湖南城市學(xué)院 方程

一、我國經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)城市群跨界治理實踐研究

我國跨界治理的集中在較發(fā)達(dá)的沿海城市群，其中長三角城市群發(fā)展最為成熟，其涵蓋的各級省市在經(jīng)濟發(fā)展水平上均位居全國前列，空間分布具有高度集聚性，其區(qū)域一體化發(fā)展經(jīng)歷了上海經(jīng)濟區(qū)和長三角及泛長三角3個成長階段，在空間治理上對應(yīng)經(jīng)歷了科層合作——自發(fā)合作——混合合作三個階段[1]，最后形成以橫向治理為主體的治理模式：頂層由江浙滬省級行政管理部門作為成員的定期聯(lián)席會議；中層由職能部門主管部門形成的專題會議；基層組織是由政府領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)參與的合作組織，它也是系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的主要組成部分。實行年度執(zhí)行主席輪換制，體現(xiàn)了城市平等參與區(qū)域合作公共事務(wù)的理念。合作項目的締結(jié)和實施改變了在合作機制初步形成時依賴簡單命令的做法，強調(diào)加強溝通，尊重成員城市的意愿和選擇[2]。

中國粵港澳大灣區(qū)城市群包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇慶、東莞、中山、江門9市和中國香港、中國澳門兩個特別行政區(qū)，其主體城市間地理分布緊密，經(jīng)貿(mào)往來密切。在發(fā)展過程中經(jīng)歷了以“前店后廠”為形式的制造業(yè)垂直分工體系時期（1978-2000），以服務(wù)貿(mào)易自由化為核心的產(chǎn)業(yè)橫向整合期（2000-2013）到現(xiàn)在灣區(qū)經(jīng)濟為載體共同參與國際中高端競爭的階段（2016-至今），中國粵港澳三地逐步構(gòu)建了以中國粵港(粵澳)合作協(xié)議作為頂層設(shè)計、中國粵港(粵澳)合作聯(lián)席會議+專責(zé)小組為基礎(chǔ)的較為成熟的多層級協(xié)作治理機制。中國粵港澳雖在地理空間上相連，但在歷史因素和“一國兩制”制度安排下仍舊為三個相對獨立的發(fā)展單元，“跨制度”“嚴(yán)通關(guān)”特征仍舊較為突出，對跨界治理形成一定的行政壁壘。

相對于市場化限度和經(jīng)濟整體發(fā)展水平較高的珠三角、長三角地區(qū)，京津冀地區(qū)國有經(jīng)濟占比較重，市場化限度較弱，政府對企業(yè)的控制力較強，所以其治理模式并非自下而上的市場調(diào)控，而是自上而下的整體性治理模式，強調(diào)宏觀決策協(xié)同、中觀政策協(xié)調(diào)和微觀政策執(zhí)行或服務(wù)提供的有機整合。

空間治理本身是一個巨復(fù)雜動態(tài)系統(tǒng)，其治理模式基于不同行業(yè)、不同尺度等有各異分析。對長株潭跨界治理的關(guān)鍵問題在于探尋不同發(fā)展階段區(qū)域各主體利益訴求、價值導(dǎo)向和實現(xiàn)機制之間的差異，并如何在尋求整體利益最大化過程中形成整合機制，重點是治理關(guān)系的權(quán)力分配構(gòu)成。本次分析以空間治理主體為研究對象，梳理其在不同時期的治理體系演進(jìn)及其特征。

二、長株潭一體化醞釀時期

長株潭城市群的核心城市為長沙、株洲、湘潭三市，各城市沿湘江呈品字型分布，兩兩城市之間均在半小時車程內(nèi)，核心地區(qū)總面積2.8萬平方公里，城市群還包含岳陽、常德、益陽、衡陽、婁底等周邊城市，在9.68平方公里的廣袤區(qū)域里，其自然生態(tài)、資源稟賦、交通網(wǎng)絡(luò)、科研實力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等多方面具備獨特的發(fā)展條件、優(yōu)勢和潛力，一直是湖南經(jīng)濟發(fā)展的核心引擎。

（一）空間治理發(fā)展歷程

20世紀(jì)50年代，“長株潭三市合一”的構(gòu)想就曾經(jīng)被提出過，但由于政治意義大過于社會經(jīng)濟意義，當(dāng)時并未落實，20世紀(jì)80年代隨著全國體制改革，集體經(jīng)濟權(quán)力多次變革后條塊化，導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)間橫向聯(lián)系被割斷，導(dǎo)致了諸多資源浪費。當(dāng)時長沙、株洲、湘潭市級以上企業(yè)803家，其中中央部委14家，省級部門27家，市級局23家。在缺乏運輸市場的整體調(diào)配下，各級企業(yè)運輸交通均為單邊組織，回程空時，交通資源被浪費。由于沒有資金借貸市場，在購買農(nóng)產(chǎn)品時，株洲市有更多的農(nóng)業(yè)縣，資金緊張，湘潭市以工業(yè)為主，農(nóng)業(yè)縣少，資金閑置。除經(jīng)濟問題外，其他跨區(qū)域生態(tài)問題長期以來也沒有得到解決。例如，位于湘江上游的株洲市建立了大量的冶煉化工企業(yè)，對湘江下游長沙和湘潭的水質(zhì)造成了嚴(yán)重的污染。然而，這三個城市都屬于地級城市，不能跨越城市邊界進(jìn)行監(jiān)控。為解決區(qū)域內(nèi)資源浪費和環(huán)境治理協(xié)同問題，1984年，成立了長株潭經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，負(fù)責(zé)資本借貸市場、與城市的票據(jù)兌換、大型工程銀團(tuán)貸款、空車駕駛、三地公交車開通、統(tǒng)一電話區(qū)號、電廠擴建、城市規(guī)劃、環(huán)境治理和企業(yè)重組等，三城市間開始探索一體化發(fā)展路徑。

但“六五”計劃時期，長株潭三市發(fā)展情況各不相同。長沙以城市基礎(chǔ)設(shè)施為建設(shè)重點，空間上沿湘江兩岸軸線發(fā)展，并未向南部三市結(jié)合區(qū)域拓展意向，湘潭工業(yè)企業(yè)經(jīng)過全面整頓，開始進(jìn)行全面體制改革，但部分企業(yè)未能實現(xiàn)市場化，虧本倒閉。20世紀(jì)90年代，由于湘潭的經(jīng)濟和城市發(fā)展一度發(fā)展緩慢，與此同時，株洲在交通區(qū)位優(yōu)勢驅(qū)動下，工業(yè)迅速發(fā)展，并進(jìn)行了重大的行政區(qū)劃調(diào)整，1983年株洲市實行市管縣體制，將原屬湘潭地區(qū)的攸縣、茶陵縣、醴陵市、酃縣劃撥至行政區(qū)內(nèi)。三市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，空間發(fā)展方向相互分離，各自經(jīng)濟發(fā)展速度不均，進(jìn)行三地管理協(xié)調(diào)的行政主管單位，并無戰(zhàn)略統(tǒng)籌責(zé)權(quán)，長株潭三地只進(jìn)行了簡單的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟協(xié)調(diào)工作，同時在“平均主義”發(fā)展理念的影響下，政府在1987年將長株潭經(jīng)濟區(qū)的工作移交給省外協(xié)辦，一體化進(jìn)程停擺。

（二）空間治理特征

在長株潭城市群醞釀時期，以經(jīng)濟一體化為目標(biāo)的跨界事務(wù)中，形成“強行政、弱市場”中心治理體系。在該體系中強調(diào)行政力量的權(quán)威支配性，其終極目標(biāo)是為促進(jìn)城市間合作，所以要求其他行為體對其有服從配合性。

在《關(guān)于建立長株潭三市經(jīng)濟區(qū)的問題》的會議紀(jì)要中，對長株潭經(jīng)濟區(qū)進(jìn)行了定義，它并不屬于任何一級行政層次，是跨越行政區(qū)劃邊界，以經(jīng)濟橫向網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系為主體的經(jīng)濟聯(lián)合體，但區(qū)域間互動仍以府際間構(gòu)建共同機構(gòu)的方式實現(xiàn)，而非采用市場自主連接。經(jīng)濟區(qū)管理機構(gòu)為長株潭經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，分別由省、三市政府各派出相關(guān)人員進(jìn)行集中辦公。由于組織上的單向行政，使得具體事務(wù)協(xié)調(diào)能得到較快解決，如建立了資金拆借市場，解決了湘潭株洲的農(nóng)業(yè)資金調(diào)配問題，調(diào)配交通運營車輛，防止回運空駛。但缺乏完整的財政、激勵和監(jiān)管機制建設(shè)，對整體社會、經(jīng)濟、政治體系均無實質(zhì)性改變。成效上非政府組織、企業(yè)等私人機構(gòu)雖是治理的受益方，但過程中參與度不高，也無主動協(xié)作意向，導(dǎo)致跨界治理系統(tǒng)活力不足，跨界的行政機構(gòu)撤消后，區(qū)域又迅速回歸各主體獨立發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

三、長株潭全面一體化時期（1992-2006）

（一）發(fā)展歷程

20世紀(jì)90年代開始，為平衡全國區(qū)域發(fā)展水平，國家實施了中部崛起計劃，計劃主體是形成“兩縱兩橫”經(jīng)濟帶，即分別由隴海鐵路、京九鐵路、京廣鐵路、沿江鐵路四條國家級鐵路組成的經(jīng)濟帶，從而使東中西部地區(qū)形成優(yōu)勢互補、相互促進(jìn)的區(qū)域發(fā)展整體格局。

中部崛起戰(zhàn)略中要求各中部城市群壯大經(jīng)濟實力、增強產(chǎn)業(yè)集聚、提高城鎮(zhèn)化水平，加上20世紀(jì)90年代城市群建設(shè)熱潮從沿海蔓延至中西部地區(qū)，都在一定限度上推動了長株潭一體化進(jìn)程。1992年擱置的長株潭一體化進(jìn)程重新進(jìn)入發(fā)展議程，湖南省委、省政府做出推進(jìn)長株潭經(jīng)濟一體化的重大戰(zhàn)略決策，并成立了長株潭區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，這一領(lǐng)導(dǎo)小組體現(xiàn)了跨地區(qū)的行政職能特征，在領(lǐng)導(dǎo)小組的工作推進(jìn)中，相關(guān)職能部門編制了湖南省長株潭區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)一步推動了長株潭一體化速度。

該時期的長株潭城市群以工業(yè)產(chǎn)業(yè)改革和湘江流域生態(tài)治理為重點，由原來經(jīng)濟一體化的單一目標(biāo)轉(zhuǎn)化為在基礎(chǔ)設(shè)施、金融市場、信息管理、生態(tài)環(huán)境等多方面的多元管理協(xié)同目標(biāo)，并在2005年出臺了《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》，該規(guī)劃是中國首個城市群規(guī)劃，規(guī)劃明確提出了長株潭城市群發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，即實現(xiàn)“六個一體化”戰(zhàn)略——“區(qū)域布局一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、市場體系一體化、社會發(fā)展一體化”，并就城市群決策平臺制定了長株潭三市聯(lián)席會議制度。在聯(lián)席會議制度的支持下，長株潭三市又簽署了《區(qū)域合作框架協(xié)議》以及工業(yè)、科技、環(huán)保三個合作協(xié)議，夯實了城市的合作基礎(chǔ)。

在湖南省第九次黨代會期間，長株潭城市群擴容的提案通過，分別以長株潭城市群的核心城市長沙、株洲、湘潭三市的一個半小時經(jīng)濟圈為范圍，劃定衡陽、岳陽、常德、益陽、婁底5個省轄市在內(nèi)的城市聚集區(qū)納入城市群。并提出“新五同”的戰(zhàn)略發(fā)展意見，實現(xiàn)“交通同網(wǎng)、能源同體、信息同享、生態(tài)同建、環(huán)境同治”。

（二）“強行政，弱組織”多層次治理體系時期

全面一體化時期，有別于中心治理模式中垂直關(guān)系的單向性，在多層次治理體系雖同樣為自上而下的垂直過程，但垂直關(guān)系呈現(xiàn)多向性特征，不同層級間有一定互動，通過有約束力的條約實現(xiàn)有效治理，形成“強行政，弱組織”多層次治理體系。

由于一體化期間，跨界事務(wù)由單純的經(jīng)濟問題向社會、生態(tài)環(huán)境等方面拓展，使得單一的行政手段或市場手段都難以勝任，所以空間治理雖一方面仍強調(diào)了行政力量在治理體系中的重要位置，但在專題問題解決上，開始引入市場調(diào)節(jié)機制?；袇^(qū)域構(gòu)建高層級的省屬機構(gòu)——長株潭經(jīng)濟一體化協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，主要負(fù)責(zé)區(qū)域發(fā)展的頂層戰(zhàn)略以及制度設(shè)計，同時設(shè)置話語權(quán)平等的三市聯(lián)席會議制度，主要解決以下三個方面的問題：一是研究和解決城市群區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展過程中共同存在的重大問題；二是對接三市各類總體規(guī)劃和專題規(guī)劃與整體發(fā)展之間存在的矛盾問題；三是對產(chǎn)業(yè)資源調(diào)配、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施布局、土地發(fā)展存量、城市空間建設(shè)、社會經(jīng)濟制度等方面的具體協(xié)作問題提出解決方案。

四、長株潭兩型發(fā)展時期（2006-至今）

（一）發(fā)展歷程

2000年以后，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，為更進(jìn)一步推動地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展，國家提出建設(shè)綜合配套改革的試驗區(qū)的設(shè)想，并先后批準(zhǔn)了12個改革試驗區(qū)，包含上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)等濱?；蛸Q(mào)易開放地區(qū)為主的開發(fā)開放試驗區(qū)，以重慶、成都為代表的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)，以新型工業(yè)化改革為主體的沈陽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)的黑龍江省平原農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，以資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和生態(tài)修復(fù)治理為目標(biāo)的山西經(jīng)濟改革試驗區(qū)，以長株潭城市群與武漢城市圈為主的“資源節(jié)約型、生態(tài)友好型”社會建設(shè)的綜合配套改革試驗區(qū)。從此長株潭進(jìn)入高速一體化進(jìn)程和兩型治理時期。

為實現(xiàn)資源節(jié)約、生態(tài)友好目標(biāo)，長株潭城市群在多個方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新。同時設(shè)立了一個跨行政的上層機構(gòu)。2009年，在省發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)辦公室下設(shè)立了湖南省長株株洲社會建設(shè)改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會辦公室，由湖南省發(fā)改委主任兼長株潭“兩型辦”主任。

其主要職能是研究實現(xiàn)兩型社會建設(shè)目標(biāo)的空間治理的原則、方法以及框架，主體編制各類相關(guān)的專項規(guī)劃，督促城市群發(fā)展規(guī)劃布局實施，建立城市群兩型考核評價體系，并對優(yōu)秀兩型建設(shè)區(qū)進(jìn)行推廣示范。

2011年原湖南省長株株洲社會建設(shè)改革試驗區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會辦公室更名為湖南省長株潭綜合改革試驗區(qū)工作委員會，一方面持續(xù)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)工作，另一方面開展了以下四個方面的工作。

一是正式劃定湖南省五大兩型示范區(qū)，即大河西、云龍、天易、昭山、濱湖兩型社會示范區(qū)，并以此為基礎(chǔ)，細(xì)分出18個兩型示范建設(shè)區(qū)，分別是長沙大河西先導(dǎo)片區(qū)、金霞片區(qū)，望城區(qū)銅官片區(qū)，長沙縣安青片區(qū)，株洲市云龍片區(qū)、清水塘片區(qū)、天元片區(qū)，湘潭市易家灣-昭山片區(qū)、易俗河片區(qū)、九華片區(qū)，衡陽市白沙片區(qū)，岳陽市城陵磯片區(qū)、屈原營田片區(qū)，湘陰縣界頭鋪片區(qū)，汨羅市新市片區(qū)，常德市德山片區(qū)，益陽市東部新區(qū)，婁底市水府片區(qū)。

二是構(gòu)建了綜合系統(tǒng)的多層次規(guī)劃體系，包含整體層次的長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃以及相關(guān)18個各類專項規(guī)劃，分區(qū)層次的100多個示范區(qū)空間規(guī)劃，行政單元層次的長株潭三市的其它獨立編制規(guī)劃。

三是頒布多項地方法規(guī)及管理辦法，為生態(tài)治理、區(qū)域協(xié)同提供法制支撐。如2008年頒布《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，確定區(qū)域協(xié)調(diào)以聯(lián)席加專題會議方式，保障長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃的實施；2011年為解決長株潭綠心規(guī)劃實施過程中，因其為非法定規(guī)劃類型不具備強制性而發(fā)生的突破綠線劃定范圍建設(shè)現(xiàn)象，頒布了《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)規(guī)劃管理辦法》；2012年通過了《湖南省湘江保護(hù)條例》確保湘江流域治理的實施；2012年《湖南省韶山風(fēng)景名勝區(qū)條例》提供韶山風(fēng)景名勝建設(shè)中出現(xiàn)的非法建設(shè)問題等。

四是構(gòu)建了多元化的交通一體化系統(tǒng)，形成快捷化、公交化的高鐵網(wǎng)絡(luò)，并與軌道、鐵路、城市客運無縫對接。道路公共交通方面，2007年開通6條長株潭城際公交路線，2017年增至12條。公路建設(shè)方面，通過修建改造19條區(qū)域公路。實現(xiàn)近600公里跨區(qū)域交通覆蓋，使得中心城市間的聯(lián)動時間極大縮短，實現(xiàn)長沙至湘潭20分鐘交通圈和長沙至株洲30分鐘交通圈。在軌道交通方面，長株潭城際鐵路于2017年底全線通車，是三個中心城市的客運專線，以城際客流為主，城市內(nèi)客流為輔，采用專門的城際列車運營，載客量達(dá)1500人。高速鐵路方面，以長沙站為中心，每日發(fā)出74列列車發(fā)往株洲，平均15分鐘到達(dá)，每天32列發(fā)往湘潭，平均16分鐘到達(dá)。

（二）“強法制，強指標(biāo)”多元網(wǎng)絡(luò)治理體系時期

兩型時期，長株潭城市群進(jìn)行了多方面的改革創(chuàng)新，除進(jìn)一步推動區(qū)域戰(zhàn)略的制定與實施外，還探索兩型示范區(qū)建設(shè)，根據(jù)不同的治理對象，分割出政策實驗片區(qū)給予不同方針，形成示范效應(yīng)加以推廣?？紤]不同地區(qū)的治理需求的差異性，無法從策略上進(jìn)行統(tǒng)一，行政體系轉(zhuǎn)向考核體系建設(shè)為重點，給予各地區(qū)治理法律體系支撐，從而形成了“強法制，強指標(biāo)”多元網(wǎng)絡(luò)治理體系。

多元網(wǎng)絡(luò)治理體系建立在垂直關(guān)系治理基礎(chǔ)上，強調(diào)治理空間的橫向拓展，在網(wǎng)絡(luò)中行為體的平等協(xié)作性以及治理權(quán)威多元化?？缃鐔栴}合作領(lǐng)域中的資源逐漸被各層面合作中均涉及眾多得益相關(guān)者所分享，除政府外，還有非政府組織、研究機構(gòu)等。

五、總結(jié)

長株潭城市群的發(fā)展過程中有自上而下的行政合作，也有自下而上的市場協(xié)同，前者為城市群發(fā)展提供了平臺支撐，后者則是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要原生動力，在不同的發(fā)展時期，由于外部經(jīng)濟以及周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)的影響，各個城市間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動呈現(xiàn)時波動變化，也影響了城市群持續(xù)性發(fā)展，未來在國土空間規(guī)劃平臺的引導(dǎo)下，城市群產(chǎn)業(yè)布局也將迎來新的機遇與挑戰(zhàn)。