分則第三章第四節(jié)表述為破壞金融秩序，基于體系解釋，其所保護(hù)法益即為金融秩序。有學(xué)者認(rèn)為本罪是金融壟斷的產(chǎn)物，其設(shè)置是為了維護(hù)國(guó)家對(duì)利率的管控和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的壟斷利益，所有破壞金融管理秩序的行為都可以看作對(duì)本罪所保護(hù)的法益的侵害[7]。但堅(jiān)持金融秩序說(shuō)對(duì)現(xiàn)有的金融秩序的維護(hù)并不利于金融創(chuàng)新，如何既鼓勵(lì)金融創(chuàng)新又維護(hù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)秩序，是該學(xué)說(shuō)在互聯(lián)網(wǎng)金融時(shí)代面臨的難題，同時(shí)金融管理秩序具有濃重的行政主義色彩，集體利益超越了個(gè)人法益易造成該罪擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。（2） 公民資金安全說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為非法吸收公眾存款罪所規(guī)制的是侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益行為。該罪的設(shè)立是通過(guò)維護(hù)金融秩序以保證公民的資金安全，避免公民因投機(jī)行為使財(cái)產(chǎn)陷入高風(fēng)險(xiǎn)之中。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，刑法更突出的任務(wù)是為了保護(hù)個(gè)體和社會(huì)的安全[8]。也有學(xué)者認(rèn)為該罪所保護(hù)的法益是雙重法益，即保護(hù)“金融秩序”和“財(cái)產(chǎn)收益”。

（二） “金融風(fēng)險(xiǎn)防范”之合理性分析

相較于“金融秩序”和“財(cái)產(chǎn)收益”，非法吸收公眾存款罪保護(hù)的法益解釋為“金融風(fēng)險(xiǎn)防范”更為合理。金融管理秩序說(shuō)和公民資金安全說(shuō)的法律評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為單一，金融風(fēng)險(xiǎn)防范說(shuō)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更為合理。所有的金融行為都會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，非法吸收公眾存款罪的規(guī)制目的不是避免所有風(fēng)險(xiǎn)，而是要求吸儲(chǔ)方把風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)，保證金融安全。金融風(fēng)險(xiǎn)防范說(shuō)認(rèn)為非法吸收公眾存款行為實(shí)質(zhì)上會(huì)不合理地提高金融風(fēng)險(xiǎn)，要通過(guò)對(duì)非法吸儲(chǔ)行為的規(guī)制以保障金融安全。在非法吸收公眾存款的過(guò)程中，吸儲(chǔ)方具有到期后還本付息的義務(wù)，而只有把存款投入市場(chǎng)才有獲得高收益的可能性，因此吸儲(chǔ)一方往往面臨著來(lái)自儲(chǔ)蓄方的擠兌風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)方的壞賬風(fēng)險(xiǎn)，這在客觀上極大提高了金融風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是擠兌風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生還是壞賬風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生都是金融風(fēng)險(xiǎn)，使公眾的財(cái)產(chǎn)安全受到侵害，進(jìn)而對(duì)整個(gè)金融環(huán)境和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成破壞[9]。

將法益解釋為金融風(fēng)險(xiǎn)防范，既可以避免金融壟斷，給金融創(chuàng)新留足空間，又能將金融風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，充分保障金融安全和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定繁榮。明確保護(hù)的法益，使得非法吸收公眾存款的罪與非罪界限更加明晰。結(jié)合規(guī)制目的，可將非法吸收公眾存款行為特征總結(jié)如下:（1） 行為人以向社會(huì)公眾承諾為條件，吸收公眾存款，形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系；（2） 行為人吸收公眾存款的行為違背了商業(yè)銀行的相關(guān)法規(guī)；（3） 行為人吸收公眾存款的規(guī)模較大；（4） 行為人將吸收的資金用于非經(jīng)營(yíng)性的投機(jī)行為，以及用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)但經(jīng)營(yíng)活動(dòng)異常導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)飆升的行為。

三、非法吸收公眾存款罪中“非法”的認(rèn)定程序

非法吸收公眾存款罪是典型的行政犯。關(guān)于“非法”的認(rèn)定路徑為何以及行政前置程序適用與否的探討，應(yīng)該在堅(jiān)持刑法的獨(dú)立性以及刑事司法謙抑性的前提下進(jìn)行。

（一） “非法”的認(rèn)定流程

行政犯是指違反行政法規(guī)、嚴(yán)重危害正常的行政管理秩序、依照法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的行為[10]。非法吸收公眾存款行為具有行政違法性和刑事違法性的雙重屬性，行政違法性的認(rèn)定是該罪認(rèn)定中不可或缺的一部分，刑事違法性成立以行為違背行政法為前提。在該罪認(rèn)定中，成立犯罪要以構(gòu)成行政違法性和刑事違法性為前提。首先要認(rèn)定行為具有“行政不法”，進(jìn)而再認(rèn)定其具有“刑事不法”，最后再由司法機(jī)關(guān)判斷行為是否構(gòu)成犯罪[11]。

非法吸收公眾存款罪認(rèn)定中要堅(jiān)守刑法的獨(dú)立性兼顧刑事司法的謙抑性。在司法實(shí)踐中，倡導(dǎo)前置法定性與刑事法定量相統(tǒng)一的刑法適用解釋，以司法擴(kuò)張進(jìn)而推進(jìn)犯罪認(rèn)定的限縮[12]。針對(duì)非法集資領(lǐng)域的頻繁爆雷，首先應(yīng)由金融審批部門和監(jiān)管部門反思其自身審批許可制度是否存在問(wèn)題，并結(jié)合新的金融環(huán)境對(duì)制度進(jìn)行調(diào)整以維護(hù)金融市場(chǎng)秩序，而不是直接采取刑事處罰手段來(lái)進(jìn)行打擊。在打擊非法集資的過(guò)程中直接適用刑事處罰會(huì)加大國(guó)家的法制成本，同時(shí)通過(guò)重刑手段抑制非法集資難以從根源上解決問(wèn)題[13]。在行為是否屬于非法集資的認(rèn)定過(guò)程中，該行為的行政違法性和刑事違法性都應(yīng)由司法機(jī)關(guān)獨(dú)立進(jìn)行認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定可以作為參考但不能成為認(rèn)定依據(jù)，以保證“非法”認(rèn)定的統(tǒng)一性。

（二） 以刑法獨(dú)立性引導(dǎo)前置行政程序

是否直接將前置行政程序用于行政犯的認(rèn)定，學(xué)界存在肯定與否定的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為在非法吸收公眾存款行為的刑事規(guī)制中并不能直接以行政認(rèn)定取代刑事認(rèn)定，原因在于直接適用行政認(rèn)定增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)對(duì)刑事司法程序的影響力。司法實(shí)踐中存在司法機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中遭遇到行政機(jī)關(guān)阻礙的情形，行政機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)的項(xiàng)目構(gòu)成非法集資，其為了推卸責(zé)任而選擇對(duì)行為不予進(jìn)行行政認(rèn)定以阻礙案件進(jìn)入刑事追究程序，嚴(yán)重影響了刑事案件的正常審理[14]。同時(shí)，直接適用前置行政認(rèn)定容易造成對(duì)刑法獨(dú)立性的違背。前置行政程序下的刑事認(rèn)定具有較強(qiáng)的行政依附性，依照行政依附性的特點(diǎn)，實(shí)際中容易將行政法律維護(hù)的社會(huì)管理秩序作為入罪依據(jù)，即非法吸收公眾存款行為的行政違法性一旦認(rèn)定，在刑事程序中很容易認(rèn)定該行為具有刑事違法性，進(jìn)而被認(rèn)定為犯罪[15]。僅依據(jù)前置行政程序?qū)π袨檫M(jìn)行刑事認(rèn)定，容易造成實(shí)際上不具備刑法意義上危險(xiǎn)的行為被認(rèn)定為刑事犯罪，非法吸收公眾存款罪的規(guī)制范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

司法解釋對(duì)前置行政程序持相對(duì)否定的態(tài)度。2011 年出臺(tái)的《關(guān)于非法集資刑事案件性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題的通知》和2014 年出臺(tái)的《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)前置行政程序的態(tài)度是基本一致的，前置行政程序的認(rèn)定可以參考，但并不是確認(rèn)行為主體刑事責(zé)任的必經(jīng)程序。所以行政違法性在刑事違法性認(rèn)定中應(yīng)位于次要地位，這可以有效規(guī)避行政程機(jī)關(guān)對(duì)司法的干預(yù)，保持刑事司法獨(dú)立性，避免因前置程序的行政依附性而導(dǎo)致非法吸收公眾存款罪擴(kuò)張適用。

四、非法吸收公眾存款罪中“非法性”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)“非法性”的認(rèn)定范圍進(jìn)行界定是避免其規(guī)制范圍擴(kuò)張的關(guān)鍵。為保證對(duì)非法吸收公眾存款行為進(jìn)行全面有效的規(guī)制，實(shí)踐中適用形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的二元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“非法性”進(jìn)行認(rèn)定。針對(duì)非法吸收公眾存款罪的口袋化傾向的質(zhì)疑，以本罪的規(guī)制目的為指引，從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面進(jìn)行討論，對(duì)“非法”的認(rèn)定范圍進(jìn)行限縮，以避免該罪的“口袋化”傾向。

（一） 認(rèn)定“非法性”的形式標(biāo)準(zhǔn)

形式標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定過(guò)程之中避免司法擴(kuò)張的關(guān)鍵在于對(duì)前置法的適用范圍和適用規(guī)則進(jìn)行明確。隨著司法解釋的不斷出臺(tái)，非法吸收公眾存款罪的前置法的范圍得到擴(kuò)充。根據(jù)2019 年最高人民法院頒布的《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，前置法規(guī)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，“非法性”的認(rèn)定以國(guó)家金融管理法律法規(guī)作為依據(jù)，可以參考央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等行政主管部門制定的部門規(guī)章或者國(guó)家有關(guān)金融管理的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件。

明確前置法的適用規(guī)則是堅(jiān)持罪刑法定原則，是明確適用形式標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為前置法的適用中，“國(guó)家金融管理法律”規(guī)制范圍明確，適用規(guī)則比較明晰，可以直接適用，作為認(rèn)定“非法性”的依據(jù)?！翱梢詤⒖嫉囊?guī)定”的范圍更廣，對(duì)明確其適用規(guī)則是避免形式標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大化的關(guān)鍵。結(jié)合司法解釋和保護(hù)法益，適用“可以參考的規(guī)定”進(jìn)行認(rèn)定應(yīng)保持如下規(guī)則:（1） 部門規(guī)章和規(guī)范性文件并不是國(guó)家法律規(guī)定，刑事司法中參考的部門規(guī)章和規(guī)范文件必須與國(guó)家金融法律規(guī)定的規(guī)制目的相契合，與國(guó)家金融法律相沖突的行政規(guī)定不能參考；（2） “參考”并不等于“依據(jù)”，在缺乏國(guó)家金融法規(guī)作為依據(jù)的情況下，并不能直接依據(jù)部門規(guī)章和規(guī)范性文件認(rèn)定“非法”成立，若僅依據(jù)部門規(guī)章會(huì)導(dǎo)致形式標(biāo)準(zhǔn)的范圍不當(dāng)擴(kuò)大或偏離；（3） 部門規(guī)章和規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)有限制，只包括央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等行政主管部門。所以明確前置法的適用規(guī)則可以避免形式標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)大適用。

（二） 認(rèn)定“非法性”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

“非法性”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是指“借用合法經(jīng)營(yíng)的形式吸收資金”。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的關(guān)鍵在于堅(jiān)守刑事謙抑性原則，避免對(duì)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的任意解釋。刑法作為強(qiáng)制性最嚴(yán)厲的法律，具有“第二防線”的職能，即保證其他部門法的順利實(shí)施，只有在其他部門法調(diào)控?zé)o效時(shí)，刑法才介入調(diào)控。針對(duì)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性容易被擴(kuò)大解釋的問(wèn)題，在適用中應(yīng)該保持審慎，提高非法集資類犯罪入罪門檻，為行政處置提供合理空間，避免在該類行為的規(guī)制中刑事手段沖在一線[16]。

企業(yè)經(jīng)營(yíng)主要分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資本經(jīng)營(yíng)兩大類型，用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的吸儲(chǔ)行為和用于資本經(jīng)營(yíng)的吸儲(chǔ)行為都具備構(gòu)成犯罪的可能性。借用合法經(jīng)營(yíng)的形式是認(rèn)定實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以合法經(jīng)營(yíng)作為非法性的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)成立的阻卻事由。對(duì)用于合法經(jīng)營(yíng)的吸收存款行為是否可以認(rèn)定為不具備非法性，學(xué)界存在不同的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為在吸收公眾存款之后如果資金用途是合理合法的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，則可認(rèn)定為行為不具備“非法性”。結(jié)合保護(hù)法益，行為人吸收公眾存款后沒(méi)有用于異常的高風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)，而是用于合理的正常的企業(yè)經(jīng)營(yíng)且經(jīng)營(yíng)狀況穩(wěn)定，就應(yīng)認(rèn)定行為人沒(méi)有不合理地?cái)U(kuò)大金融風(fēng)險(xiǎn)，那么該行為就不具備“非法性”。結(jié)合本罪的規(guī)制目的和司法解釋的規(guī)定，合法經(jīng)營(yíng)應(yīng)該具備以下特征：（1） 行為人具有因正常的經(jīng)營(yíng)行為而產(chǎn)生的資金需求；（2） 行為人通過(guò)合法的途徑進(jìn)行融資，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是在法律許可的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)開(kāi)展；（3） 行為人的行為沒(méi)有給存款人造成直接且重大的經(jīng)濟(jì)損失。

在刑事違法的認(rèn)定中保持審慎的態(tài)度，對(duì)“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”的認(rèn)定進(jìn)行限制符合保護(hù)企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)的刑事政策，避免實(shí)踐中一部分民營(yíng)企業(yè)為保證企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展而實(shí)施的民間借貸行為被認(rèn)定為符合“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”，進(jìn)而被認(rèn)定構(gòu)成“非法性”。根據(jù)我國(guó)目前的金融環(huán)境，有限合法融資路徑與巨大融資需求之間的矛盾導(dǎo)致了非法集資行為不斷增加。司法應(yīng)為民間融資預(yù)留合理的空間，避免將所有的民間借貸行為都以犯罪論處。以合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)品銷售為由吸收資金用于正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)品銷售的行為，并沒(méi)有不當(dāng)?shù)靥岣呓鹑陲L(fēng)險(xiǎn)，此類行為應(yīng)被認(rèn)定為不具備“非法性”。

司法解釋中對(duì)非法性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)表述為“未經(jīng)有關(guān)部門許可或借用合法形式吸收資金”，兩種標(biāo)準(zhǔn)擇一即可構(gòu)成“非法性”?！胺欠ㄐ浴痹谒痉▽?shí)踐中堅(jiān)持“形式+實(shí)質(zhì)”的二元認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以“形式標(biāo)準(zhǔn)”為基本認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”為補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)，避免司法實(shí)踐中依賴“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行認(rèn)定，卻造成了非法吸收公眾存款罪的“口袋化”傾向。面對(duì)非法集資行為的泛濫，通過(guò)刑事手段對(duì)嚴(yán)重危害金融安全和社會(huì)秩序的行為進(jìn)行打擊有其必要性，但刑法的過(guò)多介入會(huì)適得其反。金融領(lǐng)域的問(wèn)題頻發(fā)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)從自身的管理機(jī)制出發(fā)，探求金融領(lǐng)域的監(jiān)督管理制度是否合理和完備，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)從非法吸收公眾存款罪的規(guī)制目的入手，限縮非法吸收公眾存款罪的規(guī)制范圍，司法的過(guò)多介入會(huì)嚴(yán)重打擊金融市場(chǎng)的正常發(fā)展且有違刑事謙抑性的原則，要嚴(yán)格把握刑事入罪門檻，審慎適用刑事手段，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展留足生存空間。