文 李浩（強(qiáng) 東莞海事局，廣東 東莞 523000）

一、前言

船舶大氣污染物排放控制區(qū)（以下簡稱“排放控制區(qū)”）的設(shè)立，旨在控制和降低排放控制區(qū)內(nèi)船舶硫氧化物、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機(jī)物等大氣污染物的排放，持續(xù)改善我國沿海和沿河區(qū)域，特別是港口城市的環(huán)境空氣質(zhì)量，推進(jìn)船舶節(jié)能減排和綠色航運(yùn)發(fā)展。

目前，船舶排放控制區(qū)實(shí)施與限硫監(jiān)督檢查的法律依據(jù)較為分散，且存在沿海水域、內(nèi)河水域、海船、內(nèi)河船4個維度相互交叉的情況，實(shí)際船舶限硫監(jiān)管工作中存在一些不合理、不完善的地方。通過探討船舶排放控制區(qū)實(shí)施與限硫法規(guī)層面和監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中存在的部分問題，提出相關(guān)改進(jìn)建議。

二、船舶排放控制區(qū)與實(shí)施限硫監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）船舶排放控制區(qū)設(shè)立與控制船用燃油硫含量相關(guān)法規(guī)依據(jù)

1. 國際海事組織（IMO）和國際公約要求：全球限硫令自2020年1月1日起，在全球范圍內(nèi)開始執(zhí)行船用燃油硫含量不超過0.50% m/m要求；船舶采用的替代措施滿足《國際防止船舶造成污染公約》附則VI第4條所述等效要求的，可以免除以上船舶燃油硫含量要求。

2. 我國相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求：海船進(jìn)入沿海排放控制區(qū)使用燃油硫含量不大于0.5% m/m，進(jìn)入內(nèi)河排放控制區(qū)則不大于0.1% m/m；內(nèi)河船用燃油含硫量不大于10 ppm。國際航行船舶在上一港口無法獲取合規(guī)燃油導(dǎo)致船舶使用或者裝載不合規(guī)燃油的，應(yīng)當(dāng)在到達(dá)我國管轄水域前向該港口的海事管理機(jī)構(gòu)提交《合規(guī)燃油不可獲得報(bào)告》。

（二）海事管理機(jī)構(gòu)船舶限硫主要監(jiān)管措施

目前，我國海事管理機(jī)構(gòu)針對船舶限硫的監(jiān)管措施主要有船舶尾氣監(jiān)測、證書文書檢查、船舶燃料供給單位檢查、使用替代措施檢查、燃油抽檢、對涉嫌硫含量超標(biāo)的燃油進(jìn)行取樣送檢以及后續(xù)跟蹤調(diào)查和行政處罰等。

三、船舶排放控制區(qū)與實(shí)施限硫監(jiān)管存在的問題

（一）內(nèi)河排放控制區(qū)的設(shè)定與《大氣污染防治法》存在沖突

交通運(yùn)輸部在《排放控制區(qū)實(shí)施方案》中將長江干線（云南水富至江蘇瀏河口）、西江干線（廣西南寧至廣東肇慶段）的通航水域設(shè)立為內(nèi)河排放控制區(qū)，并要求海船進(jìn)入內(nèi)河控制區(qū)，應(yīng)使用硫含量不大于0.1% m/m的船用燃油。而《大氣污染防治法》第六十四條規(guī)定，國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，授權(quán)區(qū)域未包括內(nèi)河水域。因此，內(nèi)河排放控制區(qū)的設(shè)定與《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定存在一定沖突。

（二）內(nèi)河船使用燃油標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)有待完善

《大氣污染防治法》第六十三條規(guī)定，內(nèi)河和江海直達(dá)船舶應(yīng)當(dāng)使用符合標(biāo)準(zhǔn)的普通柴油；《排放控制區(qū)實(shí)施方案》要求內(nèi)河船應(yīng)使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的柴油。而《船用燃料油第1號修改單》（GB 17411-2015）新增對內(nèi)河船用燃油的要求，其含硫量標(biāo)準(zhǔn)與《車用柴油第1號修改單》（GB 19147）一致（不大于10 ppm）。換言之，內(nèi)河船用燃油的國家標(biāo)準(zhǔn)中已無“普通柴油”或“柴油”的說法，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)及時更新修訂[1]。

目前海事管理機(jī)構(gòu)對船舶在內(nèi)河水域使用不符合標(biāo)準(zhǔn)船用燃油的違法行為描述為：“進(jìn)入排放控制區(qū)的船舶不符合船舶相關(guān)排放要求”。由于內(nèi)河排放控制區(qū)的設(shè)定與《大氣污染防治法》的授權(quán)有所沖突，且船舶在非排放控制區(qū)的內(nèi)河水域使用超標(biāo)燃油的違法行為不符合上述描述，因此對船舶在內(nèi)河水域使用超標(biāo)燃油的違法行為描述的準(zhǔn)確性有待商榷。

（三）地方人民政府未提出海船進(jìn)入內(nèi)河水域的限硫要求

《排放控制區(qū)實(shí)施方案》要求海船進(jìn)入內(nèi)河控制區(qū)，應(yīng)使用硫含量不大于0.1% m/m的船用燃油，并鼓勵其他內(nèi)河水域所在的地方人民政府參照內(nèi)河控制區(qū)的要求，對海船進(jìn)入本水域所使用的燃油硫含量提出控制要求。

由于未意識到上述情況或無先例等原因，目前各主要沿海省份均未明確提出對海船進(jìn)入非排放控制區(qū)的內(nèi)河水域的燃油硫含量控制要求，只是簡單地將船舶限硫職責(zé)賦予海事管理機(jī)構(gòu)和漁業(yè)部門。

（四）行政處罰未考慮硫含量超標(biāo)程度

《大氣污染防治法》第一百零六條規(guī)定，使用不符合標(biāo)準(zhǔn)或者要求的船舶用燃油，由海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)處一萬元以上十萬元以下的罰款。目前海事管理機(jī)構(gòu)結(jié)合船舶類型、噸位和主機(jī)功率等因素，對船舶使用不符合標(biāo)準(zhǔn)或要求的船舶用燃油違法行為實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰，而處罰標(biāo)準(zhǔn)未考慮燃油硫含量超標(biāo)嚴(yán)重程度。

以“中駁0xx”輪和“鴻遠(yuǎn)6xx”輪2艘內(nèi)河船在沿海排放控制區(qū)使用不符合標(biāo)準(zhǔn)的船舶用燃油的2宗違法案件為例，2船除燃油硫含量超標(biāo)程度不同外，其他違法情節(jié)相同?！爸旭g0xx”輪燃油含硫量達(dá)133 ppm，超過內(nèi)河船用燃油含硫量標(biāo)準(zhǔn)的1 230%（標(biāo)準(zhǔn)為不大于10 ppm）；“鴻遠(yuǎn)6xx”輪燃油含硫量達(dá)1 520 ppm，超過標(biāo)準(zhǔn)的15 100%，而海事管理機(jī)構(gòu)對兩船的行政處罰金額一致。由此可見，對該違法行為的經(jīng)濟(jì)處罰未考慮硫含量超標(biāo)程度，處罰機(jī)制有待完善。

（五）船舶限硫監(jiān)管方式存在一定的局限性

通過在船燃油快檢，對涉嫌含硫量超標(biāo)的燃油進(jìn)行取樣送檢，對違規(guī)船舶和相關(guān)責(zé)任方實(shí)施行政調(diào)查和經(jīng)濟(jì)處罰是目前海事管理機(jī)構(gòu)普遍采用的船舶限硫監(jiān)管方式。

從取樣送檢到處罰，整個流程一般需2周以上。在該時間差內(nèi)由于缺少相關(guān)法規(guī)支持，海事管理機(jī)構(gòu)無法采取強(qiáng)制措施（如滯留或置換在船燃油等）限制涉嫌違規(guī)船舶的航行和尾氣排放，也沒有其他更好的管控手段。該監(jiān)管方式未能及時有效地打擊船舶使用不合規(guī)燃油的違法行為，存在一定局限性。

（六）法律法規(guī)暫無船舶尾氣硫含量控制要求

船舶硫氧化物通過船舶尾氣排放的形式造成大氣污染，而船舶限硫主要針對船用燃油硫含量進(jìn)行管控，屬于間接監(jiān)管?，F(xiàn)階段船舶尾氣監(jiān)測技術(shù)未達(dá)到可對船舶尾氣定量分析的程度，法律法規(guī)暫無船舶尾氣硫含量控制要求。

（七）海事管理機(jī)構(gòu)船舶限硫監(jiān)管力度有限

海事管理機(jī)構(gòu)僅對船舶燃油使用環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，對使用不合規(guī)燃油的船舶實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰，手段較為單一，未觸及燃油生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)、銷售等上中游環(huán)節(jié)，處于監(jiān)管鏈條最末端，監(jiān)管力度有限。船用燃油質(zhì)量監(jiān)管涉及多個職能部門，僅憑海事管理機(jī)構(gòu)無法真正實(shí)現(xiàn)有效的船舶限硫。

四、船舶排放控制區(qū)與實(shí)施限硫監(jiān)管工作改進(jìn)建議

（一）完善與船舶排放控制區(qū)和限硫監(jiān)管工作相關(guān)的制度設(shè)計(jì)

1. 適時評估內(nèi)河排放控制區(qū)設(shè)立的合法性。建議對相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的表述作如下調(diào)整：

（1）《大氣污染防治法》第六十三條中“內(nèi)河和江海直達(dá)船舶應(yīng)當(dāng)使用符合標(biāo)準(zhǔn)的普通柴油，遠(yuǎn)洋船舶靠港后應(yīng)當(dāng)使用符合大氣污染物控制要求的船舶用燃油”調(diào)整為“內(nèi)河船和江海直達(dá)船舶應(yīng)當(dāng)使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的船用燃油，沿海和國際航行船舶應(yīng)當(dāng)使用符合標(biāo)準(zhǔn)或大氣污染物控制要求的船用燃油”；第六十四條中“沿海海域”調(diào)整為“沿海和國內(nèi)水域”。

（2）《排放控制區(qū)實(shí)施方案》第五點(diǎn)中“大型內(nèi)河船和江海直達(dá)船舶應(yīng)使用符合新修訂的船用燃料油國家標(biāo)準(zhǔn)要求的燃油；其他內(nèi)河船應(yīng)使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的柴油”調(diào)整為“內(nèi)河船和江海直達(dá)船舶應(yīng)使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的船用燃油”。

（3）《船用燃料油第1號修改單》（GB 17411-2015）中“船用燃料油”調(diào)整為“船用燃油”。

2. 大氣污染防治攻堅(jiān)形勢比較嚴(yán)峻的沿海城市和地區(qū)，建議當(dāng)?shù)氐胤饺嗣裾鞔_規(guī)定，進(jìn)入該地內(nèi)河水域的海船使用的燃油至少要達(dá)到現(xiàn)有內(nèi)河排放控制區(qū)的燃油硫含量控制要求。比如珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、大氣污染防治攻堅(jiān)壓力較大，廣東省人民政府可先行提出海船進(jìn)入珠三角地區(qū)不與海區(qū)直接相連的內(nèi)河水域應(yīng)使用硫含量不大于0.1% m/m的燃油；對生態(tài)環(huán)境有特殊保護(hù)要求的，地方人民政府可結(jié)合當(dāng)?shù)卮髿馕廴痉乐螌?shí)際情況，設(shè)置相應(yīng)的海船燃油硫含量控制標(biāo)準(zhǔn)。

3. 完善船用燃油硫含量超標(biāo)的懲罰機(jī)制。將船舶燃油含硫量超標(biāo)程度劃分等級引入調(diào)整因子，綜合考慮船舶類型、噸位、主機(jī)功率、故意違規(guī)排放或疏忽程度、違法行為人支付能力等因素，進(jìn)一步調(diào)整對使用不符合標(biāo)準(zhǔn)船舶用燃油的經(jīng)濟(jì)處罰。

4. 建議把船舶在沿海和內(nèi)河水域使用硫含量超標(biāo)燃油的違法行為描述統(tǒng)一為：“使用不符合標(biāo)準(zhǔn)或者要求的船舶用燃油”。

5. 完善對涉嫌在用燃油含硫量超標(biāo)船舶實(shí)施滯留的法規(guī)依據(jù)[2]，結(jié)合船舶安全檢查，研究引入滯留或置換涉嫌超標(biāo)燃油相關(guān)強(qiáng)制措施的可行性。

（二）完善船舶限硫監(jiān)管技術(shù)手段

1. 研發(fā)、完善和推廣船舶尾氣遙測技術(shù)，借鑒機(jī)動車尾氣監(jiān)測技術(shù)手段，評估無人機(jī)近距離監(jiān)測船舶尾氣的可行性，逐步提高遙測精度，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)河船低硫燃油尾氣排放的監(jiān)測。

2. 未來在對尾氣遙測技術(shù)可靠性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，適時評估尾氣硫含量監(jiān)測結(jié)果作為處罰依據(jù)的可行性，引入船舶尾氣硫含量排放控制標(biāo)準(zhǔn)。

3. 充分運(yùn)用信息技術(shù)手段，通過船方上傳輪機(jī)日志、燃油供受單證、燃料消耗信息報(bào)告等船舶燃油信息材料，結(jié)合燃油超標(biāo)處罰歷史記錄，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)智能化篩選可疑船舶，提高燃油抽檢精準(zhǔn)度。

（三）建立多部門信息共享平臺形成監(jiān)管合力

建立地方人民政府、生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、市場監(jiān)管部門、交通主管部門、海事部門、漁業(yè)主管部門、檢驗(yàn)監(jiān)測機(jī)構(gòu)等多部門信息共享平臺，并形成油品信息通報(bào)機(jī)制。由交通主管部門、海事部門和漁業(yè)主管部門對超標(biāo)油品信息進(jìn)行溯源和通報(bào)，依托地方人民政府、環(huán)保和市場監(jiān)管等部門打擊劣質(zhì)油品銷售、購買等違法行為，保證船用燃油來源合法合規(guī)，保障正規(guī)油品的供給。

（四）加強(qiáng)對船用燃油硫含量控制要求的宣傳

1. 海事管理機(jī)構(gòu)可聯(lián)合航運(yùn)協(xié)會、船員工會等組織，對船員、航運(yùn)企業(yè)和相關(guān)責(zé)任方開展宣傳教育，內(nèi)容包括：船舶大氣污染對人體健康、氣候、生態(tài)的危害，船舶大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)，不同類型船舶、不同水域的船用燃油硫含量控制標(biāo)準(zhǔn)，以及使用不合規(guī)燃油面臨的處罰等。

2. 對于使用超標(biāo)燃油違規(guī)頻次較高的船舶所在航運(yùn)企業(yè)，由海事管理機(jī)構(gòu)對相關(guān)責(zé)任方進(jìn)行約談，敦促企業(yè)和船方切實(shí)整改。

3. 海事管理機(jī)構(gòu)結(jié)合轄區(qū)航運(yùn)現(xiàn)狀和特點(diǎn)，統(tǒng)計(jì)正規(guī)岸基加油站和水上加油站地點(diǎn)和油品等信息，向到港船舶和轄區(qū)航運(yùn)企業(yè)推送，鼓勵船舶到正規(guī)加油站加油