江蘇省無錫市體育中心 鄧卓君

一、委托經(jīng)營管理模式概念

委托經(jīng)營管理指的是在資產(chǎn)所有權(quán)不進行變更的情況下，將資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)進行有償轉(zhuǎn)讓。兩權(quán)分離背景下公共體育場館委托經(jīng)營管理模式，指的是政府將已建成的公共體育場館的經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或組織，讓其代替政府進行公共體育場館的運營管理。其中，經(jīng)營權(quán)是存在一個特定的期限，不是無期限的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并且政府在一定條件下，可以收回經(jīng)營方的經(jīng)營權(quán)。在約定期限后，經(jīng)營方應(yīng)將公共體育場館的經(jīng)營權(quán)歸還給政府。具體的流程為：政府在建設(shè)公共體育場館后，進行經(jīng)營權(quán)招標轉(zhuǎn)讓公共體育場館的運營權(quán)，在合同約定期滿后，企業(yè)將公共體育場館移交給政府，再重復(fù)上述流程。

二、我國體育場館兩權(quán)分離的政策梳理

我國政府在積極引導(dǎo)體育場館兩權(quán)分離改革，從“引入現(xiàn)代企業(yè)制度激發(fā)公共體育場館經(jīng)營管理模式”到《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的“探索大型體育場館實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離工作”。國務(wù)院、中共中央發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出要實行體育場館所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離改革工作?？梢钥闯?，政府推動將成為我國公共體育場館兩權(quán)分離，應(yīng)用委托經(jīng)營管理模式的重要力量。

三、公共體育場館應(yīng)用委托經(jīng)營管理模式的重要性

（一）減輕財政壓力

隨著社會的發(fā)展，人民也越來越重視運動健身，這也對政府規(guī)劃提出了新的要求。為響應(yīng)人民的訴求，我國政府也提高了對于公共體育場館建設(shè)項目的投資、發(fā)展。但是公共體育場館的前期建設(shè)資金投入較大，并且其存在公益屬性，資金回報效率低下。這也說明在針對公共體育場館的運營中，只依靠政府進行公共體育場館的運營管理存在不足，會讓政府的財政壓力變大。為了解決這一問題，在兩權(quán)分離的背景下采用公共體育場館委托經(jīng)營管理模式，可以有效緩解政府的壓力。同時經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓可以讓政府獲取一定的財政收入，用來緩解建設(shè)公共體育場館帶來的財政壓力，從而可以建設(shè)、規(guī)劃新的體育設(shè)施。特許經(jīng)營權(quán)的許可，可以讓民間資本流入公共體育場館管理經(jīng)營，減少地方政府大量的財政投入，使地方體育可持續(xù)發(fā)展。

（二）提高場館運營效率

兩權(quán)分離背景下應(yīng)用公共體育場館委托經(jīng)營管理模式，可以讓社會資本流入，讓資本參與體育場館的經(jīng)營管理工作[3]。資本的流入帶來的不僅是收入上的提高，還可以讓高效的企業(yè)管理模式應(yīng)用于體育場館的經(jīng)營管理中，在提高場館運營效率的前提下優(yōu)化公共體育場館的服務(wù)質(zhì)量。

（三）避免國有資產(chǎn)流失

公共體育場館是政府投資，完成了前的期規(guī)劃、后期的建設(shè)。如果將公共體育場館讓與資本，就會造成國有資產(chǎn)的流失。但是應(yīng)用委托經(jīng)營管理模式，在對公共體育場館的經(jīng)營中，只涉及經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。同時，在一定條件下政府可以對經(jīng)營權(quán)進行回收。比如合同期限到期、經(jīng)營方存在違規(guī)經(jīng)營等情況。加強對公共體育場館運營方的監(jiān)督，采取完善的監(jiān)督體系、評價體系，保證政府對公共體育場館的控制權(quán)。

（四）盤活存量資源、擴建增量場館

應(yīng)用委托經(jīng)營管理模式可以盤活我國現(xiàn)有公共體育場館的存量資產(chǎn)，優(yōu)化公共體育場館資源配置，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的升值，推進公共體育場館的改革。應(yīng)用委托經(jīng)營管理模式，可以減少政府后期財政支出的同時，引入社會資本流入公共體育場館，為政府緩解壓力。政府可以引導(dǎo)社會資本去擴建增量公共體育場館，為人民提供更好的服務(wù)，實現(xiàn)到2025年，全國人均體育場館場地面積達到2 平方米的目標。

四、兩權(quán)分離背景下公共體育場館委托經(jīng)營管理模式優(yōu)化建議

（一）制定運營方的準入、退出標準

為了保證公共體育場館經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后得到妥善經(jīng)營，就必須對經(jīng)營方的資質(zhì)進行嚴格的審核，并且制定相關(guān)的準入、退出標準。

（1）通過對國內(nèi)外公共體育場館委托經(jīng)營的案例，分析運營方所擁有的資質(zhì)，并且通過對成功案例的分析，找到委托經(jīng)營成功的特點，對相關(guān)運營方資質(zhì)的指標進行制定，并以此完善我國公共體育場館運營方的準入評估標準。

（2）通過建立互聯(lián)網(wǎng)評價機制，通過消費者的評價、信用積分、設(shè)施維護標準等指標制定綜合性的退出規(guī)則。

同時，從經(jīng)濟效益與社會效益兩方面對運營方進行評估，當出現(xiàn)不良、不適的情況時，通過退出機制予以淘汰。通過完善退出機制，將違規(guī)違法、能力不足、服務(wù)不佳的場館運營企業(yè)淘汰，支持經(jīng)驗?zāi)芰ν怀龅倪\營企業(yè)，并通過整合重組等方式，來擴大經(jīng)營。

（二）完善場館委托受托契約體系

當公共體育場館進行委托經(jīng)營時，委托方與被委托方之間就形成了委托受托關(guān)系[4]。委托方為了確保公共體育場館在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后可以正常的經(jīng)營，并且符合其公益性質(zhì)，不進行掠奪性的短期經(jīng)營，應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)督體系對經(jīng)營方進行約束。在進行公共體育場館運營的一方，由于獲取了一定時間內(nèi)體育場館的經(jīng)營決策權(quán)，因此也需要承擔相應(yīng)的責(zé)任。為了確保公共體育場館與運營方之間嚴格的履行所托責(zé)任，就需要建立完善的公共體育場館委托受托契約體系。

由于我國進行體育場館委托經(jīng)營管理的時間較短，尚未積累一定的經(jīng)驗，所以在建立、完善委托受托契約體系時的主要目標是維護公共體育場館的公益性質(zhì)，并確定經(jīng)營方在經(jīng)營期間需要遵守的內(nèi)容。委托方需要制定運營方的公共服務(wù)內(nèi)容，并且根據(jù)階段性的評估，動態(tài)地進行調(diào)整，以確保公共體育場館的公益性質(zhì)。比如，在進行公共體育場館確定運營方后，雙方需要簽訂合同，合同中需要寫明公共體育場館基本建筑情況、委托運營期限等，并且需要附加經(jīng)營期內(nèi)經(jīng)營方需要完成的考核內(nèi)容、考核指標、資質(zhì)的評估、各類經(jīng)營活動的評估、管理人員的素質(zhì)水平、水電的安排、費用的安排、安全維護問題以及公共服務(wù)部分免費開放的具體項目細則、體育場館開放時間等。

（三）構(gòu)建公益性服務(wù)價值補償?shù)墓藏斦繕藢?dǎo)向機制

構(gòu)建公共體育場館委托經(jīng)營管理模式時需要結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟環(huán)境、制度環(huán)境、當?shù)厝梭w育喜好傾向等方面，并且需要維護體育場館公益性服務(wù)價值。公共體育場館作為公益性服務(wù)項目，就需要按照提供公益服務(wù)的內(nèi)容來衡量其價值，改變傳統(tǒng)的補償機制，采用直接補償?shù)姆绞絹韺ζ涔娣矫孢M行補償。公共體育場館的經(jīng)營管理必須體現(xiàn)其公益性，需要制定科學(xué)的公益時間開放體育場館。對于定價方面需要在科學(xué)的測算基礎(chǔ)上進行定價，并要通過政府聽證，參考社會各界的意見，確保公共體育場館的公益性。

在公共體育場館開放期間，劃定公益開放時間與非公益開放時間。目前對公共體育場館的公益開放時間、開放場次、開放服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價格、考核機制尚未制定相關(guān)的標準，可以先設(shè)立相應(yīng)的公共體育場館公益補償基金，也可以通過政府購買公共服務(wù)的方式來補償，然后在體育場館運營的過程中根據(jù)政策的變動以及市場的變化再做調(diào)整，實現(xiàn)公共體育場館經(jīng)營走向市場化。

（四）協(xié)同運營方統(tǒng)籌公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)

開放公共體育場館的服務(wù)市場，吸引社會上各類資金的流入以完善公共體育場館的運營范圍，是目前公共體育場館走出運營困境的必然選擇。在公共體育場館的責(zé)任以及市場的推動下，政府協(xié)同運營方統(tǒng)籌公益性服務(wù)與經(jīng)營類服務(wù)，是公共體育場館委托管理模式長期且穩(wěn)定運行的重要前提。

公益性服務(wù)是公平原則的根基，但是經(jīng)營性服務(wù)是以效率為第一要素。公益性服務(wù)，是政府長期以來提供給大眾的福利，公益性服務(wù)是公共體育場館的根本，為了提高體育場館的經(jīng)濟效益就必須進行經(jīng)營性服務(wù)。公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)之間并不沖突，經(jīng)營者有義務(wù)去協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。公益性服務(wù)是提供給大眾的福利，公共體育場館作為社會公益性場所也承擔著為人民服務(wù)的義務(wù)。所以，在進行公共體育場館委托經(jīng)營后，不能損害大眾的權(quán)益。經(jīng)營性服務(wù)的前提是付費，運營方為了獲得經(jīng)濟效益需要去迎合市場、消費者的需求，并且不斷提高產(chǎn)品的質(zhì)量，以擴大其核心競爭力?，F(xiàn)階段在建立公共體育場館委托管理經(jīng)營模式中，需要市場化運作公共體育場館，同時需要進行科學(xué)的管理，讓其公益性服務(wù)的內(nèi)核促進運營方經(jīng)濟效益的提高。將公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益雙向發(fā)展。

（五）邀請運營方參與場館設(shè)計

采用委托經(jīng)營管理模式運作公共體育場館，雖然運營方不參與體育場館項目的論證、立項、建設(shè)等，減少了前期的投入成本，但正是由于未參與前期準備工作，可能會產(chǎn)生體育場館建設(shè)與運營方的運營目標產(chǎn)生分歧。比如，體育場館內(nèi)設(shè)施的建設(shè)不合理，導(dǎo)致部分健身器材不能投入使用，導(dǎo)致體育場館的利用率較低，影響運營方的經(jīng)濟效益。

為了提高公共體育場館的規(guī)范化運營，實現(xiàn)運營公共體育場館經(jīng)濟效益與社會效益共同提高，建議在規(guī)劃新的公共體育場館時，雖然以政府為主導(dǎo)，但是在建設(shè)公共體育場館環(huán)節(jié)，項目設(shè)計時可以邀請運營方參與規(guī)劃。為了提高體育場館的使用率，其在體育場館規(guī)劃設(shè)計時就需要考慮到配套服務(wù)以及“以館養(yǎng)館”問題。

比如，在體育場館中提供住宿、餐飲、體育超市等配套服務(wù)，需要運營方提前參與到體育場館的項目論證，讓體育場館的空間布局符合運營方后期的運營目標，以降低由于設(shè)計不合理而帶給運營方的潛在風(fēng)險。

（六）建立強有力的監(jiān)督約束機制

在公共體育場館委托經(jīng)營模式下，體育場館的經(jīng)營權(quán)歸經(jīng)營方所有，為了避免意外的發(fā)生，必須建立強有力的監(jiān)督約束機制。在進行招標階段，政府需要將經(jīng)營方招投信息透明化、公開化處理，同時明確經(jīng)營方的經(jīng)營范圍，利用法律手段來加強對經(jīng)營方的經(jīng)營管理監(jiān)督，促使經(jīng)營方在經(jīng)營體育場館的過程中為大眾提供具有社會福利性質(zhì)的公共服務(wù)。公共體育場館需要建立相關(guān)的評估部門，結(jié)合學(xué)術(shù)科研機構(gòu)、專家等權(quán)威人士組建第三方評估部門，構(gòu)建一個區(qū)域性、動態(tài)性的評估體系。政府在權(quán)責(zé)劃分時期，需要結(jié)合市場變化、民眾的需求以及其他實際情況，讓經(jīng)營方承擔起公共體育場館經(jīng)營的相應(yīng)責(zé)任。

五、結(jié)論

委托經(jīng)營模式，是對原有的行政管理體系的一個補充，針對的是在傳統(tǒng)模式下公共體育場館經(jīng)營能力不足、服務(wù)質(zhì)量較差等一系列問題。在實行公共體育場館委托時需要注意不同地區(qū)、不同經(jīng)濟、不同消費水平下的公共體育場館運營的差距，在各個環(huán)節(jié)需要加強平衡，完成公共體育場館社會效益與經(jīng)濟效益的雙向提升。