我國政府一直致力于行政決策科學化、民主化和法治化目標的實現。《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）旨在追求行政決策的正當性和合法性，尤其注重決策質量、效率和程序，使得重大行政決策流程、程序、階段環(huán)節(jié)制度化和規(guī)范化，為各級人民政府行政決策、行政權力的行使劃定邊界，明確了決策的具體要求和標準。

一、《重大行政決策程序暫行條例》的意義

《條例》的頒布標志著我國重大行政決策程序法治化水平得到了進一步提升，為各級人民政府在作出和調整重大行政決策時提供了基本遵循和法律依據。《條例》是貫徹落實全面依法治國重要戰(zhàn)略新形勢下法治政府建設的一個重要舉措，有助于規(guī)范政府行為，限制行政權力濫用。重大行政決策是政府行政行為和行政權力運行的起點，關乎政府信譽，更關乎國計民生。一直以來，黨中央、國務院高度重視科學民主依法決策。重大行政決策是規(guī)范行政權力的重點，也是法治政府建設的重點。《條例》從國家立法層面對重大行政決策行為進行規(guī)范，給重大行政決策活動戴上了“緊箍咒”。作為重大行政決策的程序生命線，《條例》的實施將在追求程序正義的過程中為重大行政決策實體正義的實現提供堅強有力的制度保障，將在法治政府建設過程中發(fā)揮重要的法治保障功能。

二、重大行政決策的現實困境

現有研究認為，行政決策作為一種重要的行政活動，是指具有法定行政權的國家行政機關或有合法權限的政府官員為了實現行政目標，依據既定的政策和法律，對面臨要解決的問題擬定并選擇活動方案，作出決策的行為。此定義將行政機關和政府官員作為行政決策主體，似乎淡化了行政決策的公共屬性與職務屬性。從法律層面而言，重大行政決策主體是各級人民政府，而非某個或某些官員，這樣似乎排除或減少了政府官員在重大行政決策過程中的主觀因素。然而，在重大行政決策過程中，“三拍”干部現象依然存在。我們需要減少或排除政府官員個人主觀意志對重大行政決策的干擾和影響，要防止因隨意決策、違法違規(guī)決策而給經濟建設和社會發(fā)展造成不可逆轉和難以彌補的損失。目前，重大行政決策尚存在無法回避的現實困境。

（一）公眾參與程度較低

行政權力運作具有一定的封閉性。自上而下的權力運作態(tài)勢使得各種自上而下的政府指令呈現出一種單一的上傳下達模式，重大行政決策中樞幅域難以覆蓋和滿足普通民眾訴求。目前重大行政決策公眾參與度較低，主要表現在幾個方面。一是公眾參與的行政決策事項開放性不足。僅限于重大決策事項，對“重大”一詞認識模糊，重大行政決策事項開放有限。二是公眾參與意識不足。受個人性格、受教育程度、生活工作環(huán)境等因素的影響，公民參與政治行政活動意識普遍缺乏。三是公眾參與形式化。實踐中，“聽證會”流于形式，往往開成了“論證會”和“漲價會”。這些都直接導致公眾缺乏參與熱情、行動不足。

（二）利益協商渠道不暢

隨著社會經濟發(fā)展，各種訴求矛盾不斷產生，尤其在重大行政決策過程中，更會涉及多方利益主體。決策主體（各政府機構部門之間）系統(tǒng)內部、決策主體與公眾之間利益沖突的現象時有發(fā)生。在網絡自媒體時代，非利益相關方對決策亦發(fā)揮著潛在或顯現的作用。有的社會利益主體理性素養(yǎng)缺失，公民參與決策的政治理性和表達理性缺乏，社會價值多元復雜等因素使得各社會利益主體的交流受阻，甚至產生較為重大的認知分歧。決策相關主體的利益、訴求未能得到充分有效表達，利益協商渠道不暢，直接導致利益相關方權利受到忽視，致使行政決策難以獲得普遍認可和接受。

（三）決策正當性較缺乏

個別決策機關常以追求“公共利益”之名，上項目、鋪攤子，重大行政決策正當性受到公眾的質疑。實際上，以人為本的公共利益才是重大行政決策的正當性基礎。個別重大行政決策缺乏正當性。首先，體現在決策缺乏法律依據。個別領導干部在重大行政決策時更多體現的是政治思維、經濟思維，運用法治思維參與決策的能力有待提升。其次，個別重大行政決策欠缺合理性。個別領導干部為了追求政績，在決策前少有進行實事求是、全面深入的實踐調查，做出的決策難以獲得相關利益方和社會公眾的肯定和認同。

三、重大行政決策程序制度的價值元素

重大行政決策程序制度涉及行政學、管理學、信息學以及法學等多學科領域，除了本身所具有的程序價值外，還包含著理性、民主、法治等價值元素。充分認識決策程序價值元素，有助于從理念層面強化對重大行政決策程序制度的認識，進而更全面地將相關價值理念貫穿重大行政決策的始終。

（一）理性價值

理性乃是人用智識理解和應對現實的能力。重大行政決策程序中包含個體理性、公共理性等要素。我國科層制度在一定程度上遮蔽了公眾自發(fā)表達利益訴求的可能，普通公民個體理性在決策中往往受到忽略，個別官員的意志在決策過程中受到追捧，公民個體理性嚴重受阻。同時，由于體制內和體制外的話語互通交流存在一定障礙，公共理性的自然生成較為困難，是決策過程中的一個薄弱環(huán)節(jié)。政府作為決策主體，與利益相關人的法律地位不平等現象在某些地方仍然存在。這需要通過建立平等協商機制與理性溝通橋梁，豐富決策過程中的理性資源，注入更多民主元素來進行改變。

（二）民主元素

民主是法治國家的保障者。它要求民眾在一定范圍內共同管理國家事務時，必須堅持平等原則、堅持少數服從多數原則來治理國家。民主在重大行政決策程序中是一種有價值的東西，容忍、合作和妥協是民主社會不可或缺的價值理念。重大行政決策過程中需要民主與妥協來達成決策共識，參與式民主則是重大行政決策科學化、合法化和規(guī)范化的必由之路。黨和國家亦明確提及擴大公民有序的政治參與，保證民主決策。公眾參與對于推進我國行政決策民主化大有裨益。增加決策過程中的民主價值元素有利于實現民眾企盼的民主愿景。重大行政決策過程中充滿豐盈的民主元素，亦能維護政府行政決策的法治權威，從而切實提高決策的公信力和執(zhí)行力。

（三）法治元素

法治優(yōu)于人治。這要求我們所制定的法律是優(yōu)良的法律，且這優(yōu)良之法律能獲得民眾普遍的遵守和服從。法治堅持法律至上、權力制約、權利保障等原則，它并非僅僅是一種現代社會治理工具，而是與理性、民主、人權、平等、自由、秩序等價值緊密聯系，構成了法治之精髓和法治之精神。法治政府建設和社會治理離不開優(yōu)良的行政決策，要使決策得到民眾的擁護并獲得廣泛的公信力和較強的執(zhí)行力，行政決策主體及政府官員就應充分運用法律思維、法治方式和法理精神去思考和檢驗整個決策程序的合法性，應當聽取合法性審查機構、法律顧問等有關專家意見，嚴格依照法定權限、法定程序做出決策。同時，把遵守執(zhí)行重大行政決策程序制度的情況作為督察和審計內容，對行政決策過程施行全流程監(jiān)督，切實防止決策時個人專斷、“一言堂”現象的發(fā)生。

四、重大行政決策程序機制的完善路徑

《條例》提供了一個較為完善的重大行政決策程序機制，這為今后各級政府的重大行政決策提供了堅強的程序制度保障，其法治功能的發(fā)揮和完善主要包括以下路徑。

（一）廣泛的公眾參與

重大行政決策正當性取得的前提便是決策過程中公眾廣泛而深入的參與。一是公眾參與是重大行政決策過程的需要。政府治理的合法性基礎在于民意，而民意獲得的基本途徑是公眾參與。公眾廣泛而深入地參與決策，提供更為廣泛的民意基礎和切合實際的建議，表達普遍合理的訴求，監(jiān)督行政權力合法化運行，從而使決策具有廣泛的民主基礎。二是重大行政決策目標的實現離不開廣泛的公眾參與。決策經過民眾的參與、認同和接受，將有利于決策的順利有效執(zhí)行，更有利于行政目標的實現。

（二）全面風險評估

風險評估是重大行政決策的一個法定程序。風險評估包括政治風險、社會風險、經濟風險、環(huán)境風險和法律風險等內容。為發(fā)揮重大行政決策風險評估制度的實效，須對其程序機制進行全面詳細的設計。首先，評估主體的選擇。可有三種模式選擇。一是決策主體自我風險評估，二是第三方評估，三是決策主體與第三方專業(yè)性社會機構組織共同選擇外包方式評估。其次，評估方案的策劃。由第三方專業(yè)性社會機構組織制定具體的評估方案，由決策主體及相關部門提出建議或意見。再次，評估方案的具體實施。通常包括風險識別、風險分析、風險評估報告、風險等級認定等環(huán)節(jié)。最后，評估效力的采用。評估的實質效力是重大行政決策做出與否、如何做出的一項十分重要的依據。

（三）嚴格合法性審查

在現代社會，合法性的來源是社會公眾一種特定的最低限度的服從愿望，即“可接受性”。現代行政法學的研究更傾向認為，行政決策的合法性（正當性），不僅來自決策過程所體現的法律形式正義，更來自決策的理性化程度和公眾參與決策所獲得的法律實質正義。有一種觀點認為，行政決策的合法性僅僅是指依法依規(guī)決策。此種看法未免有些膚淺，因為合法性既要求合乎法律規(guī)則，還要求合乎法律原則，更要合乎法治精神。因此，法制審核機構在進行合法性審查時，除了對重大行政決策的主體、決策權限和內容等進行嚴格審查外，還須審查該重大行政決策是否符合法律原則和法理精神。

（四）規(guī)范集體討論程序

重大行政決策程序還必須經過最后的集體討論環(huán)節(jié)，這是一個重要的法定必經程序?！稐l例》第三章第二節(jié)對重大行政決策集體討論程序作出了具體規(guī)定。例如，第三十一條規(guī)定，決策承辦單位須向決策機關提交決策草案、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查履行情況等材料。根據我國法治政府建設有關文件的要求，集體討論率須達到100%。各省、市政府依據《條例》內容，陸續(xù)制定出臺了有關重大行政決策集體討論程序的具體流程，具有一定的可操作性。擁有較大行政權力的行政機關既是重大行政決策建議提交者，有時也是重大行政決策的決定者。這是兩個不同的行政權力主體，它們之間常存在上下級行政管理關系。重大行政決策主體既是決策的決定者，也是決策制定的監(jiān)督者。因此，最后的集體討論程序環(huán)節(jié)發(fā)揮著決策決定和監(jiān)督雙重作用。此外，嚴格集體討論程序有利于防止決策參與者權力濫用和個人意志獨斷，亦對行政機關有關負責人起著約束和監(jiān)督作用。因此，須嚴格規(guī)范集體討論的具體流程，進一步強化政府領導干部參與重大行政決策過程的各項行政職責和法律責任。

（五）嚴厲追究責任

重大行政決策預定的規(guī)范化程序能對恣意決策產生約束力，但這樣的約束力是有限的，必須輔以嚴厲的問責制對決策過程加以約束和監(jiān)督，這樣整個決策過程將會更加審慎，從而使得決策更加科學和規(guī)范。將問責制和參與決策的政府官員的政治績效，甚至是政治生命、前景直接掛鉤，有著很強的監(jiān)督和激勵作用。因此，行政問責在法治建設中發(fā)揮著獨特的制度功效，它給行政執(zhí)法人員帶來的激勵、督促、壓力，遠甚于行政訴訟、正當程序和公眾參與等其他任何一種依法行政進路。完善終身責任追究制度和責任倒查機制，必將促使決策主體和參與決策的政府官員依法行政、合理行政、審慎決策，讓他們在決策時避免違法違規(guī)，并對其進行全程監(jiān)督和終身追責，從而杜絕 “三拍”干部現象的出現。

（作者單位：貴州中醫(yī)藥大學）

責任編輯：陳文蘭 李 慧