唐小然，陳小華

（1.海南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，海口 570228；2.中共海南省委宣傳部，?？?570203）

一、問題的提出

中央確立海南建設(shè)自由貿(mào)易港（以下簡稱“自貿(mào)港”），為海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展提供了新的機(jī)遇。然而，在自貿(mào)港建設(shè)的推進(jìn)過程中，也面臨一系列新的挑戰(zhàn)：

一是人口老齡化程度加深。在海南省常住人口中，60歲及以上人口147.66萬人，其中65歲及以上人口105.15萬人，占人口總數(shù)的10.43%，較2010年上升了2.36%。未來十年海南省的人口老齡化程度還將進(jìn)一步加深。[1]人口老齡化的加劇，不僅會(huì)導(dǎo)致社區(qū)里出現(xiàn)大量的老年閑置人力資源，還會(huì)給政府帶來巨大的養(yǎng)老財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，在“421”“422”成為主流的現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老既給年輕一代造成沉重負(fù)擔(dān)，又無法讓家庭中的老年人得到充分的照料。

二是外來人口數(shù)量激增。海南目前擁有跨省流動(dòng)人口108.81萬人。[2]隨著自貿(mào)港建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展和新業(yè)態(tài)的不斷增加，海南流動(dòng)人口數(shù)量還將大幅增長。對于外來務(wù)工人員和“候鳥人群”而言，與本地居民鄰里間的互動(dòng)和交往是他們社區(qū)生活的重要組成部分。鄰里互動(dòng)的頻率和交往的深度直接影響到這些流動(dòng)人口對海南的歸屬感和安全感，成為關(guān)系社區(qū)發(fā)展和社會(huì)和諧的重要因素。

三是國家對基層社會(huì)治理提出新要求。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！薄吨腥A人民共和國海南自由貿(mào)易港法》第八條規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海南自由貿(mào)易港治理體系……提高社會(huì)治理智能化水平，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度?！鄙鐓^(qū)作為社會(huì)治理的最小單位和基層社會(huì)治理的主要依托，其治理水平直接關(guān)系到海南自貿(mào)港的建設(shè)成效。

因此，如何創(chuàng)新社區(qū)治理，有效選用社區(qū)的閑置老年人力資源，滿足新型家庭和特殊人群的需要，建立互幫互助共治共享的基層治理新格局，是更好建設(shè)海南自貿(mào)港的關(guān)鍵所在。

興起于20世紀(jì)80年代的“時(shí)間銀行”互助型社區(qū)治理模式，被廣泛應(yīng)用于社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，已成為一些發(fā)達(dá)國家基層社會(huì)治理的重要組成部分?！皶r(shí)間銀行”指的是服務(wù)供給者通過“時(shí)間銀行”這一媒介提供社會(huì)服務(wù)并記錄時(shí)長，用服務(wù)時(shí)長換取時(shí)間積分進(jìn)行存儲，在未來需要之時(shí)用儲蓄的時(shí)間積分換取別人的服務(wù)。[3]通過重新分配社區(qū)富余的人力資源、整合社會(huì)資本，“時(shí)間銀行”構(gòu)建起新的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，有效應(yīng)對了這些國家政府社會(huì)福利供給能力降低、閑置勞動(dòng)力人數(shù)激增和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求增長等新型社會(huì)矛盾。20世紀(jì)末，面對日趨嚴(yán)重的人口老齡化問題，我國部分地區(qū)在借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對適合本地具體情況的“時(shí)間銀行”模式進(jìn)行了探索。目前已經(jīng)取得了一些成效和積累了一些經(jīng)驗(yàn)，基本形成了與互助養(yǎng)老理念掛鉤的“時(shí)間銀行”模式。

有鑒于此，海南可以大膽借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和做法，積極創(chuàng)新和探索發(fā)展適合海南實(shí)際的“時(shí)間銀行”互助型社區(qū)治理新模式：一方面，通過鼓勵(lì)引導(dǎo)“老有所為”，重新整合和調(diào)動(dòng)社區(qū)人力資源，使老年人成為基層社會(huì)事務(wù)的重要參與力量；另一方面，利用“時(shí)間銀行”相互幫助、誠信交換的特點(diǎn)，將互幫互助共治共享的社區(qū)治理理念深入基層，以社區(qū)為單位創(chuàng)建人與人相互連接、相互信任、互幫互助的治理體系，增強(qiáng)歸屬感和安全感，為自貿(mào)港建設(shè)提供良好的社會(huì)氛圍。

二、域外“時(shí)間銀行”實(shí)踐

（一）域外“時(shí)間銀行”的發(fā)展脈絡(luò)

19世紀(jì)初，為了能夠更好地利用工作之外的社會(huì)時(shí)間，并讓工作之內(nèi)的社會(huì)時(shí)間產(chǎn)生新的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)社會(huì)時(shí)間向勞動(dòng)時(shí)間的轉(zhuǎn)換，一些國家進(jìn)行了有益的探索。美、英部分地區(qū)通過將社會(huì)勞動(dòng)時(shí)間價(jià)值化，發(fā)展出可以用于交換的“勞動(dòng)貨幣”(Labor Money)，在辛辛那提時(shí)間零售商店(Cincinmati Time Store)、國家公平勞動(dòng)交換機(jī)構(gòu)(National Equitable Labor Exchange)之中流通。[4-5]但是，20世紀(jì)70年代之前，學(xué)界并沒有形成與“勞動(dòng)貨幣”相關(guān)的理論體系，實(shí)踐中“勞動(dòng)貨幣”也未能產(chǎn)生更大的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。20世紀(jì)70年代，石油危機(jī)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩推動(dòng)了西方國家對勞動(dòng)時(shí)間貨幣化探索的進(jìn)一步發(fā)展，專門用于“勞動(dòng)貨幣”交換的銀行組織開始出現(xiàn)。日本志愿勞工網(wǎng)絡(luò)(Volunteer Labor Network,VLN)，在創(chuàng)辦之初名為“志愿勞工銀行”(Volunteer Labor Bank)，是第一個(gè)以銀行命名的勞動(dòng)貨幣存儲機(jī)構(gòu)，被認(rèn)為是“時(shí)間銀行”的雛形。[6]

20世紀(jì)80到90年代，為了應(yīng)對底層民眾因缺乏生活必需品和基本公共服務(wù)保障而產(chǎn)生的不滿以及在社區(qū)重建過程中激發(fā)的新矛盾等社會(huì)問題，治理者希望能在主流市場之外尋求到一種新的交換機(jī)制和系統(tǒng)?！吧鐓^(qū)貨幣”(Community Currency)作為替代機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，主要可細(xì)分為“地方交換貿(mào)易系統(tǒng)”(Local Exchange Trading System,LETS)、“時(shí)間美元”(Time Dollar)和“時(shí)間系統(tǒng)”(Hours System)三種形式。實(shí)踐中，埃德加·卡恩(Edgar S.Cahn)提出的“時(shí)間美元”因最具靈活性而受到青睞，得到廣泛運(yùn)用。[7]該交換機(jī)制遵循“一小時(shí)服務(wù)換取一時(shí)間美元”的原則，成員通過向他人提供服務(wù)賺取“時(shí)間美元”，再憑借“時(shí)間美元”換得服務(wù)或商品。[8]卡恩在實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出了“合作共產(chǎn)理論”，指出“時(shí)間美元”包含了“人人具有社會(huì)價(jià)值、金錢不是衡量工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)、互惠互助的必要性、重構(gòu)社區(qū)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”四大核心價(jià)值①（1）人人都具有社會(huì)價(jià)值。每個(gè)人，包括老年人和殘疾人，都可以成為社會(huì)的勞動(dòng)者和奉獻(xiàn)者，都是社會(huì)的重要財(cái)富。（2）金錢不是衡量工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。對于那些難以用金錢衡量的工作，如全職太太、社區(qū)義工，只要它們能維持穩(wěn)固的家庭、培育健康的孩子、激發(fā)社區(qū)活力，也應(yīng)該被視為是一種工作。時(shí)間美元的作用之一就是用以獎(jiǎng)勵(lì)、認(rèn)可和尊重這些工作。（3）互惠互助的必要性。將互惠互助的思想植根于社區(qū)居民的腦海中，通過彼此間的相互幫助共同建設(shè)社區(qū)。（4）重構(gòu)社區(qū)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。鄰里間的互幫互助有利于重新編織起居民團(tuán)結(jié)、相互信任的富有活力的社區(qū)。這些信任、互惠和公民參與還能夠激發(fā)新的社會(huì)資本，社會(huì)資本通過互助又能形成新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。故而具備合作共產(chǎn)導(dǎo)向。[9]該理論突出了個(gè)體的社會(huì)價(jià)值，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮個(gè)體作為勞動(dòng)者和奉獻(xiàn)者的雙重作用，激勵(lì)社區(qū)居民，特別是失業(yè)者和退休者，通過充分利用社會(huì)時(shí)間實(shí)現(xiàn)人力資本增值，以推動(dòng)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)重建。實(shí)踐的探索和理論的發(fā)展，為“時(shí)間銀行”的形成奠定了基礎(chǔ)。

20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)和信息技術(shù)的進(jìn)步，“社區(qū)貨幣”被更多國家關(guān)注與接受，進(jìn)入實(shí)踐成熟期。這一時(shí)期最突出的特點(diǎn)是“時(shí)間銀行”機(jī)制的制度化發(fā)展。1995年，卡恩籌建了美國“時(shí)間銀行”組織。后來，“時(shí)間銀行”(Time Bank)這一相對中性無國界的術(shù)語代替了前述的“時(shí)間美元”，促進(jìn)了其在全球范圍的普及。[10]卡恩在實(shí)踐發(fā)展中進(jìn)一步豐富了合作共產(chǎn)理論，在已有的四大核心價(jià)值上又增加了“相互尊重”第五大核心價(jià)值。①卡恩認(rèn)為，尊重是民主的核心和靈魂所在，是人們所珍視的一切自由的基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)人們應(yīng)尊重身邊每一個(gè)人的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，而不是他將來會(huì)達(dá)到的一個(gè)期望狀態(tài)。目前，“時(shí)間銀行”組織已在美國注冊超過500家，并普及到歐洲、亞洲、南美洲等地區(qū)的30余個(gè)國家，[11]成為不同國家應(yīng)對新型社會(huì)問題、促進(jìn)社區(qū)和諧、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效路徑。

（二）域外“時(shí)間銀行”的經(jīng)驗(yàn)與局限

如前文所述，為了有效應(yīng)對政府社會(huì)福利供給能力降低、閑置勞動(dòng)力人數(shù)激增和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求增長等新型社會(huì)矛盾，美、英、日、德等國相繼在基層社會(huì)治理中引入“時(shí)間銀行”組織。這些組織充分結(jié)合本國的政治經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)文化傳統(tǒng)等因素，形成了相對成熟的運(yùn)行機(jī)制。

在創(chuàng)辦理念上，域外“時(shí)間銀行”組織以卡恩的“合作共產(chǎn)理論”為依據(jù)，突出了人與人之間互幫互助的核心價(jià)值，鼓勵(lì)居民為他人提供力所能及的幫助。這些“時(shí)間銀行”組織被定位為市場之外的補(bǔ)充性社會(huì)交換與分配機(jī)制，可以有效整合社會(huì)閑散資源資本，推進(jìn)社會(huì)福利網(wǎng)絡(luò)的重建、促進(jìn)社會(huì)和諧和進(jìn)步。

在制度設(shè)計(jì)上，這些國家不僅制定法律引導(dǎo)和保障“時(shí)間銀行”的運(yùn)行，還出臺了相關(guān)規(guī)范準(zhǔn)則激勵(lì)民眾參與，如，德國政府專門出臺了一系列政策，鼓勵(lì)年滿18歲的公民利用空閑時(shí)間到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供志愿服務(wù)。[12]域外“時(shí)間銀行”組織基本上都采取了志愿服務(wù)時(shí)間“積分制”。但是，不同國家的“時(shí)間銀行”組織在積分兌換機(jī)制上略有差異。如，日本積極生活俱樂部在“積分制”的基礎(chǔ)上，兼顧了“以物換物”和“多勞多得”兩項(xiàng)原則，對于那些服務(wù)強(qiáng)度大或長期績效好的服務(wù)提供者給予“1.5倍”或“雙倍”積分。[13-14]希臘一家“時(shí)間銀行”采取了市場價(jià)格系統(tǒng)，通過引入商品交換機(jī)制讓服務(wù)提供者可以直接用積分購買理發(fā)、課程培訓(xùn)、體檢等服務(wù)。[15]美國“時(shí)間銀行”遵循“一小時(shí)服務(wù)換取一積分”原則，所有的社會(huì)勞動(dòng)時(shí)間都看作具有等同的交換價(jià)值。[16]這些組織還與時(shí)俱進(jìn)地利用信息技術(shù)完善管理體系，方便“時(shí)間積分”在同一組織不同分支機(jī)構(gòu)間的跨地區(qū)兌換。

在隊(duì)伍建設(shè)上，域外“時(shí)間銀行”組織都非常善于利用本國的人力資源和資本優(yōu)勢。如，美國“時(shí)間銀行”組織已形成網(wǎng)絡(luò)，有入會(huì)費(fèi)和年費(fèi)作為較為穩(wěn)定的資金支持，可以滿足注冊用戶的任何類型的服務(wù)需求，并通過采用“鄰居-幫助-鄰居模式”（Neighbors-Helping-Neighbors Model），實(shí)現(xiàn)成員自由選擇愿意提供的服務(wù)類型和服務(wù)對象。在眾多的服務(wù)項(xiàng)目中，美國“時(shí)間銀行”將核心資源應(yīng)用于發(fā)展醫(yī)療照護(hù)服務(wù)，旨在減輕社區(qū)中一些弱勢群體和貧困老年人的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。[16]日本“時(shí)間銀行”組織的運(yùn)行資金也主要來源于會(huì)費(fèi)，但是他們根據(jù)本國的家庭工作習(xí)慣，將廣大家庭婦女作為主要服務(wù)提供群體之一。[13]英國“時(shí)間銀行”組織更關(guān)注社區(qū)中存在社交障礙的群體，提供針對性服務(wù)。[17]

域外“時(shí)間銀行”組織在實(shí)踐中面臨的最大挑戰(zhàn)是社會(huì)化運(yùn)行帶來的存續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。像日本的志愿勞工網(wǎng)絡(luò)和美國的時(shí)間銀行聯(lián)盟等都屬于非政府組織。對于他們而言，只有實(shí)現(xiàn)人財(cái)物的持續(xù)供給才能生存和發(fā)展下去。據(jù)調(diào)查，許多“時(shí)間銀行”組織都是個(gè)人主導(dǎo)成立的，過度依賴創(chuàng)辦人的個(gè)人熱情、領(lǐng)導(dǎo)能力和集資能力，這樣并不利于“時(shí)間銀行”的可持續(xù)發(fā)展。即使不是通過前述方式成立的“時(shí)間銀行”組織，也會(huì)受到資金、會(huì)員、管理等多種因素的影響，難以維系甚至出現(xiàn)破產(chǎn)。[4]

三、國內(nèi)“時(shí)間銀行”試驗(yàn)

（一）國內(nèi)“時(shí)間銀行”的試驗(yàn)情況

20世紀(jì)90年代末，我國在借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1998年在上海市虹口區(qū)晉陽居委會(huì)開設(shè)了第一家與養(yǎng)老服務(wù)掛鉤的“時(shí)間銀行”。這一舉動(dòng)得到了廣泛關(guān)注，此后，北京、太原、南京、杭州等地相繼開展“時(shí)間銀行”試驗(yàn)。[3]在這個(gè)過程中，我國政府出臺了多個(gè)政策文件，如國務(wù)院辦公廳于2019年4月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，鼓勵(lì)探索“時(shí)間銀行”模式。由于中央和地方政府自上而下地推動(dòng)，各地“時(shí)間銀行”項(xiàng)目發(fā)展迅速，目前已在創(chuàng)辦理念、制度設(shè)計(jì)和隊(duì)伍設(shè)計(jì)等方面形成了符合本地實(shí)際、與互助養(yǎng)老掛鉤的“時(shí)間銀行”模式。

在創(chuàng)辦理念上，目前我國“時(shí)間銀行”試點(diǎn)基本是將其作為養(yǎng)老輔助和補(bǔ)充機(jī)制，①上海市民政局發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”項(xiàng)目試點(diǎn)工作的通知》中明確指出“‘時(shí)間銀行’項(xiàng)目是整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中的輔助性組成部分”。通過引導(dǎo)低齡健康老年人投身志愿服務(wù)行業(yè)，實(shí)現(xiàn)“初老服務(wù)老老”。也有部分新設(shè)試點(diǎn)，突出了“時(shí)間銀行”的公益理念，如廣州市在海珠區(qū)成立的首個(gè)“公益時(shí)間銀行”就是希望通過成立綜合性志愿服務(wù)支撐平臺，建立健全“公益慈善+社會(huì)工作+志愿服務(wù)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，整合政府、市場、社會(huì)資源，營造共建共治共享社會(huì)治理格局。[18]

在制度設(shè)計(jì)上，根據(jù)“時(shí)間銀行”是養(yǎng)老輔助和補(bǔ)充機(jī)制的定位，部分地方已經(jīng)形成自上而下的四級規(guī)范體系。以上海市為例，市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》和相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合上海實(shí)際，制定了《上海市養(yǎng)老服務(wù)條例》，為各區(qū)開展“時(shí)間銀行”試點(diǎn)提供了制度保障；市民政部門印發(fā)《上海市養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間銀行”項(xiàng)目工作指引（試用版）》規(guī)范了“時(shí)間銀行”試點(diǎn)運(yùn)行；長寧、虹口等區(qū)均制定了實(shí)施細(xì)則和管理制度，推進(jìn)“時(shí)間銀行”在行政區(qū)域內(nèi)的落實(shí)。在這些規(guī)范的指引下，上海市成功構(gòu)建起了“市-區(qū)-街-居”四級聯(lián)動(dòng)的“時(shí)間銀行”管理體系：在市級層面由市民政部門牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與；在區(qū)級層面由區(qū)民政部門負(fù)責(zé)行政區(qū)內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的推進(jìn)落實(shí)，并成立“時(shí)間銀行”總行，根據(jù)轄區(qū)情況制定服務(wù)項(xiàng)目類型、積分累計(jì)制度和兌換標(biāo)準(zhǔn)，并對街道層面的分行進(jìn)行監(jiān)督；在街道層面，選擇合適的社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中心或者公益事業(yè)發(fā)展中心設(shè)立“時(shí)間銀行”分行；在社區(qū)層面由居委會(huì)與設(shè)在街道的“時(shí)間銀行”分行配合，對有服務(wù)需求的高齡老年人進(jìn)行資格審查，并根據(jù)高齡老年人的身體狀況和服務(wù)需求等情況有針對性地派遣服務(wù)。同時(shí)，新創(chuàng)建的“時(shí)間銀行”試點(diǎn)幾乎都在建立伊始便開發(fā)了信息化的電子服務(wù)平臺，提供的業(yè)務(wù)種類主要集中在兩方面：一是志愿服務(wù)管理功能，包括服務(wù)提供者和服務(wù)對象的登記注冊、服務(wù)時(shí)長記錄、日常和專項(xiàng)培訓(xùn)報(bào)名、服務(wù)地點(diǎn)定位導(dǎo)航、參與活動(dòng)的證明開具等基礎(chǔ)功能；二是志愿服務(wù)拓展功能，包括服務(wù)積分生成和兌換、積分捐贈(zèng)、愛心物資捐贈(zèng)等功能。

在隊(duì)伍建設(shè)上，由于目前“時(shí)間銀行”試點(diǎn)主要以支持和鼓勵(lì)低齡老年人為高齡老年人提供基本的生活照料和精神慰藉等非專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)。所以，多數(shù)試點(diǎn)在招錄服務(wù)提供者時(shí)，都偏向于轄區(qū)內(nèi)身體健康且有服務(wù)意愿的退休人士，并從以下兩個(gè)方面對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控：首先，在服務(wù)提供者方面，所有提交“時(shí)間銀行”申請的志愿者都必須經(jīng)過審核和培訓(xùn)，才能正式成為服務(wù)的提供者。其次，在服務(wù)滿意度方面，社區(qū)工作人員一般默認(rèn)沒有特殊反應(yīng)即為滿意，因?yàn)槎鄶?shù)情況下都會(huì)為服務(wù)對象安排與之熟悉的服務(wù)提供者。同時(shí)，社區(qū)也會(huì)隨機(jī)抽選對象進(jìn)行滿意度回訪。值得一提的是廣州海珠區(qū)“公益時(shí)間銀行”，受其創(chuàng)辦理念影響，不僅將服務(wù)提供者范圍拓展到志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)工作者、公益慈善組織和愛心企業(yè)等社會(huì)力量，而且將服務(wù)對象擴(kuò)大至困境兒童、殘疾人等弱勢群體。[18]

（二）國內(nèi)“時(shí)間銀行”的不足之處

雖然“時(shí)間銀行”已顯示出在應(yīng)對人口老齡化上的優(yōu)勢，成為我國地方創(chuàng)新基層社會(huì)治理的重要路徑之一。但是由于目前我國各地的“時(shí)間銀行”均處于試驗(yàn)階段，實(shí)踐中還存在諸多不足。筆者在各地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有部分在設(shè)立時(shí)很被看好的“時(shí)間銀行”試點(diǎn)不僅未能得到有效推廣甚至連存續(xù)都成問題。究其原因，可以歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：

一是可持續(xù)性不夠。我國很多地方的早期“時(shí)間銀行”試點(diǎn)主要依靠區(qū)一級甚至是街道居委會(huì)干部的個(gè)人威望、黨員的模范帶頭來實(shí)現(xiàn)運(yùn)行，加之沒有及時(shí)建立相應(yīng)的規(guī)范制度、沒有持續(xù)的資金支持，隨著干部人事變動(dòng)或者資金鏈斷裂而難以為繼。盡管新設(shè)立的試點(diǎn)已在規(guī)范層面盡力克服前述困難，如上海地方性法規(guī)中加入了“時(shí)間銀行”的相關(guān)內(nèi)容、民政部門出臺了項(xiàng)目的工作指引、區(qū)和街道層面制定了具體的實(shí)施細(xì)則。但是這些文件對管理者、服務(wù)提供者和服務(wù)對象之間的權(quán)利義務(wù)依舊缺乏明確界定，影響規(guī)范執(zhí)行效果。

二是統(tǒng)籌力度不夠?，F(xiàn)有的“時(shí)間銀行”幾乎都是由省或者市的民政部門主導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與。此情形下，本省、市其他同級政府部門的配合力度完全出于自愿，取決于這些單位“一把手”對“時(shí)間銀行”的重視程度。這也是“時(shí)間銀行”推廣難的主要原因之一。

三是管理方式不當(dāng)。不區(qū)分勞動(dòng)強(qiáng)度和技術(shù)含量的統(tǒng)一計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致志愿者傾向于用低價(jià)值服務(wù)付出換取高價(jià)值服務(wù)回報(bào)。對于超出最高限額部分后的物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)兌換標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中也尚未出現(xiàn)具體的操作規(guī)定。而且，現(xiàn)有的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控方式是建立在老年人與社區(qū)關(guān)系密切的基礎(chǔ)之上，如果納入中年、甚至是青年志愿者后，這一評價(jià)體系恐難以準(zhǔn)確反饋服務(wù)對象的真實(shí)滿意情況。

四是公眾認(rèn)知上的差別。目前人們對該模式的認(rèn)知存在偏差，比如將“時(shí)間銀行”單純視為社區(qū)居民間的相互幫助、必須是固定對象的服務(wù)交換、應(yīng)該偏向奉獻(xiàn)而不求回報(bào)，等等。而這些認(rèn)知的偏差直接影響了“時(shí)間銀行”對公眾的吸引力。

五是應(yīng)用領(lǐng)域狹窄。從有關(guān)政府出臺的推動(dòng)“時(shí)間銀行”發(fā)展的規(guī)劃文件和媒體的宣傳材料來看，“時(shí)間銀行”目前僅限于養(yǎng)老領(lǐng)域。

六是資金來源受限。部分“時(shí)間銀行”試點(diǎn)出現(xiàn)了財(cái)政資金兜底的現(xiàn)象。財(cái)政資金兜底不能充分發(fā)揮“時(shí)間銀行”作為政府之外的養(yǎng)老保險(xiǎn)和服務(wù)體系的補(bǔ)充作用。又由于地方財(cái)政預(yù)算有限，再無持續(xù)社會(huì)資金支持，就會(huì)導(dǎo)致“項(xiàng)目式公益”有錢就干、沒錢就散現(xiàn)象的產(chǎn)生，既影響到參與“時(shí)間銀行”的企業(yè)和社會(huì)組織的能動(dòng)性以及群眾的積極性，也不利于充分發(fā)揮“時(shí)間銀行”互幫互助的本質(zhì)特征和向上向善的激勵(lì)作用。

四、海南開展“時(shí)間銀行”的可行性分析

（一）海南創(chuàng)新社區(qū)治理初見成效

海南自貿(mào)港為加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理，在基層社會(huì)治理、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)禁毒、垃圾清潔等方面取得了一批改革創(chuàng)新成果。如，?？谑性?9個(gè)小區(qū)設(shè)立“議事堂”；海南省民政部門指導(dǎo)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作，建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料中心209個(gè)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的融合發(fā)展；海南省婦女聯(lián)合會(huì)不僅成立了“媽媽訓(xùn)教團(tuán)”的家庭禁毒、戒毒幫教，還在全省各市縣組建“媽媽環(huán)保團(tuán)”，動(dòng)員廣大婦女群眾積極投身禁塑和垃圾分類的宣傳和具體實(shí)踐工作；?？谑忻裾峙c美蘭區(qū)政府等單位聯(lián)合指導(dǎo)開辦了和平南街道君堯社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心。這些創(chuàng)新成果都為海南推行“時(shí)間銀行”奠定了基礎(chǔ)。

在這些創(chuàng)新成果中特別值得一提的是海南省婦女聯(lián)合會(huì)組建的“媽媽環(huán)保團(tuán)”志愿者服務(wù)隊(duì)。自2021年7月9日成立以來，不到半年時(shí)間“媽媽環(huán)保團(tuán)”就吸引了3.5萬余人注冊參與。它以“婦聯(lián)主導(dǎo)+志愿者隊(duì)伍服務(wù)+社會(huì)各界參與”模式運(yùn)行，成員主要為60歲至80歲年齡段的社區(qū)退休婦女、“候鳥老人”和全職太太，她們參加環(huán)保團(tuán)的目的，一是為了參與社會(huì)公益事業(yè)，二是為了結(jié)識年齡相仿的老年人，可以相互陪伴、“抱團(tuán)養(yǎng)老”。這些成員利用空閑時(shí)間到海灘、小區(qū)、廣場、公園等場所進(jìn)行撿拾垃圾、禁塑、垃圾分類等公益活動(dòng)。目前，“媽媽環(huán)保團(tuán)”示范點(diǎn)的成員已全部登記造冊，有專門的工作人員負(fù)責(zé)記錄管理，采取“積分制”將志愿時(shí)間按照一定比例轉(zhuǎn)化為活動(dòng)積分，作為兌換物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。“媽媽環(huán)保團(tuán)”不僅為成員提供免費(fèi)的早餐和午餐，還在中秋節(jié)等傳統(tǒng)佳節(jié)開展環(huán)保宣教活動(dòng)、贈(zèng)送節(jié)日禮品。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和活動(dòng)獎(jiǎng)品的資金，除了成員撿拾垃圾分類回收所得外，主要來自愛心人士和愛心企業(yè)的捐贈(zèng)。由此可見，“媽媽環(huán)保團(tuán)”志愿者服務(wù)隊(duì)在服務(wù)提供者、成員管理、積分兌換、資金來源等方面都與“時(shí)間銀行”具有相似之處。

（二）養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛，社會(huì)養(yǎng)老意愿強(qiáng)烈

對于家庭來說,高齡老年人特別是喪失生活自理能力的老年人照料難度較大,加上家庭規(guī)模小型化的發(fā)展趨勢,社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求攀升。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，海南老年人失能率達(dá)19.3%，約28.19萬人。[19]對于失能老人的照料，理想的狀態(tài)是給每3位喪失自理能力的老年人配備1名護(hù)理人員。那么，海南所需要的護(hù)理人員約為9.4萬人。但目前海南僅有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)153家，護(hù)理人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了這樣龐大的市場需求。要想在短時(shí)間內(nèi)解決這一問題，建立一支專業(yè)且龐大的養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍，顯然不切實(shí)際。加之現(xiàn)在市場中的大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均為營利性企業(yè)，收費(fèi)較高，而大多數(shù)老年人和家庭的支付能力較低。“時(shí)間銀行”的一大優(yōu)點(diǎn)就是可以吸收來自各行各業(yè)的大量退休人員。其中一些人在退休前從事醫(yī)療或相關(guān)職業(yè)，積累了一定的工作經(jīng)驗(yàn)。可以挑選出這類退休人員組成專業(yè)的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，提供醫(yī)療照護(hù)類服務(wù)。其他人經(jīng)過日常培訓(xùn)，可以提供家政服務(wù)、基本身體護(hù)理、輔助餐飲、藥物服用和涂抹管理、陪同就診、生命體征監(jiān)測、心理安撫等服務(wù)。這樣，既可以不同程度地滿足老年人的多樣化需求，又在一定程度上緩解了專業(yè)醫(yī)療照護(hù)人員不足的問題。

伴隨人口老齡化產(chǎn)生的另一個(gè)趨勢，就是家庭規(guī)模小型化。海南平均家庭戶為3.06人，[2]雖高于2.62人的全國平均水平，[20]但相較于2000年還是下降了1個(gè)百分點(diǎn)。在“421”“422”的家庭結(jié)構(gòu)成為主流的趨勢下，傳統(tǒng)的家庭式養(yǎng)老不僅會(huì)讓年輕一代不堪重負(fù)，而且家庭中的老年人也無法得到充分的照料。相比之下，社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)則能發(fā)揮更好的作用。發(fā)展互助性、社會(huì)性的“時(shí)間銀行”無疑是一項(xiàng)較優(yōu)方案。

（三）低齡老年人和“候鳥老人”等人力資源充沛

“時(shí)間銀行”招募的服務(wù)提供者大部分是年齡在60到75歲之間的低齡老年人。這些人是老年人中的“年輕人”，他們有著身為老年人的“同理心”，又比青、中年人更有空閑時(shí)間和生活經(jīng)驗(yàn)。目前海南省50到59歲年齡段的每歲平均人口為14.05萬人，60到69歲為8.02萬人。兩個(gè)年齡段的每歲平均人口相差6.03萬人。[1]下一個(gè)十年，海南跨入老年行列的人口將會(huì)進(jìn)一步增加。加上我國現(xiàn)行的法定退休制度，男為60周歲、女為55周歲，從事特殊行業(yè)、工種和崗位的職工還可以提前退休，給社區(qū)又增添了許多已退休但勞動(dòng)能力依舊充沛的人力資源。另外，由于獨(dú)特的地理位置和氣候條件，海南每年吸引著大量的“候鳥人群”前來過冬，這些人中60歲以上的比例為56.62%。這些“候鳥老人”是海南建設(shè)“時(shí)間銀行”可以調(diào)動(dòng)的人力資源。[21]

除了本省低齡老年人、退休人員和“候鳥老人”外，熱衷于社會(huì)公益事業(yè)的年輕人和中年人也是時(shí)間銀行可以爭取的重要群體。海南省現(xiàn)有標(biāo)識志愿服務(wù)組織111家，志愿者服務(wù)團(tuán)體7242個(gè)。[22]“時(shí)間銀行”這種年輕的時(shí)候提供服務(wù)、年老有需求的時(shí)候兌換享受服務(wù)的互助理念，可以吸引這部分中青年群體。同時(shí)，年輕人在養(yǎng)老服務(wù)方面的一些新思維、新理念和新技術(shù)，可以豐富老年人的生活、擴(kuò)展為老服務(wù)內(nèi)容。對于那些外來務(wù)工的年輕人而言，他們通過向當(dāng)?shù)乩夏耆颂峁┓?wù)來增強(qiáng)自身的歸屬感，更好融入社區(qū)生活。

如果將上述人群納入“時(shí)間銀行”服務(wù)提供者范圍，那么在海南開展“時(shí)間銀行”試點(diǎn)的人力資源數(shù)量是相當(dāng)充沛的。

（四）老年人互幫互助養(yǎng)老意識較為強(qiáng)烈

除了身體健康有能力參與以外，是否有參與意愿也是非常重要的因素。根據(jù)第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)，老年人不僅熱衷于參加公益事業(yè)，45.6%的老年人經(jīng)常參與各類公益活動(dòng)，而且具有相當(dāng)高的助老意愿，72.9%的老年人愿意幫助社區(qū)有困難的其他老年人。這說明老年群體互幫互助意識較為強(qiáng)烈。“時(shí)間銀行”的主要作用之一，就是通過引導(dǎo)低齡健康老年人投身志愿服務(wù)行業(yè)，實(shí)現(xiàn)“初老服務(wù)老老”。

為了更好地了解?？谑欣夏耆说膮⑴c意愿，筆者專門咨詢了白龍街道、和平南街道、海甸街道新安社區(qū)、龍華區(qū)金貿(mào)街道、省婦聯(lián)在白沙門環(huán)保站等地設(shè)立的“媽媽環(huán)保團(tuán)”等近200位年齡在60到75歲之間的老年人，其中本地常住居民72%，“候鳥老人”28%。在這些被訪的老年人中只有個(gè)別“候鳥老人”聽說過或稍微知曉“時(shí)間銀行”，絕大多數(shù)人基本是頭一次聽聞這個(gè)名詞。在筆者簡單介紹什么是“時(shí)間銀行”及其操作方法后，明確有參加意愿的約80人，占比約40%；表示不愿意的不到20人，占比約10%，剩下的老年人則是擔(dān)心自己不能勝任這項(xiàng)工作，比重在50%左右。如果單看數(shù)據(jù)愿意參加的比例確實(shí)不高，但是在知曉度偏低的情況下，這一比例還是非?？捎^的。因此，只要理念宣傳到位、制度設(shè)計(jì)合理、保障資金來源，“時(shí)間銀行”在老年人群體中的接受度和參與度都會(huì)比較高。上海長寧、虹口等區(qū)“時(shí)間銀行”試點(diǎn)所反映的情況也充分說明了這一點(diǎn)。

五、海南“時(shí)間銀行”互助型社區(qū)治理模式構(gòu)建

（一）明確“時(shí)間銀行”定位和功能

海南發(fā)展“時(shí)間銀行”，應(yīng)借鑒各國特別是我國各地的創(chuàng)辦經(jīng)驗(yàn)，但又不同于上海、廣州等地目前只是將“時(shí)間銀行”定位為養(yǎng)老服務(wù)體系的補(bǔ)充。在規(guī)劃伊始就要以構(gòu)建一種互助社區(qū)治理機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，逐步形成自貿(mào)港社區(qū)共建共治共享新格局。

“時(shí)間銀行”需要承載自貿(mào)港社會(huì)治理三方面的功能：（1）以“時(shí)間銀行”為載體開發(fā)海南人力資源，聚集和發(fā)展海南社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)閑散資源、資本在“時(shí)間銀行”交換機(jī)制中的整合與流通。（2）以“時(shí)間銀行”數(shù)字化建設(shè)推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建“政府—社會(huì)—個(gè)人”協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化治理體系，實(shí)現(xiàn)“時(shí)間銀行”從養(yǎng)老服務(wù)工具向社會(huì)治理手段的轉(zhuǎn)變。（3）以“時(shí)間銀行”推動(dòng)自貿(mào)港居民互助共治理念的升華，進(jìn)而由單一居家養(yǎng)老領(lǐng)域，擴(kuò)大到社區(qū)“抱團(tuán)養(yǎng)老”、生態(tài)環(huán)保、平安社會(huì)建設(shè)等社會(huì)服務(wù)、社區(qū)治理的各個(gè)領(lǐng)域。

（二）建立科學(xué)的制度體系與信息服務(wù)平臺

與美、英、日、德等國家的“時(shí)間銀行”組織機(jī)構(gòu)相比，我國“時(shí)間銀行”的突出特點(diǎn)和最大優(yōu)勢在于政府主導(dǎo)，自上而下地推動(dòng)了“時(shí)間銀行”的創(chuàng)建和發(fā)展。因此，在自貿(mào)港社區(qū)治理中加入“時(shí)間銀行”模式，也需要發(fā)揮海南省委、省政府頂層設(shè)計(jì)作用：

首先，成立省級領(lǐng)導(dǎo)小組，以克服其他地方因僅由民政部門牽頭出現(xiàn)的統(tǒng)籌力度較弱問題。該領(lǐng)導(dǎo)小組可由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，在省民政部門設(shè)立日常辦事機(jī)構(gòu)。

其次，在海口、三亞等市進(jìn)行試點(diǎn)。由市政府民政部門負(fù)責(zé)行政區(qū)內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的推進(jìn)落實(shí)，并成立“時(shí)間銀行”總行，根據(jù)本地情況制定服務(wù)項(xiàng)目類型、積分累計(jì)制度和兌換標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督分行工作情況；選擇有條件的區(qū)、街道設(shè)立“時(shí)間銀行”分行，協(xié)助用戶注冊登記、簽訂協(xié)議、積分記錄與兌換、評估服務(wù)質(zhì)量、處理投書意見等。待試點(diǎn)取得一定經(jīng)驗(yàn)后，及時(shí)總結(jié)并上升到法規(guī)制度層面，建立四級規(guī)范管理體系：（1）在地方性法規(guī)中明確“時(shí)間銀行”制度定位；（2）省民政部門出臺工作指引，規(guī)定各主體權(quán)責(zé)分配和追責(zé)機(jī)制；（3）各市縣民政部門負(fù)責(zé)規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)“時(shí)間銀行”試點(diǎn)和實(shí)施細(xì)則，報(bào)省民政部門批準(zhǔn)后運(yùn)行；（4）社區(qū)“時(shí)間銀行”公布自己的管理辦法。

最后，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”信息管理及共享平臺。充分運(yùn)用市場因素，調(diào)動(dòng)市場積極性，規(guī)范、引導(dǎo)市場主體發(fā)揮作用。如，通過引入資質(zhì)和信譽(yù)俱佳的商業(yè)公司或銀行，打造高水平的網(wǎng)絡(luò)平臺與信息共享機(jī)制。[23]同時(shí)，開通手機(jī)端運(yùn)營系統(tǒng)，滿足各類人口流動(dòng)需求。

（三）以黨建引領(lǐng)“時(shí)間銀行”建設(shè)

根據(jù)《中共海南省委關(guān)于堅(jiān)持以黨建引領(lǐng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的意見》要求，在新興領(lǐng)域加強(qiáng)黨建工作，“聚焦海南自由貿(mào)易港新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，把黨組織建在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最前沿”。在“時(shí)間銀行”的制度設(shè)計(jì)上，自然要凸顯基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用。

強(qiáng)化黨建在“時(shí)間銀行”社區(qū)治理機(jī)制中的引領(lǐng)作用，形成“社區(qū)黨組織—網(wǎng)格黨支部—小區(qū)黨小組—樓棟黨員中心戶”的組織架構(gòu)，分別做好統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各方力量，共同參與“社區(qū)多邊協(xié)商”；做好轄區(qū)內(nèi)“時(shí)間銀行”的宣傳動(dòng)員和落實(shí)推進(jìn)工作；收集數(shù)據(jù)信息，對服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督；指導(dǎo)和幫助小區(qū)內(nèi)不會(huì)或不能使用智能手機(jī)的用戶記錄時(shí)長、發(fā)布需求和積分兌換；配合落實(shí)上級黨組織的各項(xiàng)決策部署等等。

（四）以養(yǎng)老領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，探索海南特色的“時(shí)間銀行”模式

由于“時(shí)間銀行”在養(yǎng)老領(lǐng)域已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，海南可以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為試點(diǎn)進(jìn)行推廣。待條件成熟后，再不斷開發(fā)和豐富其服務(wù)內(nèi)容，推廣至社區(qū)治理的其他方面。

首先需要營造宏觀環(huán)境，提升“時(shí)間銀行”知名度和吸引力。進(jìn)行大力宣傳，讓居民逐漸改變傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念，樹立起社區(qū)鄰里互幫互助的理念，營造適合“時(shí)間銀行”發(fā)展的良好宏觀環(huán)境。在宣傳中應(yīng)該注意突出其社會(huì)性和市場性。

其次需要多渠道開拓資金來源。在“時(shí)間銀行”的建設(shè)過程中要杜絕地方財(cái)政兜底做法。地方財(cái)政僅在“時(shí)間銀行”項(xiàng)目啟動(dòng)階段給予少量的撥款，項(xiàng)目資金應(yīng)主要來源于企業(yè)、社會(huì)組織或者投資者個(gè)人，自負(fù)盈虧。為了開拓資金來源，各試點(diǎn)可以通過鼓勵(lì)和動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)各基金會(huì)、愛心企業(yè)等社會(huì)資源，多渠道籌集資金。

最后需要實(shí)行精細(xì)化服務(wù)和管理。一是由民政部門或群團(tuán)組織牽頭，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和人員培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容可分為日常培訓(xùn)和特定服務(wù)培訓(xùn)。二是有針對性設(shè)置服務(wù)內(nèi)容。目前國內(nèi)多數(shù)“時(shí)間銀行”試點(diǎn)提供的服務(wù)種類主要集中在基本生活照料和精神慰藉方面，難以滿足老年人日漸豐富多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，同時(shí)也浪費(fèi)了潛在醫(yī)療照護(hù)服務(wù)的人力資源。因此，海南推廣“時(shí)間銀行”，既要注重服務(wù)提供者的數(shù)量，也要對服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行深化。對于有專業(yè)特長的服務(wù)提供者，可以根據(jù)他們的專業(yè)特點(diǎn)和服務(wù)意愿，引導(dǎo)其提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)。三是設(shè)置合理的積分兌換和績效評價(jià)制度。一方面，由于兌換機(jī)制是“時(shí)間銀行”互助性的集中體現(xiàn)，缺乏具體的兌換標(biāo)準(zhǔn)將直接影響其運(yùn)行效果。另一方面，績效評價(jià)體系在考核“時(shí)間銀行”效果上的作用是不可替代的。因此，應(yīng)根據(jù)海南實(shí)際和養(yǎng)老服務(wù)需求制定靈活多樣、具有可操作性的積分兌換標(biāo)準(zhǔn)和提取方式，并依據(jù)服務(wù)內(nèi)容的難易程度實(shí)行差異積分制和績效評估制，以“取”引“存”，平衡需求供給，促進(jìn)“時(shí)間銀行”可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和監(jiān)管，以增強(qiáng)“時(shí)間銀行”運(yùn)行的社會(huì)可信度。