孫 凱 李文君

1996年成立的北極理事會是北極地區(qū)最有影響力的多邊合作平臺，在提升北極事務國際合作水平、應對北極地區(qū)日益復雜的環(huán)境變化與地緣形勢、推動北極可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著關鍵作用。經(jīng)過20多年的變遷，北極理事會在北極治理進程中的功能及其角色也在發(fā)展演變，學界對此進行了一定的研究，(1)參見張佩芷：《知識建構、議題設置和框架效應：北極理事會與北極航運環(huán)境污染問題的治理》，《四川大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期，第189—196頁；王晨光：《路徑依賴、關鍵節(jié)點與北極理事會的制度變遷——基于歷史制度主義的分析》，《外交評論》2018年第4期，第54—80頁；肖洋：《北極理事會“域內(nèi)自理化”與中國參與北極事務路徑探析》，《現(xiàn)代國際關系》2014年第1期，第51—55頁；程保志：《試析北極理事會的功 能轉型與中國的應對策略》，《國際論壇》2013年第3期，第43—49頁；孫凱、郭培清：《北極理事會的改革與變遷研究》，《中國海洋大學學報(社會科學版)》2012年第1期，第5—8頁。但現(xiàn)有研究大多集中在實踐層面，從理論視角理解北極理事會的研究較少。本文從角色理論的視角出發(fā)，來理解北極理事會在北極治理中的作用及其角色，以期更好把握北極理事會的未來發(fā)展方向。

一、角色理論：理解北極理事會作用的新視角

社會學和社會心理學通常將“角色”(Role)界定為“符合預期的適當?shù)男袨槟Ｊ健保瑥娬{(diào)人行為的社會影響方面，認為人既是社會的產(chǎn)物，又能為社會做出貢獻。(2)Tim O’sullivan，et al.，Key Concepts in Communication and Cultural Studies，London：Routledge，1994，p.270.角色理論(Role Theory)是社會學和社會心理學理解行為體行為的主要理論之一，將其應用到國際關系中，對于理解不同行為主體在國際社會互動過程中的行為同樣具有重要意義。

國際關系領域中角色理論的發(fā)展大致可分為引入、發(fā)展和完善三個階段。在引入階段，加拿大不列顛哥倫比亞大學教授卡列維·霍爾斯蒂最早將“角色理論”應用于國際關系領域。1970年，霍爾斯蒂以主權國家為視角研究國際社會中行為體的角色扮演，對行為體角色的解讀側重于角色的“自我維度”，認為“角色觀念”是影響國際社會成員對外行為的關鍵因素，是行為體對自身在國際體系中角色的自我定義，決定行為體在國際體系中自身地位的認定。(3)Kalevi J. Holsti，“National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy”，International Studies Quarterly，Vol.14，Issue. 3，1970，pp.247-255.在發(fā)展階段，瑞典隆德大學的克里斯特·約翰遜教授等學者從外生因素方面進行了補充，將“他者維度”納入對角色的分析中，認為外部環(huán)境、國際體系結構的變化等多重因素作為外部角色期望，同樣會對行為體的對外行為及政策選擇造成重要影響。(4)Christer Jonsson，and Ulf Westerlund， Role Theory and Foreign Policy Analysis，Princeton：Princeton University Press，1982，pp.122-157.在完善階段，以美國北德克薩斯大學教授馬利克·布魯寧為代表的學者突破了對傳統(tǒng)單一的行為體角色的探討，實現(xiàn)了角色從“靜態(tài)”向“動態(tài)”的轉變，開始探討更為復雜的行為體角色集合，構建更為完善的國際關系角色分析框架。布魯寧認為，行為體會基于具體事件的發(fā)生以及地緣政治因素的影響等內(nèi)外環(huán)境的變化，產(chǎn)生不同的角色反應，自動適應環(huán)境變化，而行為體自身能力的高低也是塑造不同角色表現(xiàn)的重要影響因素。(5)Marijke Breuning，“Role Theory Research in International Relations：State of The Art and Blind Spots，” Role Theory in International Relations，2011，pp.16-35.

隨著角色理論的發(fā)展完善，學界對角色理論的認知基本達成共識。角色理論認為，影響國際社會行為主體認知及對外行為的因素，主要包括內(nèi)在的角色觀念與外部的角色期望。其中，角色觀念指行為主體的自我認知，即行為體對于自身在國際體系中的位置以及采取何種恰當行為的認識(自我維度)；角色期望涉及外部環(huán)境、國際體系結構特征的變化以及其他行為體對其產(chǎn)生的實踐要求(他者維度)。在角色的自我維度和他者維度共同作用下，構成了行為體的角色表現(xiàn)，即國際社會成員在國際體系中的實際行為表現(xiàn)。(6)Gurol，Julia，and Anna Starkmann，“New Partners for the Planet? The European Union and China in International Climate Governance from a Role‐Theoretical Perspective”，Journal of Common Market Studies，Vol.59，Issue. 3，2020，pp.520-521.根據(jù)行為不同，又可以將其劃分為不同的角色類別。因此，角色理論的一個中心觀點就是國際社會成員并非只有一種角色，而是可以擁有一系列角色，角色之間可能是互補或沖突的關系，這些角色之間相互關聯(lián)，共同構成了社會學家羅伯特·默頓所稱的“角色叢”(Role Set)，即“由于占有某一特性的社會地位而具有的角色關系的全部”。(7)[美]羅伯特·默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心譯，南京：譯林出版社2006年版，第567—568頁。綜上可知，角色理論將活躍于國際社會特定場景中的行為體比作“演員”，它們依據(jù)內(nèi)部因素的限定、外部環(huán)境的變化以及互動對象的期待，確定適當?shù)慕巧?jù)此完成扮演。

角色理論的三個發(fā)展階段實現(xiàn)了該理論從無到有，從單一到復合的轉變。從本質上看，角色理論是一種探討結構與能動性問題的研究視角，其理論價值主要體現(xiàn)為分析領域與分析路徑的多層次性。(8)Cameron G. Thies and Marijke Breuning，“Integrating Foreign Policy Analysis and International Relations through Role Theory”，F(xiàn)oreign Policy Analysis，Vol. 8，Issue.1，2012，p.1.一方面，角色理論將國際關系領域的施動者與結構聯(lián)系起來，將對外政策分析領域的不同層次聯(lián)系起來，一定程度上彌補了傳統(tǒng)國際關系理論對不同層次之間互動的動態(tài)過程分析不足的缺陷，對理解行為體在國際社會互動過程中的行動具有重要意義。另一方面，角色理論作為一種多層次的綜合分析路徑，不同于傳統(tǒng)的單一學科理論分析，更趨向于整合不同學科視角分析，將國際關系學與人類學、社會學和心理學等不同學科的分析路徑結合起來，既關注國際社會成員間互動等國際關系內(nèi)容，又關注認知、身份等跨學科概念，突破了傳統(tǒng)國際關系分析框架的局限性。因此，角色理論可以廣泛應用于分析行為體在國際社會中的問題認知及對外行為。

北極理事會是一個致力于推動北極地區(qū)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的組織機構，在實踐層面擁有一定程度的獨立自主性。從其功能來看，北極理事會作為北極地區(qū)最為完善、影響力最大的多邊合作平臺，內(nèi)部擁有相對獨立的管理體系，并設有常設秘書處，能夠比較有效地規(guī)范、設計相關國家參與北極治理的集體行動。此外，北極理事會框架內(nèi)設有部長會議、高官會議等固定的協(xié)商機制，以此進一步推動北極理事會的內(nèi)源性發(fā)展，并通過吸納北極域外國家提升自身的國際影響力?；诖?，角色理論可被用來分析北極理事會在北極治理中的實踐及內(nèi)外動因。將角色理論用于分析北極理事會，有助于全面分析北極理事會參與北極治理的內(nèi)外驅動力，更好理解北極理事會在北極治理體系中的角色認知及表現(xiàn)。

二、角色觀念與角色期望：北極理事會參與北極治理的雙重驅動

在角色理論研究視角中，影響北極理事會參與北極治理的認知與行動的關鍵因素分別是自我維度下的內(nèi)在角色觀念和他者維度下的外部角色期望，二者分別通過北極理事會內(nèi)部結構與外部環(huán)境兩個層面進行互動傳導，共同構成北極理事會參與北極治理的內(nèi)外雙重驅動力，并進一步指導著北極理事會在北極事務中的具體角色表現(xiàn)。

(一)角色觀念：參與北極治理的內(nèi)生驅動

北極理事會在北極治理議題中的角色觀念，主要體現(xiàn)為其內(nèi)部基于多重考量形成的關于參與北極事務的“治理共識”?！爸卫砉沧R”的形成和作用過程主要表現(xiàn)為三個階段：一是基于北極理事會輪值主席國的優(yōu)先議題取向初步尋求共識，二是依托北極理事會成員國對不同議題的共同認知進一步凝聚共識，三是借助北極理事會的組織結構因素最終形成共識。

1.輪值主席國的優(yōu)先議題取向

北極理事會奉行輪值主席國的領導制度，八個北極國家(加拿大、美國、芬蘭、冰島、俄羅斯、挪威、丹麥、瑞典)輪流擔任北極理事會主席，任期兩年。因此，北極國家都有機會推進它們對北極地區(qū)的愿景以及任期內(nèi)各自關注的治理目標。盡管北極理事會遵循“協(xié)商一致”的原則，但輪值主席擁有正式程序權和非正式協(xié)商權，在任職期間可根據(jù)本國國情、利益訴求等因素確定側重點各不相同的議題計劃，因此，主席國有權對北極理事會的議程加以領導，進而影響其行動。(9)Douglas C. Nord，Leadership for the North：The Influence and Impact of Arctic Council Chairs，Berlin：Springer，2019，p.5.

俄羅斯是北極地區(qū)面積最大的北極大國，北極地區(qū)與其經(jīng)濟社會發(fā)展、國家總體安全等密切相關?；诖耍砹_斯將北極地區(qū)定位為支撐其在國際社會縱橫捭闔的關鍵區(qū)域，將北極地區(qū)與國家整體對外戰(zhàn)略規(guī)劃相結合，不斷強化其在北極的戰(zhàn)略存在。2020年，俄羅斯出臺《2035年前俄羅斯聯(lián)邦北極國家戰(zhàn)略基本原則》，以建設性合作原則和安全防御原則為指導，對北極地區(qū)進行整體規(guī)劃。(10)黃鳳志、馮亞茹：《俄羅斯的北極政策探析》，《吉林大學社會科學學報》2021年第5期，第136頁。2021年5月至2023年5月，俄羅斯作為北極理事會輪值主席國，以“負責任的北極可持續(xù)治理”為優(yōu)先議題，除關注原住民組織、環(huán)境保護等傳統(tǒng)事項外，還將“綠色開發(fā)”概念應用于北極地區(qū)開發(fā)和經(jīng)濟建設。(11)Arctic Council，“The Russian Chairmanship of the Arctic Council Begins under the Theme ‘Responsible Governance for a Sustainable Arctic’”，June 28，2021，https：//arctic-council.org/news/russian-chairmanship-begins-under-theme-responsible-governance-for-a-sustainable-arctic/，visited on 10 June 2022.

隨著北極戰(zhàn)略地位日益上升，美國逐漸將北極作為全球戰(zhàn)略的重要組成部分。與其他北極國家相比，美國的北極戰(zhàn)略更多是從全球視角出發(fā)，核心目標是維護其全球領導地位。2015年至2017年擔任北極理事會輪值主席國期間，美國以應對氣候變化為優(yōu)先事項，強調(diào)加強北極理事會職能以及推動觀察員國參與等議題，并在2017年部長級會議上主持簽署了《加強北極國家科學合作協(xié)定》，以期重振在北極事務上的國際領導力。當前，拜登政府的北極政策延續(xù)了上屆政府對北極安全議題的重視，關注氣候變化并積極開展國際合作，致力于構建有利于美國國家利益和全球領導地位的北極秩序。

作為中等強國，加拿大雖與美俄相比綜合國力有限，卻力圖成為北極治理的主導者。(12)肖洋：《北極理事會視域下的中加北極合作》，《和平與發(fā)展》2015年第2期，第85頁。加拿大最早提出北極理事會設想，積極推動北極區(qū)域合作，主張圍繞北極議題建立綜合性、多邊主義的國際機制。由于加拿大北極地區(qū)擁有大量原住民，加拿大尤其關注原住民組織在北極事務中的參與度和影響力。2013—2015年擔任北極理事會輪值主席國期間，加拿大以“為北方居民開發(fā)”為優(yōu)先議題，成立四個特別行動組支持原住民議題的推進。(13)彼得·哈里森、錢皓：《加拿大北極地區(qū)：挑戰(zhàn)與機遇?》，《國際觀察》2014年第1期，第141頁。整體而言，加拿大將促進北極合作、推動北極地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展、加強北極自然和文化保護以及加強北極安全作為其北極戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。

北歐五國(芬蘭、冰島、挪威、丹麥、瑞典)具有北極國家與中小國家的共同身份定位，且同處北歐地區(qū)，擁有相近的政治環(huán)境、文化背景、經(jīng)濟體量等，這使北歐五國在北極問題上具有一定共識。例如，芬蘭在擔任北極理事會第二輪主席國期間，發(fā)布了《探尋共同方案：芬蘭的北極理事會輪值主席國議程》，將環(huán)境保護、氣象合作和教育設為優(yōu)先議程。與之類似，冰島在擔任輪值主席國期間，提出并領導了海洋環(huán)境、原住民組織、氣候和綠色能源合作等四個議題。(14)Arctic Council，“Iceland’s Chairmanship Program for the Arctic Council 2019-2021”，May，2021，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/2456/Arctic_Council-Iceland_Chairmanship_2019-2021.pdf，visited on 10 June 2022.挪威、丹麥、瑞典也都非常重視北極地區(qū)的環(huán)境保護、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，將北極地區(qū)列為國家內(nèi)外政策的優(yōu)先方向，期望依托北極理事會等多邊合作機制，增強北極國家之間的信任與合作。

總體而言，北極理事會輪值主席國的設置是北極治理中各方勢力相互制衡的結果。北極國家對北極事務起著主導性作用，同時由于利益訴求不同，各國在擔任北極理事會輪值主席期間，可以根據(jù)本國實際情況確定北極治理的優(yōu)先議題，初步尋求各方可達成基本共識的議題領域。而通過梳理各輪值主席國的優(yōu)先議題可知，北極國家總體上都以環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展為治理的核心目標，但不同主席國的關注點各有側重，如美國聚焦氣候變化議題、加拿大關注原住民組織議題、冰島側重海洋污染防治問題等。此外，基于達成共識的領域，各輪值主席國在北極理事會的框架下，不斷將議題范圍向推動北極經(jīng)濟社會發(fā)展、加強北極治理機制建設等方向擴展。但需要明確的是，除設定議程之外，輪值主席國并沒有優(yōu)先于其他成員國的權利。

2.北極理事會成員國的共識程度

北極理事會在北極治理中發(fā)揮作用，主要是由作為成員國的北極國家主導、通過北極理事會“協(xié)商一致”的原則對成員國達成的共識予以落實。(15)肖洋：《北極治理的國際制度競爭與權威構建》，《東北亞論壇》2022年第3期，第97頁。但是，北極治理的范圍不僅限于北極地區(qū)，成員國要想達成共識，需圍繞不同議題進行多維考量和多重博弈。

從環(huán)境治理的角度看，北極理事會成員國主張擴大治理成本的分擔。在北極環(huán)境問題上，參與者的增加并不會導致行為體之間出現(xiàn)惡性競爭，反而會促進北極環(huán)境保護良性運行。此時，北極國家所需分擔的治理成本將會減少，推動北極國家在以環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展為核心的北極治理議題上帶有明顯的包容性，進而作用于北極理事會的運行。例如，作為北極理事會“前身”的《北極環(huán)境保護戰(zhàn)略》(AEPS)，是北極八國基于在環(huán)境議題上的共識而簽署的，體現(xiàn)了北極理事會對保護北極生態(tài)環(huán)境的重視。另外，北極國家紛紛將環(huán)境問題置于北極政策實踐的優(yōu)先地位，為北極理事會出臺《北極海洋油污預防與應對合作協(xié)定》等涉及環(huán)境保護的規(guī)范奠定了基礎。北極八國對北極地區(qū)開發(fā)與治理的共識主要體現(xiàn)為環(huán)保優(yōu)先，這成為北極理事會實現(xiàn)自身發(fā)展并積極參與北極治理的內(nèi)在驅動性因素。

從資源分配的角度看，北極理事會成員國主張減少資源利益的共享。全球氣候變暖使得大規(guī)模開發(fā)北極地區(qū)的資源成為可能，但這些資源并非取之不盡、用之不竭，有限的資源如何分配成為亟需探討的議題。北極國家在北極部分地區(qū)擁有主權和主權權利，并不斷強調(diào)自身在北極治理中的地緣優(yōu)勢，因而在資源分配議題上的共識主要是“內(nèi)部自理，外部排他”，將域外行為體邊緣化，盡可能擴大自身利益。2013年基律納會議上通過的北極理事會《觀察員手冊》，更是提高了域外國家作為觀察員加入北極理事會的門檻。(16)孫凱、王晨光：《中國參與北極事務的戰(zhàn)略選擇——基于戰(zhàn)略管理的SWOT分析視角》，《國際論壇》2014年第3期，第51頁。這也反映出北極國家在涉及北極事務資源分配議題上帶有明顯的“門羅主義”色彩，在一定程度上使得北極理事會成為具有排他性的區(qū)域性治理組織。

綜上可見，基于分攤成本的包容性和利益分配的排他性，北極理事會成員國在北極環(huán)境保護問題上普遍持開放包容態(tài)度，而在資源分配問題上則采取相對排外的態(tài)度。在不同議題上的差異性認知，反映了北極國家對北極理事會參與北極各項治理議題的態(tài)度，有利于進一步凝聚治理共識，推動北極理事會選擇以環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展為核心的治理方案，以減少不同行為主體之間的摩擦，通過良性互動實現(xiàn)北極地區(qū)的“善治”。而成員國關于各項北極事務議題的共識程度，直接關系到北極理事會參與北極治理的深度和廣度，以及作為治理規(guī)范的“供給者”對于北極治理議題的建章立制功能的發(fā)揮。

3.北極理事會的組織結構因素

組織的內(nèi)部結構是影響組織建設與發(fā)展，維護其穩(wěn)定運行的最直接因素。作為北極治理體系中最重要的多邊治理平臺，北極理事會自1996年成立以來逐漸形成了相對穩(wěn)定的組織結構，主要體現(xiàn)在目標宗旨、成員構成和運行模式三個方面。

在目標宗旨方面，1996年9月16日，北極八國在加拿大渥太華舉行部長級會議，會議通過了《渥太華宣言》，宣布成立北極理事會，并指出北極理事會是由八個北極國家組成的政府間高級論壇，其目標宗旨是保護北極地區(qū)環(huán)境，促進北極地區(qū)在經(jīng)濟、社會和福利方面的持續(xù)發(fā)展。(17)Arctic Council，“About the Arctic Council”，https：//arctic-council.org/about/，visited on 10 June 2022.環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展是北極理事會關注的兩大核心，它希望圍繞這兩大主題開展區(qū)域性和國際性的合作互動。此外，北極理事會致力于加強北極國家、原住民組織以及其他北極地區(qū)居民在北極治理議題上的協(xié)調(diào)合作，原住民組織在北極事務中的重要性得到強調(diào)。

在成員構成方面，北極理事會從內(nèi)至外呈現(xiàn)“核心—外圍”結構。(18)王晨光：《路徑依賴、關鍵節(jié)點與北極理事會的制度變遷——基于歷史制度主義的分析》，《外交評論》2018年第4期，第67頁。核心成員是北極八國，數(shù)目穩(wěn)定不變；次核心成員是由六個北極原住民組織組成的永久參與者，可以參與北極理事會的所有會議，享有全面咨詢的權利，但沒有投票權；外圍成員是由域外國家、各類國際組織以及非政府組織等構成的觀察員，可以列席會議，但沒有表決權。北極理事會對參與北極事務相關行為主體的等級劃分，規(guī)定了各類主體的權利范圍及相應職責義務，既維持了北極理事會的有序運行，又保障了北極利益攸關方的參與積極性與合法性，使其成為具有跨區(qū)域影響的多邊合作平臺。

在運行模式方面，北極理事會采用部長級會議決策、高官會議指導、工作組和任務組落實的三級運行模式。部長級會議是北極理事會的最高決策機構，每兩年召開一次會議并發(fā)表宣言，對北極理事會近兩年的工作進行總結，并對下一階段的工作做出規(guī)劃。高官會議是北極理事會的主要質詢機構，每年舉行兩次會議，負責指導和監(jiān)督北極理事會的各項活動。北極理事會設有監(jiān)測與評估計劃(AMAP)、可持續(xù)發(fā)展(SDWG)、動植物保護(CAFF)、海洋環(huán)境保護(PAME)、污染物行動計劃(ACAP)以及突發(fā)事件預防準備和響應(EPPR)六個工作組，它們作為北極理事會的具體執(zhí)行單位，在高官會議的指導下負責落實各項具體工作。北極理事會三級運行模式的設置，有利于打造具有國際協(xié)同性、廣泛性和權威性的北極治理機制，使理事會成為北極各利益攸關方圍繞北極事務展開交流對話、推動國際合作的重要平臺。

北極理事會自成立以來，以環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展為目標，形成“核心—外圍”的成員結構，采用三級運行模式。由此構成的組織結構因素，既規(guī)定了北極理事會參與北極治理的核心主題，又擴大了參與北極事務的主體范圍，同時明確了北極理事會的管理機制，進而在很大程度上確保了北極理事會的長期穩(wěn)定運行，為“治理共識”的最終形成提供了明確的目標宗旨和完善的運行架構。至此，北極理事會內(nèi)部形成了參與北極各項議題的差異性共識，并以此作為重要的內(nèi)部考量，影響北極理事會在北極治理中多元角色作用的正常發(fā)揮。

(二)角色期望：參與北極治理的外生驅動

北極理事會在北極治理議題中的角色期望，主要是基于外部北極環(huán)境變化以及國際政治演變影響而形成的，國際社會對北極理事會參與北極事務的“治理訴求”：一是作為引領者和協(xié)調(diào)者，平衡好“開發(fā)”與“保護”二者之間的關系；二是發(fā)揮主觀能動性，緩和大國博弈造成的緊張局勢，提高北極事務的國際參與度。

1.北極環(huán)境變化給北極理事會帶來的挑戰(zhàn)

近年來，全球氣候變暖對北極生態(tài)環(huán)境造成的影響日益顯現(xiàn)。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發(fā)布的第六次氣候變化評估報告(2021)指出，2010—2020年的地球平均溫度比1850—1900年高出1.1℃，達到12.5萬年以來的至熱十年。(19)“5 Takeaways from the 2021 IPCC report on climate change”，August 12，2021，https：//onetreeplanted.org/blogs/stories/5-takeaways-from-the-2021-ipcc-report-on-climate-change，visited on 10 June 2022.受氣候變暖影響，北極地區(qū)的海冰覆蓋面積已達1850年以來的最低水平。(20)Nicole Mortillaro，“What the new UN report warning of climate impacts means for Canadians”，August 10，2021，https：//www.theweathernetwork.com/ca/news/article/what-the-new-un-report-warning-of-climate-impacts-means-for-canadians，visited on 10 June 2022.北極地區(qū)的變暖速度是世界其他地區(qū)的四倍，(21)Mika Rantanen，et al，“The Arctic has warmed nearly four times faster than the globe since 1979”，Communications Earth & Environment，Vol. 3，Issue. 1，2022，pp.1-10.北極海冰的融化速度仍在加快。有科學家預測，如果照此趨勢發(fā)展下去，2035年北極或許將真正出現(xiàn)夏季無冰的現(xiàn)象。(22)Alejandra Borunda，“Arctic summer sea ice could disappear as early as 2035”，August 13，2020，https：//www. nationalgeographic.com/science/article/arctic-summer-sea-ice-could-be-gone-by-2035，visited on 10 June 2022.這導致當前北極地區(qū)面臨機遇與挑戰(zhàn)并存的態(tài)勢，平衡“開發(fā)”與“保護”的關系成為北極理事會的當務之急。

北極地區(qū)氣候變暖、海冰融化，使得北極航道迎來了開發(fā)機遇，它有望成為國際貿(mào)易的重要干線。北極航道主要指西北航道和東北航道，與其他國際航道相比，北極航道一旦開通將大大縮短國際航線的航程，且能夠避開海盜高風險區(qū)，這意味著更少的運輸成本、時間成本以及更低的航運風險。與此同時，北極地區(qū)存在大量的油氣資源，儲量占到全球待開采總量的25%，冰雪融速加快以及北極航道的開通也為北極地區(qū)的資源開發(fā)提供了便利。這意味著北極地區(qū)將呈現(xiàn)顯著的地緣經(jīng)濟屬性，隨之而來，各類參與北極經(jīng)濟開發(fā)的域內(nèi)外行為主體之間的關系將變得更加緊密和復雜。

同時，北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分敏感脆弱，氣候變暖，冰融加速導致北極生態(tài)系統(tǒng)失衡，生物多樣性遭到破壞。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)將北極熊列入瀕危物種紅色名錄，強調(diào)由于氣候變暖、海冰融化，北極熊的生存環(huán)境日益惡化，其數(shù)量正隨著棲息地的縮小而減少。(23)“New assessment highlights climate change as most serious threat to polar bear survival-IUCN Red List”，November 19，2015，https：//www.iucn.org/content/new-assessment-highlights-climate-change-most-serious-threat-polar-bear-survival-iucn-red-list，visited on 6 August 2022.此外，北極地區(qū)污染問題迫在眉睫。北極地區(qū)人類活動的增加給當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)帶來了巨大的壓力，越來越多的污染物隨之侵入北極。北極航道的開發(fā)也使北極海域面臨石油泄漏的潛在威脅。北極環(huán)境的脆弱性意味著北極地區(qū)面臨嚴峻的生態(tài)安全問題，這或將成為威脅北極地區(qū)地緣安全、經(jīng)濟發(fā)展的關鍵一環(huán)，進一步造成相關國家之間的紛爭。

降低氣候變化、經(jīng)濟發(fā)展以及人類活動對北極環(huán)境的影響，是確保北極環(huán)境的可持續(xù)性、實現(xiàn)北極“善治”、維護北極地緣安全穩(wěn)定的首要前提。為實現(xiàn)此目標，北極理事會需要基于外部環(huán)境的變化采取相應的治理行動，踐行“環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展”的目標宗旨。具體而言，北極理事會關于適應與調(diào)節(jié)北極變化、實現(xiàn)北極地區(qū)經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的治理行動主要包括：為各方尋找有效治理方案提供交流平臺，相關行為主體之間可在北極理事會框架下進行對話、交換意見、分享專業(yè)知識，進而探索應對氣候變化的治理方案，提升圍繞相關議題的國際合作力度以及適應能力。

2.國際政治演變影響北極理事會發(fā)展

當前，百年未有之大變局加速演變，國際環(huán)境錯綜復雜，國際力量對比深刻調(diào)整，國際形勢的不穩(wěn)定性不確定性明顯增加，國際格局正在發(fā)生深刻復雜變化。(24)習近平：《新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念必然要求構建新發(fā)展格局》，《求是》2022年第17期，第5頁。這種國際格局“大環(huán)境”的宏觀變化正逐步映射至北極的“小環(huán)境”中，成為塑造北極態(tài)勢，影響北極理事會發(fā)展的重要變量。

冷戰(zhàn)期間，北極作為美蘇軍事對峙的前沿地區(qū)，雙方均在此進行了大量的軍事部署，地區(qū)局勢尤為緊張；冷戰(zhàn)結束后，大國關系緩和，北極地區(qū)態(tài)勢隨之趨向穩(wěn)定，北極成為各國展開對話合作的舞臺，區(qū)域間合作機制進一步形成。北極理事會正是在這一背景下成立的。但隨著全球氣候變暖，尤其是2007年俄羅斯“插旗事件”之后，北極爭端日趨激烈，北極地區(qū)迎來新的“開發(fā)時代”，新一輪“北極熱”正在上演。近年來，由于俄羅斯與西方國家關系的日益緊張，北極地區(qū)地緣態(tài)勢進一步發(fā)生變化，并成為影響北極理事會活動的關鍵因素。

2022年2月以來，受俄烏沖突影響，北極地區(qū)國際合作面臨進一步的沖擊與挑戰(zhàn)。3月3日，美國、加拿大、芬蘭、冰島、挪威、丹麥、瑞典等七國發(fā)表聯(lián)合聲明，表示不會派遣代表前往俄羅斯參加北極理事會相關會議，并暫停參加北極理事會及其附屬機構的所有會議。(25)Office of the Spokesperson，“Joint Statement on Arctic Council Cooperation Following Russia’s Invasion of Ukraine”，March 3，2022，https：//www.state.gov/joint-statement-on-arctic-council-cooperation-following-russias-invasion-of-ukraine/，visited on 10 June 2022.該聲明的發(fā)布，意味著北極理事會暫時停擺，國際社會普遍對北極合作的現(xiàn)狀和前景表示憂慮。鑒于北極理事會的重要性，北極理事會俄方主席尼古拉·科爾丘諾夫呼吁盡快恢復北極理事會的工作，在該框架下與其他國家開展對話合作。(26)Astri Edvardsen，“Russian Chair of the Arctic Council：‘The Council’s Work Should Be Resumed As Soon As Possible’”，June 01，2022，https：//www.highnorthnews.com/en/russian-chair-arctic-council-councils-work-should-be-resumed-soon-possible，visited on 10 June 2022.西方七國也發(fā)表聲明，宣布有限恢復北極理事會的合作事項。(27)Trine Jonassen，“The Arctic Council：The Arctic 7 Resume Limited Work Without Russia”，June 08，2022，https：//www.highnorthnews.com/en/arctic-council-arctic-7-resume-limited-work-without-russia，visited on 10 June 2022.由此可見，盡管俄烏沖突給北極地區(qū)的國際合作帶來挑戰(zhàn)，但北極理事會沒有長期停擺。而北極理事會奉行成員國協(xié)商一致原則，北極八國是維持北極理事會正常運作并保證其權威性的關鍵因素，排除俄羅斯的北極理事會只能是一個喪失權威性且效率低下的區(qū)域性論壇。(28)Evan T. Bloom，“A new course for the Arctic Council in uncertain times”，March 3，2022，https：//www.arctictoday.com/a-new-course-for-the-arctic-council-in-uncertain-times/，visited on 10 June 2022.

總體而言，北極地區(qū)形勢的變化主要體現(xiàn)在北極利益攸關方的多元化、受關注議題領域的多樣化以及北極態(tài)勢的波動化。首先，在參與主體方面，俄羅斯“插旗事件”引起國際社會對北極事務的高度關注，北極議題逐漸“外溢”到全球治理的范圍內(nèi)。北極事務不再是北極國家的“特權”，越來越多的域外國家及相關區(qū)域性、全球性國際組織等行為體對北極表現(xiàn)出濃厚的興趣，希望能夠增強自身在北極地區(qū)的實質性存在。其次，在議題領域方面，全球氣候變暖使北極漁業(yè)、油氣、航道等資源的經(jīng)濟潛力得到釋放，北極進入開發(fā)時代。這也加劇了北極國家之間關于北極航道、島嶼主權以及大陸架劃界等問題的爭端，使得北極治理成為覆蓋政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多元維度的綜合性議題。此外，受政治多極化、大國博弈常態(tài)化等國際形勢的影響，北極態(tài)勢呈現(xiàn)波動化傾向，各國在北極的互動總體上表現(xiàn)為競爭與合作并存的雙面態(tài)勢，這既是一種圍繞利益展開的競爭運動，又是一種追求穩(wěn)定的合作過程。

國際政治演變在影響北極地區(qū)態(tài)勢的同時，也進一步塑造著北極理事會在北極治理中的角色。一方面，當前國際形勢的宏觀性和趨勢性演變對北極形勢產(chǎn)生了多方面的深刻影響，北極地區(qū)經(jīng)濟與環(huán)境的影響已遠超北極本身，北極地緣政治空間表現(xiàn)為橫縱方面雙向發(fā)展的趨勢，這進一步要求由北極理事會領導的新一輪北極治理改革具有更廣泛的國際參與度。另一方面，盡管大國博弈影響日益顯著，但圍繞北極事務的國際互動，依舊可以將國際社會的注意力轉向各北極利益攸關方共同關心的問題上。(29)奧蘭·揚、楊劍、安德烈·扎戈爾斯基：《新時期北極成為和平競爭區(qū)的發(fā)展邏輯》，《國際展望》2022年第3期，第10頁。因此，推動北極在日益復雜的國際政治中向好發(fā)展，就各方互信領域達成制度化合作，必然成為以北極理事會為代表的北極事務參與行為體的職責所在，也是北極國際政治的主流趨勢。

三、角色表現(xiàn)：北極理事會參與北極治理的路徑

基于上述分析可知，北極理事會內(nèi)部因素構成的角色觀念和外部環(huán)境變化生成的角色期望，共同作用塑造了北極理事會在北極治理中的角色表現(xiàn)。在內(nèi)外驅動力的共同推動下，北極理事會通過科學引領北極治理議題、多方協(xié)調(diào)北極事務利益以及有序供給北極治理規(guī)范等路徑方式積極參與北極治理，在北極事務中扮演了引領者、協(xié)調(diào)者、供給者的角色。

(一)北極治理議題的引領者

北極理事會自成立以來，圍繞“北極環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展”議題，在應對新的挑戰(zhàn)和機遇中擔任引領者的角色。2009年北極理事會第六屆部長級會議上通過的《特羅姆瑟宣言》肯定了北極理事會在北極治理議題中的領導地位，并強調(diào)要進一步加強北極理事會引領者的角色。

首先，隨著氣候變化對北極地區(qū)影響的加速，科學應對北極變化的核心議題受到北極理事會的關注?！翱茖W先導”成為北極理事會參與北極治理的核心，科學治理自然作用于北極理事會“引領者”的角色表現(xiàn)上。各個工作組、任務組作為一種次級實體，是北極理事會在北極國際治理機制中踐行科學治理路徑的一種領導形態(tài)。以科學家為代表的認知共同體是北極理事會次級實體的構成主體，就相關北極治理議題達成共識，并通過發(fā)布報告的形式引導北極理事會相關合作議程的推進，從而間接推動各類行為主體的政策執(zhí)行。最具有代表性的是北極海洋環(huán)境保護工作組(PAME)，其內(nèi)部成員主要由來自各國政府的專家代表以及非政府的科研人員組成。工作組成員聯(lián)合北極國家及其他工作組共同進行北極海洋環(huán)境、涉海法律政策的監(jiān)測與評估，在此基礎上向北極理事會提交評估報告，并提出進一步的政策建議。(30)耿嘉暉、孫凱：《北極理事會觀察員國參與北極海洋環(huán)境保護工作組的比較分析》，載劉惠榮、陳奕彤、孫凱編：《北極地區(qū)發(fā)展報告(2019)》，北京：社會科學文獻出版社2020年版，第72頁。其中，2009年由其主導的《北極海洋航運評估報告》自出臺以來一直作為基準性文件，領導北極航運活動的有序開展。(31)張佩芷：《知識建構、議題設置和框架效應：北極理事會與北極航運環(huán)境污染問題的治理》，《四川大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期，第192頁。北極理事會次級實體在組織架構上兼顧了“科學—政策—行動”的相互連通性，各工作組均設有主席、管理委員會以及指導委員會，因此工作組內(nèi)部項目的執(zhí)行以科學為先導，領導各類任務的執(zhí)行。(32)趙?。骸抖嗑S北極的國際治理研究》，北京：時事出版社2020年版，第92頁。此外，從權力來源來看，工作組的合法性來自北極理事會部長級會議授權，主要職能是完成部長級會議確定的項目目標，對部長級會議負責并受其監(jiān)督。

其次，北極理事會的引領者角色還通過定期舉行的部長級會議及其宣言體現(xiàn)。北極理事會部長級會議作為最高決策和權力機構，在主席國任期即將結束時召開會議、發(fā)表宣言，對北極理事會近兩年的工作進行總結，并制定下一階段的工作規(guī)劃。2009年第六屆部長級會議上通過的《特羅姆瑟宣言》決定設立副部長級會議以應對部長級會議休會期間北極治理議題中的突發(fā)性事件，加強其在北極地區(qū)的政治影響力。(33)程保志：《試析北極理事會的功能轉型與中國的應對策略》，《國際論壇》2013年第3期，第44—45頁。

此外，輪值主席國機制實現(xiàn)了形式上對北極理事會領導權的有序分享。但由于北極八國對北極事務所關心的優(yōu)先議題不同，不同輪值主席國上任期間，北極理事會的“引領者”身份也有所差異。如在主席國第二次輪轉期間，加拿大將北極開發(fā)置于北極治理議題中的優(yōu)先地位，推動了北極經(jīng)濟理事會的建立；美國將應對氣候變化作為優(yōu)先議程；芬蘭明確表示環(huán)境保護、互聯(lián)互通、氣象合作和教育是其擔任輪值主席國期間的優(yōu)先議程；(34)孫凱、吳昊：《芬蘭北極政策的戰(zhàn)略規(guī)劃與未來走向》，《國際論壇》2017年第4期，第19頁。冰島以可持續(xù)發(fā)展為主題，強調(diào)北極海洋環(huán)境、氣候和綠色能源、北極原住民和社區(qū)、更強大的北極理事會等四個優(yōu)先事項；(35)Arctic Council，“Icelandic Chairmanship”，https：//arctic-council.org/about/previous-chairmanships/iceland-chair-2/，visited on 10 June 2022.現(xiàn)任輪值主席國俄羅斯則在延續(xù)可持續(xù)治理議題的基礎上更加關注北極經(jīng)濟合作，積極推動北極國際科學合作。(36)Arctic Council，“Russian Chairmanship 2021-2023”，https：//arctic-council.org/about/russian-chairmanship-2/，visited on 10 June 2022.不同主席國在任期間的優(yōu)先議程既有延續(xù)性又各具獨特性，使得不同階段北極理事會的“引領者”角色呈現(xiàn)差異性與延續(xù)性并存的特點。

(二)北極事務利益的協(xié)調(diào)者

實現(xiàn)北極“善治”的基本保障是治理公共產(chǎn)品的有序供給，即北極治理目標的實現(xiàn)程度與相關行為主體提供公共產(chǎn)品的能力和意愿呈正相關關系。而北極治理公共產(chǎn)品的提供者涉及國際社會、主權國家、地方政府及以相關組織、企業(yè)為代表的非國家行為體。(37)楊劍：《北極治理新論》，北京：時事出版社2014年版，第63—64頁。提供者身份的復雜性、不同行為體之間“體量”以及利益所得的差異也會導致提供公共產(chǎn)品的能力和意愿各不相同，行為體之間必然會圍繞誰來提供公共產(chǎn)品而討價還價。北極理事會作為北極地區(qū)最重要的治理平臺，所涉成員廣泛，可以分為北極國家、永久參與者以及觀察員三類。北極理事會為各類行為主體提供了參與北極治理的重要平臺及相應的機制安排，以此協(xié)調(diào)北極利益攸關方間的利益訴求，滿足行為體進行利益表達的需要，提高其參與北極治理的意愿，使其能夠積極參與到一個相互認可的有效治理體系中來，以實現(xiàn)北極善治。

北極國家對北極理事會擁有絕對的參與權、話語權以及主導權，它們對自身北極事務利益的協(xié)調(diào)維護，主要體現(xiàn)在北極理事會的協(xié)商機制以及部長級會議與高官會議兩方面。北極理事會的協(xié)商機制主要體現(xiàn)在北極國家間“協(xié)商一致”的決策原則，即北極八國不論實力如何，都對北極理事會的決定擁有一票否決權，這從根本上保證了北極國家的北極利益。北極理事會下設的部長級會議以及高官會議則分別作為最高決策機構與質詢機構，通過定期召開會議、發(fā)表宣言等方式將北極國家的涉北極優(yōu)先利益“嵌入”北極事務中，是北極國家維護北極利益，化設想為行動的重要渠道。

對原住民組織而言，當前北極理事會已將因紐特人環(huán)極理事會、俄羅斯北方原住民協(xié)會、阿留申國際協(xié)會等六個原住民組織確定為永久參與者，既提高了原住民在北極事務中的地位，又擴大了其在北極理事會中的權利。北極理事會成立的初衷就是保護北極地區(qū)人類及其居住環(huán)境，而原住民作為北極地區(qū)的傳統(tǒng)居民，自然被納入到北極理事會的議題范疇內(nèi)。為處理原住民組織事宜，北極理事會設立了原住民秘書處，它實質上是北極理事會秘書處下設的一個實體，職能主要涉及促進原住民組織與北極理事會的雙向交流，包括將北極理事會的相關文件、通知信息轉達給原住民組織；協(xié)助原住民組織向北極理事會設計、提交相關報告提案；確保原住民組織參與旨在維護原住民社區(qū)文化的行動等。(38)潘敏、鄭宇智：《原住民與北極治理：以北極理事會為中心的考察》，《復旦國際關系評論》2017年第2期，第126頁。原住民秘書處的設立為北極原住民組織提供了參與北極治理的常態(tài)化渠道，賦予其參與及全面咨詢的權利。

對觀察員而言，當前北極理事會已吸納包括中國、日本、韓國、法國、新加坡等13個國家為北極理事會觀察員?！队^察員手冊》從多個方面對觀察員的職責和權利作了規(guī)定，給予了觀察員列席會議權、陳述權、項目參與權以及分論壇倡議權。(39)Arctic Council，“Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies”，2013，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observer-manual-with-addendum-finalized_Oct2016.pdf，visited on 10 June 2022.基于以上權利，觀察員能夠獲得相關北極事務信息，合理陳述有關北極治理的觀點，參與、協(xié)助工作組項目的開展，以及依據(jù)自己的利益訴求發(fā)起相應的分論壇，進而與其他北極利益攸關方加強彼此之間的協(xié)調(diào)互動，主動承擔相應的責任與義務。因此，北極理事會是觀察員構建“北極身份”、深度參與北極治理的重要渠道和平臺。

(三)北極治理規(guī)范的供給者

北極治理規(guī)范供給的有效性是北極治理的基本保障，是確保北極地區(qū)秩序的關鍵。北極理事會作為北極治理規(guī)范的重要供給主體，圍繞北極環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的相關議題，基于內(nèi)部角色觀念形成的“治理共識”，依托現(xiàn)有的運行機制，采取循序漸進的方式對北極治理進行規(guī)范設計。

傳統(tǒng)上，北極理事會通過召開部長級會議的方式發(fā)表一些不具有強制約束力的宣言、倡議，以相對“柔和”、靈活的方式引導各類治理主體參與北極治理。同時，北極理事會下設的工作組、任務組會發(fā)布相關北極科學報告，這也是表達關切、推動工作的重要“軟法”性成就。例如，在北極航道治理議題方面，北極理事會通過部長級會議發(fā)布《伊納利宣言》(2002)，同意在北極海洋環(huán)境保護工作組(PAME)的領導下考察北極海洋環(huán)境，并于2004年發(fā)布《北極海洋戰(zhàn)略規(guī)劃》(AMSP)、《北極氣候影響評估報告》(ACIA)。在此基礎上，北極海洋環(huán)境保護工作組聯(lián)合北極國家及其他工作組，對航運活動造成的北極環(huán)境影響進行考察評估，發(fā)布《北極海洋航運評估報告》(2009)，以此形成了關于北極航運污染治理的宣言與報告制度，在維護北極海洋環(huán)境保護方面發(fā)揮積極作用。

北極自然環(huán)境和政治態(tài)勢的變化，使得國際社會對北極治理規(guī)范的需求發(fā)生轉變，北極理事會逐步圍繞一些議題推出了具有一定約束力的“硬法”。2011年，北極理事會通過首個具有法律約束力的協(xié)議——《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》，這是其對權威性治理規(guī)范的首次突破。(40)Arctic Council，“Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic”，2011，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/531/EDOCS-1910-v1-ACMMDK07_Nuuk_2011_Arctic_SAR_Agreement_unsigned_EN.PDF，visited on 10 June 2022.此后，北極理事會又分別于2013年和2017年通過了《北極海洋油污預防與應對合作協(xié)定》和《加強北極國家科學合作協(xié)定》，進一步實現(xiàn)了對權威性規(guī)范的供給，推動北極治理規(guī)范從“軟法”模式向“硬法化”方向轉變。(41)肖洋：《北極國際組織建章立制及中國參與路徑》，北京：中國社會科學出版社2019年版，第161—162頁。北極理事會還積極推動《極地水域航行船舶國際準則》等權威性規(guī)范在北極治理進程中的實施，實現(xiàn)治理規(guī)范的自我更新和完善，以及從單一的北極環(huán)保規(guī)范供給方向跨議題領域規(guī)范供給方的升級。

隨著全球化、信息化時代的到來，北極治理已經(jīng)“嵌入”全球治理的總體框架下，核心是構建一套具有普遍約束力，且受到區(qū)域內(nèi)外行為體共同認可的治理規(guī)范，進一步為各類北極利益攸關者參與北極治理提供信息服務、明確參與準則，以有效應對全球化時代下北極事務的跨區(qū)域性影響。北極理事會對北極治理規(guī)范的供給不僅能夠降低國家間合作的預期成本，更能帶來豐厚的邊際收益，為實現(xiàn)北極“善治”提供有效的制度框架和行動路徑。

四、結語

角色理論作為分析國際社會行為體對外問題認知及行為的重要視角，能夠理解北極理事會在面對復雜多變的北極治理議題時，做出適應性的認知及政策選擇。在全球氣候變化對北極地區(qū)影響加速的當今時代，北極地緣態(tài)勢也發(fā)生著深刻變遷，北極問題日益呈現(xiàn)全球化、綜合化、復雜化等特點，新時期的北極呈現(xiàn)出明顯的“和平性競爭”的發(fā)展態(tài)勢。為適應北極議題中出現(xiàn)的新態(tài)勢，作為北極治理架構中起關鍵性作用的北極理事會，在內(nèi)在角色觀念與外部角色期望的互動作用下，通過實現(xiàn)自身多元治理角色的融合，將“推動功能轉型，提高治理自主性”作為應對當前北極事務中新出現(xiàn)的機遇與挑戰(zhàn)的理性選擇。隨著北極內(nèi)外形勢的不斷變遷，未來北極理事會將始終堅持“環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展”的目標宗旨，但治理功能與議題范圍將繼續(xù)呈現(xiàn)擴大外溢的趨勢。此外，為適應當前形勢的快速變化，北極理事會或將進一步加快機制化建設，提高自身的權威性與公信力，以在北極治理中發(fā)揮更大作用。

作為“近北極國家”以及北極事務的重要利益攸關方，中國高度重視北極理事會在北極治理中的地位和作用。2013年，中國成為北極理事會觀察員，這為中國深度參與北極事務提供了機遇。中國應依托北極理事會，以北極科考與環(huán)保合作為切入點，在北極科技外交上著重發(fā)力，繼續(xù)在北極科技事務上貢獻力量。具體而言，中國應依托北極理事會下設的工作組和特別任務組，加強與各行為主體在北極地區(qū)的環(huán)境保護、科學研究和航運領域等“低政治”議題領域的合作。此外，正式觀察員的身份給予中國在北極理事會中的發(fā)言權與提議權，中國應加以合理運用，發(fā)揮自身優(yōu)勢和力量，加強與其他參與者的聯(lián)動與全方位協(xié)作，為北極理事會的議程設置和發(fā)展演進做出實質性貢獻。