郝少英

美國的邊界線漫長，在跨界水資源方面擁有巨大的國家利益。具體而言，美國與加拿大、墨西哥共享19條跨界河流，其中，美國和加拿大邊界線長約8900千米，跨界水主要有哥倫比亞河和五大湖—圣勞倫斯河等；美國和墨西哥的邊界線長約3100千米，其中65%以跨界河流中心線為界，跨界河流主要有科羅拉多河和格蘭德河、提華納河和亞基河等。(1)水利部國際經濟技術合作交流中心編著：《跨界水合作與發(fā)展》，北京：中國水利水電出版社2018年版，第268頁。另外，美國和墨西哥之間至少還有15個跨界含水層。這些跨界水的利用與保護對美國國民經濟的發(fā)展具有舉足輕重的意義。因此，美國高度關注國際水道立法。2014年5月生效的《國際水道非航行使用法公約》(以下簡稱《公約》)被視為國際水法發(fā)展史上的里程碑。針對《公約》草案，美國積極參與并提出了諸多具體建議；且在該《公約》正式文本的表決中投了贊成票。然而，自《公約》于1997年通過，迄今25年已過去了，美國卻仍未加入《公約》。擁有眾多跨界河流且長期致力于推動國際水法發(fā)展的美國，其至今未締約似乎并未引起多少非議，而同樣未加入該《公約》的中國卻備受國際輿論的質疑甚至譴責。(2)余世維，馮彥，王文玲：《〈國際水道非航行使用法公約〉被認可的區(qū)域差異性》，《地理學報》2017年第2期，第305頁。何以如此？分析美國在《公約》制定、通過以及生效等各階段的態(tài)度及原因，將對中國合理參與國際水法發(fā)展進程、堅持關于《公約》的立場并化解國際負面輿論具有深刻的啟示意義。

一、美國積極參與《公約》的制定過程

為預防和解決國際水沖突，1970年第25 屆聯(lián)合國大會(簡稱聯(lián)大)通過決議，委托國際法委員會研究《國際水道非航行使用法公約》的編纂，以期逐漸發(fā)展相關的國際法。經過國際法委員會起草公約草案與各國政府的討論和表決等程序，1997年聯(lián)合國大會以決議的形式通過了《公約》。期間，美國基于長期以來對跨界河流水資源立法的重視，積極參與了《公約》的制定過程，充分運用了它在國際水法發(fā)展中的話語權。

(一)美國支持國際水道立法

1.美國高度重視跨界水資源立法

美國政府不斷強調，水是一種必不可少的資源，在生態(tài)系統(tǒng)、氣候變化、能源、和平與經濟增長方面發(fā)揮著至關重要的作用。(3)Marcus DuBois King，“Water，U.S.Foreign Policy and American Leadership”，October 15，2013，http：//ellott.gwu.edu/ sites/elliott.gwu.edu/files/down loads/faculty/king-water-Policy-Leadership.pdf，visited on 10 October 2017.為此，美國一直重視水資源尤其是跨界水資源的管理和相關立法。進入21世紀，全球性水資源短缺和跨界資源沖突問題日益凸顯，跨界水資源的合理利用、分配、協(xié)調管理與復雜的地緣政治、區(qū)域經濟等問題相互交織，越來越受到國際社會的關注。根據(jù)水環(huán)境變化和保護的需要，美國和加拿大的《大湖水質協(xié)定》從1972年簽訂至1987年經歷了3次重大的修改；(4)針對1972年《大湖水質的協(xié)定》，進行的三次修改分別是：1978年《大湖水質的協(xié)定》、1983年《大湖水質的協(xié)定》和1987年《大湖水質的協(xié)定》?！陡鐐惐葋喓泳C合開發(fā)利用規(guī)劃》從1927年開始編制到1983年完成流域規(guī)劃報告歷時56年，期間經歷了6次修訂和修改，每次規(guī)劃都增添新的內容和要求，不斷補充和完善科羅拉多河開發(fā)與保護的法律保障。(5)6次修訂和修改的時間分別是：1931年、1938年、1948年、1961年、1972年和1983年。參見水利部國際經濟技術合作交流中心：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第20頁。美墨關于科羅拉多河分水協(xié)定的談判從1930年開始到1944年簽約，用了近15年的時間；美加為簽訂《合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》經過17年的艱苦談判。(6)1944年美加兩國政府委托國際聯(lián)合委員會對哥倫比亞河合作計劃的可行性進行研究；1961年美加簽署了《關于合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》?？梢哉f，美國一直在為跨界河流法律體系的完善而努力，而這些努力成果為其參與《公約》的制定過程，實現(xiàn)引導和推動國際水法發(fā)展奠定了基礎。如在哥倫比亞河條約體系的形成過程中，為確定哥倫比亞河水資源合理利用、公平分享的實質內涵，美國—加拿大國際聯(lián)合委員會運用了一系列相關因素，(7)如哥倫比亞河80年來流域的水文和水力屬性、可替代的開發(fā)規(guī)劃能力、開發(fā)水平、流域經濟、開發(fā)成本、兩國在該流域內人口的現(xiàn)行和將來的需要等。這一點明顯地為《公約》所確立的公平合理利用原則的考量因素所借鑒。

與此同時，美國運用其國內先進的遠程遙感、監(jiān)測等技術，動員大量的科技部門和機構，關注和支持跨界河流問題的研究。如美國俄勒岡州立大學水資源沖突管理和改革研究中心在亞倫·沃爾夫(Aaron T. Wolf) 領導下，大量搜集和使用水資源的數(shù)據(jù)，取得了一系列在國際上影響巨大的項目成果，在一定程度上為美國參與《公約》的制定過程提供了參考。(8)楊珍華，郭冉：《國外國際水法研究：回顧與展望》，《理論月刊》2015年第9期，第169頁。再如，在指導和支持《公約》草案制定的五位特別報告員中有四位是美國人：第一任理查德·卡爾尼( Richard Kearney) 、第二任斯蒂芬·施韋貝爾、第四任斯蒂芬·麥卡弗里(Stephen C. Mccaffrey )以及第五任羅伯特·羅森斯托克( Robert Rosenstock)，(9)[美]加布里埃爾·埃克斯坦：《聯(lián)合國〈國際水道法公約〉的締結狀況： 它還有生命力嗎?》，胡德勝譯，《河北法學》2021年第9期，第22頁。他們當選為國際法委員會成員和在國際法委員會的工作至少得到了美國政府的明面支持。

2.美國對《公約》報以期待

美國對跨界河流水資源的依賴性促使其不得不重視跨界河流法律政策的制定，而作為旨在保障國際水道公平合理和可持續(xù)利用的全球性框架公約，《國際水道非航行使用法公約》對美國跨界河流法律政策的發(fā)展和完善必將產生深遠的影響，尤其是有助于為美國一系列亟待解決的跨界河流問題提供參考和依據(jù)。如因《合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》偏重跨界水益的分配而忽視河流生態(tài)系統(tǒng)的保護所引發(fā)的糾紛至今未解決，該條約將于2024年到期，屆時，位于哥倫比亞河下游的美國將面臨如何與上游的加拿大重新簽訂條約的問題；美墨雙方關于格蘭德河可獲得水量是基于70多年甚至100多年前的人口和生產需求，隨著時間的推移，因氣候變化等原因這種標準逐漸難以維持，從而使美墨之間的格蘭德河水債問題至今未能徹底解決，成為持續(xù)影響兩國邊界穩(wěn)定的主要因素(10)王志堅，邢鴻飛：《美墨水債問題： 國際水權糾紛的新發(fā)展》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2021年第1期，第98—104頁。，尤其是美國不想因為水債影響到美墨關系穩(wěn)定進而影響美國的利益，那么，如何在法律框架內盡可能減少水債問題的負面影響就必然涉及美墨條約的變更問題。(11)張長春，劉博：《哥倫比亞河跨界水利益共享實踐研究》，《邊界與海洋研究》2017年第6期，第112頁。針對上述問題，《公約》至少在流域生態(tài)系統(tǒng)保護、一體化管理等方面能夠為美國跨界水政策的完善在某種程度上提供一個可資借鑒的模板或標準模式。

另外，美國明確指出國際涉水事務涉及其在全球重要地區(qū)的安全、政治、經濟和商業(yè)等領域的戰(zhàn)略利益，(12)“Global Water Futures： A Roadmap for Future U. S. Policy”，Center for Strategic and International Studies，2008，https： / /www. csis. org / events / global-water-futures-roadmap-future-us-policy，visited on 29 October 2017.跨界流域是引發(fā)水資源紛爭的敏感地帶，尤其是地緣位置重要的流域更是美國關注的重點。美國在全球范圍內圈定了八個主要分布于亞洲、中東和非洲的重點跨界流域，認為這些流域地緣政治格局對美國利用其科技和經濟優(yōu)勢推行其政治影響、制度理念以及各種符合其國家利益的價值觀從而多層面謀取“水紅利”極其重要，而這些地區(qū)水資源問題可能引發(fā)局勢不穩(wěn)。(13)“Intelligence Community Assessment： Global Water Security”，Office of the Director of National Intelligence of National Intelligence Council，2012，p. 3.為此，美國積極介入湄公河流域、咸海流域、約旦河流域的涉跨界水事務，對跨界水爭端實施干預，(14)馮懷信：《水資源與中亞安全》，《俄羅斯中亞東歐研究》2004年第8期，第68頁。促使這些流域的經濟、政治局面有利于美國戰(zhàn)略利益的實現(xiàn)。而美國介入的這些區(qū)域的跨界水政策必然會受到《公約》的影響繼而涉及美國在該區(qū)域的利益。因此，美國通過參與《公約》制定過程，不僅期望未來《公約》能維護其在美加、美墨跨界河流的權益，而且期望《公約》能有助于解決美國所介入的其他區(qū)域的跨界河流問題，如因為氣候變化、人口增長和社會發(fā)展導致水需求量不斷增長而引發(fā)的水量分配爭端、水質污染等諸多水安全問題，以避免對美國戰(zhàn)略利益的實現(xiàn)與維護形成威脅。

《公約》生效能否對美國產生直接影響取決于美國將來是否成為其締約國，而美國是否締約則取決于《公約》能在多大程度上維護其國家利益，美國通過參與《公約》制定過程，將其跨界水權益滲入其中，這既是一個博弈的過程，也是顯示其國家智慧能力的窗口。

(二)美國對《公約》兩次草案均提出建議

聯(lián)大秘書長于1975年發(fā)放了有關國際水道利用、保護和管理情況的調查問卷，邀請各國政府對其作出回復。(15)United Nations，Replies of Governments to the Commission’s questionnaire，A/CN.4/294 and Add.1，Law of the non-navigational uses of international watercourses，Extract from the Yearbook of the International Law Commission，1976，vol. II(1).此后，歷時20多年，國際法委員會任命的專題特別報告員對已有的國際法律和實踐案例進行了充分研究，1991年、1994年，《國際水道非航行使用法條款草案》一讀和二讀先后通過。聯(lián)大遵循民主程序，又將公約條款草案發(fā)往各國政府廣泛征求意見。

美國積極回復了《國際水道非航行使用法條款草案》調查問卷，對公約擬采用的概念、規(guī)制對象、適用范圍以及水使用原則、文本條款等問題表達了自己的看法。美國贊賞委員會為完成條款草案所作的努力，完全支持將該草案確定為一個框架文件的決定，認為草案規(guī)定了一般權利和義務，有利于指導水道國制訂適合其情況的管理辦法，強調水道國之間的合作特別有益。在此基礎上，美國對兩次草案均以書面方式發(fā)表了自己的意見。主要包括：(1)關于《公約》的框架性。美國表示完全支持將該草案形式確定為一個框架文件的決定，通過規(guī)定水道國的一般權利和義務，指導水道國制訂適合其情況的管理辦法。(16)UNILC Comments and Observations received from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993.(2)關于國際水道的界定。美國認為國際水道是指其組成部分位于兩個或更多國家的水道系統(tǒng)，它強調水資源在水文地理上的整體性，從水道系統(tǒng)一部分水資源利用可以產生跨界影響的角度界定水道相對的國際屬性。(17)Official Records of the General Assembly，Twenty-ninth Session，Sixth Committee，1487th meeting，para. 30.(3)關于公平合理利用和參與原則。美國明確支持公平合理利用原則，并認為應密切注意“公平利用”原則與“不損害”原則之間的關系。美國指出，一旦一個國家的使用與其不造成對另一個國家的影響的義務不一致，在使用之間就存在著不可避免的緊張關系；美國建議在該原則中引入“可持續(xù)發(fā)展”和“保護國際水道生態(tài)系統(tǒng)”的概念，并認為草案對“可持續(xù)發(fā)展”和水道的“合理和最佳使用”這些術語與“公平合理”的關系沒有具體規(guī)定，它們在國際法中的意義也不清楚。(18)王鐵崖：《中國國際法年刊》(1996)，北京：法律出版社1997年版，第481頁。(4)關于不造成損害原則。美國贊同委員會將無關緊要或微不足道的損害排除在條款之外，但同時擔心，委員會認定“不損害”義務涉及的是“明顯”(appreciable)損害，可能門檻太低從而會提高水道國承擔義務的標準。(19)United Nations，Yearbook of the International Law Commission，1974，vol. II (Part Two)，para. 357；United Nations，Legal problems relating to the non-navigational uses of international watercourses. Supplementary report submitted by the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 2669 (XXV). (Vol.I and II)，A/CN.4/274，1974，para. 405.美國認為，隨著水道國對流域環(huán)境問題認識的進一步加深，已有國際水道協(xié)定采用“重大”(20)Convention on Protection and Use of Transboundary Water-courses and International Lakes (Helsinki Convention)，art. 1，para. 2；Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (Espoo Convention)，art. 2.或“嚴重”(21)Convention on Transboundary Effects of Industrial Accidents，art. (d).作為“不損害”義務的標準，委員會應使其標準與這些協(xié)定相一致。(5)關于國際合作原則。美國認為該原則的主要目標是要求水道國在使用和保護跨界水道方面進行合作，并強調這種合作特別有益，而建立合作機構只是達到這一目的的一種手段，不應使機制合作成為強制性的。(22)UNILC Comments and Observations received from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993，p.173(6)關于國際水道各種用途的使用。美國認為雖然國際水道的任何使用均不對其他使用享有固有的優(yōu)先地位，但假如各種使用發(fā)生沖突，應以一般合作義務作為協(xié)商的基礎。(23)Ibid..(7)關于公眾參與。美國認為公眾參與國家對影響跨界水道的活動的審議可以促進對這些水道的保護，故建議委員會應考慮如何能夠鼓勵公眾參與，尤其是如何在司法程序上予以保障。(8)關于預防突發(fā)事件并減輕其造成的損失。美國認為草案應重視國際水道突發(fā)事件預防與相關應急響應措施。(24)Ibid..(9)關于不歧視原則。美國指出，在有關國際水道的民事訴訟中，在美國法院提起訴訟的索賠人可能因其不是國際水道地區(qū)的居民而被拒絕。(25)UNILC Comments and Observations receivd from Governments，A/CN.4/447 and Add.1-3，1993，pp.173-174.美國就國際法委員會的歷次報告所提出的這些意見和建議既涉及實體規(guī)范，也涉及程序規(guī)范，對《公約》草案的完善以及最終文本的形成產生了重要影響。

(三)美國通過參與《公約》的制定提升其國際話語權

通過積極參與《公約》的制定過程，美國極大地提升了其在國際水法發(fā)展中的國際話語權。因為國際話語權能以非暴力、非強制的方式改變他人的思想和行為，并使某一國家地方性的理念和主張成為世界性的理念和主張。(26)王治河：《?？隆罚L沙：湖南教育出版社1999年版，第159頁。實際上，縱覽國際水法的發(fā)展史，跨界河流利用理論基本從發(fā)達國家輸出，發(fā)達國家以這種方式影響甚至支配了大量跨界河流條約內容的形成。(27)Peter Engelke and David Michel，“Toward Global Water Security”，https：//www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2016/08/Global_Water_Security_web_0823.pdf，August 23，2016，visited on 18 October 2022.美國認為，“美國的權力不是來自于武力，而是來自其引導觀念和愿望的能力”。(28)Peter Engelke and David Michel，“Toward Global Water Security”，https：//www.atlanticcouncil.org/wp-content/uploads/2016/08/Global_Water_Security_web_0823.pdf，August 23，2016，visited on 18 October 2022.跨界河流條約從航行到非航行、從水利用到水保護所產生的理念、原則、制度等，無不體現(xiàn)了美國在該領域的引導能力。例如：美國堅持運用“中間線”原則和加拿大確定大湖區(qū)域的國家邊界成為跨界水劃界的典范；起源于美國的絕對領土主權理論，是國際水法發(fā)展史上早期的最重要理論之一；(29)如1978年《大湖水質協(xié)定》。起源于美國西部的先占原則對跨界河流水權制度產生了深遠的影響；美國和加拿大簽訂的哥倫比亞河條約成為公平合理利用跨界河流的典范；美國將跨界河流生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理念應用于實踐更是走在世界前列。在《公約》草案的制定過程中，美國仍然期望對《公約》的最終文本產生影響力，這是提升美國在國際水法制定過程中國際話語權的重要平臺，也是向外界表達其水外交政策的重要途徑。

同樣，國際話語權可以成為某一流域國家爭奪和占有跨界河流水資源的功利性工具，即通過承認某一類話語而否認其他話語的正當性與合法性，來為本國謀利。(30)王志堅：《水霸權、安全秩序與制度建設》，北京：法律出版社2015年版，第210頁。例如，在回復《公約》草案的意見時，美國考慮其位于哥倫比亞河這一重要跨界水資源的下游，為限制上游水道國對國際水道的開發(fā)利用，主張將“可持續(xù)發(fā)展”和“保護國際水道生態(tài)系統(tǒng)”等概念引入“公平合理利用和參與原則”以限制上游水道國對國際水道的開發(fā)和使用。(31)易鴻祥：《〈國際水道非航行使用法公約〉之框架性公約屬性述評》，《2001環(huán)境資源法學國際研討會·福州)論文集》，2011年，第398頁。這一主張在《公約》的最終文本中得到一定程度的肯定，(32)參見《國際水道非航行使用法公約》第5條中第1款中的“考慮到有關水道國的利益”和第2款中的遵守“合作保護及開發(fā)水道的義務”。美國作為下游水道國的利益也因之獲得更多保障。同時，考慮到美國位于美墨跨界河流上游的情形，美國支持不對水道國造成“明顯”損害的義務，從而有效地服務了美國作為上游水道國的跨界水權益。

從軟實力的角度來講，美國的權力更多來自于對世界其他國家的影響力。一般而言，能夠提出成熟思想體系的流域國，就有可能依據(jù)其觀念力量影響甚至支配整個流域體系。例如埃及政府通過歷史條約中的措辭以及對歷史慣例的描述，影響了尼羅河流域各國關于尼羅河分水的觀念，維持了尼羅河上埃及的利益。盡管埃塞俄比亞以適用國際法基本原則等觀念對埃及的觀念引導進行反抗，但到目前為止，埃及在尼羅河上可以獲得較多水的觀念仍然存在。早在20世紀70年代，美國就意識到水在全球和地區(qū)戰(zhàn)略實現(xiàn)中的重要作用，開始注重在水政治領域建立“強有力的領導地位”。(33)李志斐：《美國的全球水外交戰(zhàn)略探析》，《國際政治研究》2018年第3期，第64頁。因此，美國積極參與《公約》的制定過程推進國際水法建設的同時，展示了美國制定和執(zhí)行跨界河流政策的經驗和能力，這不僅有助于提升美國的國際話語權，也為其未來進一步實現(xiàn)跨界水權益創(chuàng)造了條件。

二、美國對《公約》的通過投贊成票

1997年5月21日，聯(lián)大第51屆會議通過了《公約》，具體情形是103國投贊成票、27國棄權、3國投票反對。該《公約》是世界上第一個專門就國際水道的非航行利用問題締結的公約，它較全面地規(guī)定了國際水道非航行使用的內容、原則、方式和管理制度等?？紤]《公約》的諸多規(guī)定已在美國跨界河流實踐中實施等因素，美國對《公約》的通過投了贊成票，體現(xiàn)了其對《公約》整體內容的基本認可和支持態(tài)度，在一定程度上助推了《公約》的生效進程。美國對《公約》投贊成票的原因大致可歸結于以下幾點。

(一)《公約》主張流域生態(tài)環(huán)境保護理念符合美國跨界水政策的發(fā)展趨勢

《公約》的目的在于“保障國際水道的利用、開發(fā)、養(yǎng)護、管理和保護，并促進今世后代對其進行最佳的和可持續(xù)性的利用”。(34)參見《國際水道非航行使用法公約》前言部分。這與美國跨界河流法律政策的發(fā)展趨勢一致。

為保護五大湖生態(tài)系統(tǒng)，美國于1978年在《大湖水質協(xié)定》修訂中就提出了保護大湖生態(tài)系統(tǒng)，強調對水質管理要采取生態(tài)的方法。1985年《大湖憲章》中明確規(guī)定保護并保持大湖生態(tài)系統(tǒng)的平衡。(35)Steven E.Chester，“Great Lakes Legacy Act： Instate of the Great Lakes Annual Report”，2003， p.5，http：//www.deq. state.mi.us/ documents/deq-ogl-SOGL03.pdf，visited on 18 October 2017.2004年，美國《五大湖宣言》倡導恢復和保護五大湖的生態(tài)系統(tǒng)。(36)2004年，美國聯(lián)邦政府內閣成員、資深人士、國會議員、流域管理者、部落代表以及地方政府相關代表組成的代表團在芝加哥簽署了《五大湖宣言》。2005年，美國與加拿大共同簽署了《大湖—圣勞倫斯河流域可持續(xù)水資源協(xié)定》，成為五大湖區(qū)在數(shù)十年之后不會全部干涸的法制保障。(37)水利部國際經濟技術合作交流中心編著：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第9頁。同樣，美國和墨西哥兩國于2000年批準了就未來科羅拉多河河口、三角洲生態(tài)系統(tǒng)管理框架的會議紀要(NO.306)，此后，在319號備忘錄中，美國和墨西哥就2013年至2017年如何聯(lián)合開展生態(tài)水量試驗達成共識，極大地推進了美墨跨界河流生態(tài)系統(tǒng)的保護。

美國關于跨界河流生態(tài)系統(tǒng)保護的法律政策及實踐，在一定程度上為《公約》提供了借鑒，如《公約》關于公平合理利用的判斷因素就特別強調了水文、生態(tài)因素(38) 見《國際水道非航行使用法公約》第6條。、明確“水道國應單獨地和在適當情況下共同地保護和保全國際水道的生態(tài)系統(tǒng)”(39) 見《國際水道非航行使用法公約》第20條。等。而《公約》關于生態(tài)系統(tǒng)保護理念的確立既是對美國跨界河流生態(tài)系統(tǒng)保護制度的肯定，也必然推進美國跨界河流法律政策的進一步完善。因此美國成為《公約》的堅定支持者。

(二)《公約》倡導的利益共同體理論已在美國跨界河流開發(fā)利用中實踐

《公約》是一份集中而明顯體現(xiàn)當代流域國利益共同體的國際法律文件。(40)胡德勝：《國際水法上的利益共同體理論：理想與現(xiàn)實之間》，《政法論叢》2018年第5期，第41頁。盡管它沒有明確使用或者提及“共同資源”或者“共同利益”的表述，但它在序言、基本原則等方面都體現(xiàn)并貫徹了流域國利益共同體理論的信仰——可持續(xù)發(fā)展理念和原則。利益共同體理論強調跨界河流是沿岸國的共同財產，應當由所有沿岸國共同分享其惠益。(41)Stephen C.Mc Caffrey，The Law of International Watercourses： Non-Navigational Uses，Oxford： Oxford University Press，2001，pp.58-63；pp.149-153.利益共享是利益的分配，前提是承認各利益主體之間存在利益差異和利益矛盾，其目標是利益均衡，互利共贏，而公正和公平是利益共享的價值核心，受益補償是實現(xiàn)利益共享的重要途徑。

美國和加拿大關于哥倫比亞河的聯(lián)合開發(fā)成為利益共同體理論的早期踐行范例。1961年，美加《合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》規(guī)定了雙方的權利與義務：加拿大承諾在哥倫比亞河上游建立3個儲水庫，其防洪設施費用由美國用現(xiàn)金補償；加拿大有權從所增加的發(fā)電量中分得50%的收益，同時承諾除非征得美國同意，否則不采取任何有可能改變流量的分洪措施。美、加兩國通過該條約都得到了實際利益：美國得到了水流量穩(wěn)定的保證，基本上解決了水患問題；加拿大增加了電力來源，蓄水工程亦得到合理的補償。該條約表明兩國政府合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源以共享發(fā)電收益和防洪效益從而實現(xiàn)雙方利益最大化的愿望，體現(xiàn)了只有利益共享、責任分擔，沿岸國之間的合作才有動力，才能持久。該條約生效已經50多年仍保持旺盛生命力的關鍵就是實現(xiàn)雙方權利義務的對等以及利益的均衡。

《公約》力推的利益共同體理論無疑將有助于實現(xiàn)《合作開發(fā)哥倫比亞河流域水資源條約》在現(xiàn)有框架內的深入推進，更好地將雙方利益融為一體，探索多層次合作，促進其合作的可持續(xù)性。

(三)《公約》的相關規(guī)定對美國已產生法律約束力

首先，《公約》采用的公平合理利用、不造成重大損害和國際合作等基本原則是對習慣國際法的編纂，無論美國是否對《公約》投贊成票，這些習慣國際法規(guī)則對美國都具有法律約束力。其次，《公約》規(guī)定的事先通知義務早在1973年8月30日美國和墨西哥通過的國際跨界水委員會之《第242號備忘錄》的第6條就有明確規(guī)定，(42)1973年8月30日美國和墨西哥通過換文同意批準的《關于永久和明確解決國際問題的備忘錄》。參見水利部國際經濟技術合作交流中心編著：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第63頁。且實施于美墨跨界水管理的實踐中，并為《公約》的起草提供了一個很好的范例和樣本。再次，美墨、美加跨界水聯(lián)合管理機構就是《公約》建議設立的聯(lián)合機構，盡管《公約》不強制要求沿岸國設立跨界水聯(lián)合管理機構，但它在第8條規(guī)定了合作的一般義務，明確承認委員會的重要作用。(43)《國際水道非航行使用法公約》第8條第2款。而且，在《公約》出臺前，美國與加拿大、墨西哥的國際水合作，在一定程度上，已參考和借鑒了公約草案及建議條款，《公約》通過后，它對美國談判和簽署雙邊水協(xié)議的指導作用將會進一步加強。

《公約》在聯(lián)大會議上的通過是其生效的必要條件，美國對《公約》投贊成票并不意味著其必然要成為《公約》的締約國，但美國對《公約》投贊成票足以說明其對《公約》的主要內容還是認可和接受的。

三、美國至今未批準加入《公約》

雖然1997年《公約》在聯(lián)合國大會被 103個國家“高調”表決通過，但是它必須經過一定數(shù)量的國家簽署、批準后才能生效，從而對條約的締約國產生約束力?！豆s》在聯(lián)合國大會表決時獲得的廣泛支持與各國簽署、批準條約時的謹慎態(tài)度形成鮮明對比。(44)孔令杰，田向榮：《國際涉水條法研究》，北京：中國水利水電出版社2011年版，第28—47頁。美國盡管對《公約》的通過投了贊成票，但至今未批準加入該《公約》。依據(jù)“條約不得為非締約方設定義務”原則，《公約》對美國沒有法律效力。作為擁有眾多國際水道且深諳國際水法的美國，其未成為《公約》的締約國無疑是經過深思熟慮的。(45)馬金星：《〈國際水道非航行使用法公約〉適用狀況及中國應對》，《“邊疆視角下的國際河流問題”研討會論文集》，四川大學中國西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心主辦，2019年11月16日。

(一)美國具有自給自足的跨界河流法律政策

美國自獨立以來，在完成跨界河流的自由航行權和管轄權目標以后，圍繞著跨界河流的水資源分配、水污染治理、水質管理等內容，從國際、國內兩個層面，制定了一系列法律政策，形成了較為完備的跨界河流法律體系，幾乎每條跨界河流的開發(fā)利用都有法可依。其中，美加之間有28個關于跨界水資源的雙邊條約；美墨之間除了簽訂一系列跨界河流條約外，在過去的100多年里，雙方已累計達成300多份會議紀要。(46)水利部國際經濟技術合作交流中心：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第55頁。這些法律經歷了上百年歷史的考驗，是世界跨界水合作比較成功的實踐典范，也是美加、美墨雙方平等合作、相互信任、互利互惠的結果，其中美國的角色和作用舉足輕重。同時，美國在國內也制定了一系列專門的跨界河流法律政策以支持和配合跨界河流條約的實施，如《科羅拉多河契約》《哥倫比亞河綜合開發(fā)利用規(guī)劃》等，它們涵蓋跨界水分配、管理、規(guī)劃以及流域生態(tài)保護等多方面的內容；其形式包括法案、協(xié)議、規(guī)劃報告、戰(zhàn)略、宣言以及行政法令等，這些國內法律和政策極大地促進了跨界河流條約的簽訂和實施，成為美國跨界河流開發(fā)與保護法律體系的重要組成部分。

目前，美國跨界河流法律政策的內容在實踐中不斷演進和豐富。圍繞著對跨界河流水資源的確權、利用、保護等目標，從最初單純的致力于跨界河流的管轄權和航行權的劃分，到涉及經濟發(fā)展的水權分配，再到水質以及流域生態(tài)系統(tǒng)保護；從關注地表水資源利用，到地表水資源和地下水資源并重，水質和水量并重，尤其是在水利工程建設與管理方面，它包括雙方的合作機制、建設管理模式、投資分攤原則、工程運行方式等一系列內容?？傊绹缃绾恿鞣烧呓洑v了上百年歷史的考驗，美國跨界河流權益有較完善的法律保障。在這種情形下，美國并不迫切需要再設置一個爭議較大的法律框架來約束自己。

(二)美國跨界河流的特點更適合簽訂雙邊協(xié)議

一般而言，跨界河流沿岸國之間的合作，受沿岸國家數(shù)量的影響，沿岸國數(shù)量越多，簽訂跨界河流條約的難度越大，如流經10個國家的尼羅河，流經9個國家的多瑙河；而沿岸國數(shù)量越少，越容易簽訂跨界河流條約，特別是雙邊條約可以在短期內就具體事宜達成協(xié)議。美國跨界河流涉及的沿岸國主要有加拿大和墨西哥，依據(jù)其地理位置，美國分別位于美加跨界河流的下游和美墨跨界河流的上游，因此，美國更適宜于通過雙邊條約維護其跨界水權益。

對美國而言，《公約》所確立的多邊約束機制沒有太大的適用價值，甚至會使美國在處理跨界水資源爭端時陷入不利境地。美國圍繞跨界水資源的分配、水質保護等內容與加拿大、墨西哥分別簽訂了一系列雙邊條約，基本解決了跨界河流的爭端。而且，各國文化價值觀念的相似性越強、越先進，跨界河流管理合作的可能性就越大，其合作途徑及方法也就越豐富、深入。美、加兩國由于觀念文化及經濟社會發(fā)展水平比較接近，因此，其跨界河流合作也比較深入，在大湖地區(qū)幾乎達到流域層面的管理合作。美、墨兩國之間雖然經濟發(fā)展存在較大差距，但1994年《北美自由貿易協(xié)定》的生效極大地促進了其跨界河流的合作；尤其是在美墨邊境環(huán)境協(xié)調委員會的協(xié)助下，1995年成立的北美開發(fā)銀行對美墨邊界水合作項目提供了大量資金支持，為跨界水管理合作創(chuàng)造了良好的資金條件。因此，基于上述因素的考慮，美國對雙邊條約解決跨界河流水資源問題情有獨鐘。

(三)《公約》的可操作性弱于區(qū)域性條約

《公約》有助于減少跨界河流沿岸國合作中的不確定性，在一定程度上促使各沿岸國對利益博弈的期望保持穩(wěn)定。流域沿岸國往往在追求自身利益最大化和不確定性最小化之間盡可能的尋求合適的平衡點，即“求同存異”。作為一項框架性公約，《公約》對有關國際水道非航行使用的基本法律問題作了規(guī)定。這種公約形式有利于各締約國就重大原則問題達成一致，而不至于因在一些具體問題上的分歧而影響公約通過。(47)王曦：《國際環(huán)境法》，北京：法律出版社1998年第l版，第66頁.為此，“框架”公約往往只對締約國的權利和義務作一些原則性的規(guī)定，具體權利和義務的確定則必須依賴于建立在一定歷史背景和政治、經濟、社會與地理條件基礎上的區(qū)域性條約。

由于每條跨界河流的自然特征和社會環(huán)境千差萬別，長期以來，美國偏愛于針對不同跨界河流的特點采取各有特色的具體法律制度，并在跨界河流開發(fā)利用與保護的實踐中不斷完善。在合作重點方面，美墨關于格蘭德河合作的重點是水資源的分配，而美加關于哥倫比亞河的合作重點則是防洪和水益分配。在水量分配方案方面，針對科羅拉多河，美國依據(jù)其位于科羅拉多河上游且流域的產水量大多在其境內的優(yōu)勢而向下游墨西哥竭力主張依據(jù)水資源的貢獻量分配水權；(48)周婷，鄭航：《科羅拉多河水權分配歷程及其啟示》，《水科學進展》2015年第6期，第900頁。而針對哥倫比亞河，美國則因處于流域的下游而向上游加拿大強調“水權公平共享”。在具體的水量分配中，美墨對科羅拉多河的水量不僅按總量進行了分配，而且還分配到了月，同時還約定一旦美國出現(xiàn)大旱，或者美國的灌溉系統(tǒng)發(fā)生了重大事故，分配給墨西哥的水量要按照美國減少的水量同比例減少，而對格蘭德河則是按水系進行分配，且對由于特殊干旱等原因造成的水量減少沒有規(guī)定，并且要求每5年要進行一次水賬平衡計算。(49)水利部國際經濟技術合作交流中心編著：《北美跨界河流管理與合作》，北京：中國水利水電出版社2015年版，第311頁。由此可見，盡管美國對《公約》的框架性形式表示贊同，但結合美國跨界河流的實際，美國更傾向于依據(jù)每條跨界河流的特點確定不同的合作模式和分水制度。

因此，美國分別與墨西哥、加拿大簽訂的跨界河流雙邊條約成為確立其開發(fā)利用和保護跨界河流水資源權利與義務的重要依據(jù)，這些條約較之《公約》更具體，操作性更強，也更有利于實現(xiàn)其跨界水權益。同樣的道理，加拿大、墨西哥至今也未成為《公約》的締約國。

(四)美國對加入《公約》有所顧慮

從美國積極參與《公約》的制定過程來看，美國是對《公約》寄予厚望的，即期望《公約》作為框架性協(xié)議能對其區(qū)域立法及雙邊立法發(fā)揮指導作用。從美國的建議在《公約》的最終案文中得到一定程度的體現(xiàn)及其對《公約》的通過投贊成票來看，美國對《公約》基本上是持肯定和支持態(tài)度的。然而，美國卻至今未加入《公約》，說明美國對將本國置于《公約》的約束下有所顧慮?！豆s》不僅僅只是調整國際水道非航行使用、保護、和管理方面的國際關系，而且與沿岸國的經濟、政治、外交等有著千絲萬縷的關系，沒有哪個國家會把對國際法的支持置于國家重大利益之上。那么，美國加入《公約》是否影響其國家利益？

國家利益至上始終是美國參與國際立法的出發(fā)點。美國迄今也沒有加入《跨界水道和國際湖泊保護和利用公約》，盡管該公約在防止、控制和減少跨界影響方面具有明顯的“先進性”；(50)邢鴻飛、王志堅：《中國國際河流法律問題研究中的幾個問題》，談廣鳴、孔令杰編：《跨界水資源國際法律與實踐研討會論文集》，北京：社會科學文獻出版社2012年版，第80頁。《海洋法公約》早已成為世界上大多數(shù)國家都認可的“海洋憲法”，但美國至今仍未表現(xiàn)出加入《海洋法公約》的意圖?，F(xiàn)實中，流域國締結國際水協(xié)定的動力，不僅在于流域國之間相互依賴的客觀需要，更來自國家基于自身利益的主觀需求。雖然各國對于國家利益的界定并不一致，但“國家活動最基本的根據(jù)是國家利益”。(51)西奧多·A·哥倫比斯，杰姆斯·沃爾夫：《權力與正義》，白希譯，北京：華夏出版社1990年版，第104—105頁。在國家利益的驅使下，流域國在將要設定的法律框架下能得到什么、得到多少，都會影響流域國家締結國際水法的積極性。

美國一直在權衡其加入《公約》后的利弊得失。美國的跨界水利益不僅僅涉及周邊的加拿大、墨西哥，還涉及其所介入的具有不同歷史背景和政治、經濟、社會與地理條件的亞洲、中東和非洲的重要國際流域。加入《公約》則意味著要受其約束，美國的跨界水政策、水外交政策都將不同程度地受到影響或牽制。而且，《公約》還有一些重要問題未解決，或其解決方案未達到美國預期，例如公平合理利用原則的內涵和標準的確定，“可持續(xù)發(fā)展”和水道的“合理和最佳使用”這些術語與“公平合理”的關系的明晰，(52)王鐵崖：《中國國際法年刊》(1996)，北京：法律出版社1997年版，第481頁?！安坏迷斐芍卮髶p害”中“損害”的確定，(53)葉芳芳：《中國拒絕〈國際水道非航行使用法公約〉法理分析》，《天中學刊》2018年第2期，第28頁。以及公平合理利用原則與不得造成重大損害原則之間的關系(54)波尼，波義爾：《國際法與環(huán)境》，那力、王彥志、王小剛譯，北京：高等教育出版社2007年版，第312頁。等問題。因此，基于多重因素的考量和利益博弈，美國認為目前其游離于《公約》之外更有利于其國家利益的實現(xiàn)：不締約則意味著《公約》對其沒有約束力，它在與加拿大、墨西哥之間的跨界河流協(xié)定修訂中依然長袖可舞；而美國介入的亞洲、中東和非洲的國際流域沿岸國，尤其是這些流域的下游國如果締約則會使美國從中獲益。國家參加一項國際協(xié)定將必然產生承諾和責任，美國在評估《公約》中的特定條款或機制是否符合其價值觀、可獲利益是否值得以及是否愿意承擔相關義務時，顯然是非常謹慎的。

四、對中國的啟示

中國和美國一樣擁有眾多的跨界河流，跨界河流水資源的開發(fā)利用不僅影響中國經濟的可持續(xù)發(fā)展，也直接關系到邊境的穩(wěn)定和安全。中國和美國至今都不是《公約》的締約國，但與美國相比，中國更受國際社會的關注甚至非議，這不僅僅因為中國是1997年對《公約》投反對票的3個國家之一，更主要的原因是中國在國際水法制定過程中話語權缺失，關于國際水法議題設立和規(guī)則制定等方面的能力有限； 而且中國的跨界河流法律政策不完善，(55)王明遠，郝少英：《中國國際河流法律探析》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2018年第1期，第27頁。不但國際層面的跨界水協(xié)議比較薄弱，而且國內層面的跨界河流相關法律規(guī)制也存在忽視跨界河流的超國界性和流域整體性等問題，致使中國與周邊國家的跨界水爭端解決不力，國際輿論的負面影響較大。(56)如“中國水威脅論”。參見姜文來：《“中國水威脅論”的緣起與化解之策》，《科技潮》2007年第2期，第18—21頁。美國關于《公約》的立場，對中國的啟示主要包括以下幾方面：

第一，完善中國跨界河流的法律政策。從根本上而言，美國未加入《公約》對其解決跨界河流相關問題并無太大影響，美國完善的跨界河流法律體系為其跨界河流開發(fā)利用與保護提供了法律依據(jù)，也是它積極參與《公約》制定過程的底氣。因此，與其說中國未加入《公約》較多地遭到國際社會的非議，不如說中國較為滯后的跨界河流政策更受周邊國家的關注，尤其是相對于中國所擁有的眾多跨界河流及其重要地位，中國已簽訂的國際水條約的數(shù)量明顯偏少，目前中國與一些周邊國家仍未簽訂具有實質內容的國際河流條約。雖然中國已有的關于跨界河流的法律政策，為中國跨界河流開發(fā)利用與保護提供了制度保障，但中國對跨界河流的開發(fā)利用比較晚，有些政府部門不夠重視，較少從 “國際”角度認識、研究和解決相關問題，致使中國關于跨界河流的法律政策還不夠成熟，甚至受到國際觀察家和學者的譴責。(57)張健榮：《由新疆國際河流水利開發(fā)引發(fā)的思考》，《社會觀察》2007年第11期，第17—18頁。因此，中國應從國際、國內兩個層面完善跨界河流的法律體系，拓展雙邊條約，健全專項水條約，逐步簽訂全流域的多目的條約；同時，完善國內相關法律政策，如對跨界河流早規(guī)劃，爭取水資源開發(fā)利用的主動權；完善《環(huán)境影響評價法》，實施跨界環(huán)境影響評價；建立順暢的跨界河流信息交流機制，加強跨界河流開發(fā)與保護的國際合作；從國家層面設立專門的跨界河流流域管理機構，積極推進全流域聯(lián)合管理；落實流域生態(tài)補償政策，爭取制定跨界生態(tài)補償規(guī)則的主導權等。(58)王明遠，郝少英：《中國國際河流法律探析》，《中國地質大學學報(社會科學版)》2018年第1期，第27頁可以說，作為眾多跨界河流的水源國、上游國，中國關于跨界河流的政策和行為，往往是流域國家甚至流域外力量關注的焦點，也必將對中國周邊乃至全球跨界河流法律體系產生影響。

第二，積極參與國際水法的制定過程，在跨界河流機制建設中發(fā)揮應有作用。“一個國家如果不能將自己的理念滲透到國際制度中，只是簡單地參與國際制度，那么它永遠只是追隨者，甚至是被制度主導者的理念同化，(59)蘇長和：《國家制度與中國軟實力》，門洪華主編《中國：軟實力方略》，杭州：浙江人民出版社2007年版，第116頁。或形成對主導制度形成的國家的持久依賴”。(60)王京濱：《中日軟實力實證分析——對大阪產業(yè)大學大學生問卷調查結果的考證》，《世界經濟與政治》2007年第7期，第36頁。當跨界河流規(guī)則承載了一國價值觀，以符合占優(yōu)勢地位國家意愿的方式來制約別國選擇的時候，它就是“一種潛在的實力來源”。美國關于《公約》的立場說明，跨界河流規(guī)則可以幫助其獲取更大的利益。美國通過積極參與《公約》的制定過程，不僅將其跨界水權益的理念滲透其中，也提升了其在國際水法發(fā)展中的話語權。

從當前情況看，中國仍然是跨界河流制度建設參與程度較低的國家，創(chuàng)設規(guī)程的意識、規(guī)程設置能力、規(guī)則利用技巧等方面都存在一些不足。從跨界河流開發(fā)利用行為規(guī)則的創(chuàng)立角度，中國的參與行為較為被動，很少提出建設性、可操作性方案，更多是發(fā)表原則性聲明，僅發(fā)揮了象征性的影響。“在新的形勢下，中國的國家利益將越來越決定于中國承擔國際義務的數(shù)量和質量，沒有責任的利益是不可持續(xù)的?！?61)王逸舟：《國家利益和國家責任》，王輯思主編：《世界和中國：2007—2008》，北京：新世界出版社2008年版，第119 頁。中國在國際水法的制定過程中要有所作為，就必須反思什么樣的話語既能正當?shù)鼐S護中國在跨界河流上的用水權益，又能取得周邊流域國家和國際社會的認同。國際話語權主要體現(xiàn)在對己方觀點的申明和傳播，而中國在國際話語權上的劣勢使中國的主張難以被國際社會知曉、認同和支持，即使中國的觀點和主張能夠實現(xiàn)傳播，也往往在西方媒體所塑造的擬態(tài)環(huán)境中處于被邊緣化的境地，如針對美、英等西方媒體的“中國水威脅論”，只能采取沉默或者回避的態(tài)度，即使回應，也是一種被動的應對，未能主動出擊。因此，中國應積極主動地參與國際水法建設，發(fā)展對上游國以及整個流域可持續(xù)發(fā)展有利的國際規(guī)則；(62)何艷梅：《聯(lián)合國國際水道公約生效后的中國策略》，《上海政法學院學報(法治論叢)》2015年第5期，第56頁。并通過引導認識，求得共識，發(fā)揮流域優(yōu)勢國家應有的作用，(63)土耳其以及埃塞俄比亞等國近年來都提倡將公平、合理和最優(yōu)化利用作為國際河流水資源利用的原則，土耳其還在國際公開場合提出對《國際水道非航行使用法公約》進行修改的意見。同時也為國際水法的完善做出應有的貢獻。

第三，立足國家利益，目前仍不宜加入《公約》。盡管國際社會發(fā)展的趨勢是更多地利用國際法來規(guī)范國家間的關系 ，全球大約50%的跨界河流都有具有法律約束力的合作協(xié)議。(64)呂星：《國際水道一般性原則與瀾滄江—湄公河水資源合作》，《復旦國際關系評論》2020年第1期，第303頁。但國際法是國家利益協(xié)調的產物，它在一定程度上總是遷就于國際政治的傾向，(65)赫德利·布爾：《無政府社會—世界政治秩序研究》，張小明譯，北京：世界知識出版社2003年版，第75 頁。這是一個難以克服的現(xiàn)象，國家也總是根據(jù)其國家利益的需要來制定并解釋國際法。(66)王志堅，邢鴻飛：《我國國際河流法律研究中的幾個問題》，《華北電力大學學報(社會科學版)》2011年第3期，第12頁。國家利益是國家對外交往中的行動指南和行為準則，只要國家在世界政治中沒有消亡，那么國家利益永遠是國際政治中最有力的語言。(67)付琴雯：《中國參與跨界水資源治理的法律立場和應對——以新“瀾湄機制”為視角》，《學術探索》2017年第2期，第41頁。如果國家認為條約或公約不符合其國家利益，它們是堅決不愿簽訂或加入的。

中國基于以下理由對《公約》投了反對票：《公約》未明確規(guī)定水道國主權；(68)孔令杰：《〈聯(lián)合國國際水道非航行使用法公約〉的地位與前景研究》，《武大國際法評論》2012年第2期，第99頁。對上下游國權利義務的規(guī)定顯失公平；強制性的爭議解決機制有悖《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定等。(69)UNGA，99th Plenary Meeting of the 51st Session，Official Records，A/51/PV.21，May 1997.然而，有觀點將中國投反對票的行為放大，認為中國在跨界河流的問題上太保守，沒有融入全球立法，與“負責任”的大國形象不符；(70)曾文革、許恩信，《論我國國際河流可持續(xù)開發(fā)利用的問題與法律對策》，《長江流域資源與環(huán)境》2009年第10期，第927頁。甚至認為中國不加入《公約》會引發(fā)更多的“中國威脅論”。但是，“負責任”的大國形象不能以損害國家重大利益為前提。中國對《公約》投反對票是根據(jù)國家利益做出的理性選擇，具有合理性和正當性。因為“運用國力，維護利益”的提法是符合世界普世價值的，是可以得到國際支持的。(71)黃雅屏：《中國國際河流爭端解決的困境初探》，《大連海事大學學報(社會科學版)》2010年第4期，第59頁?？缃绾恿鞯拈_發(fā)利用對中國的經濟和社會發(fā)展具有舉足輕重的意義，而接受《公約》明顯將損害中國的跨界水權益。因此，中國可繼續(xù)以此為由，堅持不加入《公約》；并以本國并非《公約》締約國為由，反對周邊國家以《公約》為依據(jù)提出對中國不利的主張。