摘要：今年以來，地方政府專項債發(fā)行呈現(xiàn)提速增量新特點。在專項債充分發(fā)揮其逆周期調(diào)節(jié)作用的同時，也面臨著諸多新問題與新挑戰(zhàn)，亟待完善體制機制，優(yōu)化政策制度。專項債作為積極財政政策的重要抓手，將在未來相當長時期內(nèi)發(fā)揮重要作用，為進一步提升其支持經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，本文從夯實專項債全流程管理、優(yōu)化市場化配套融資機制、高度關(guān)注潛在的風險、合理規(guī)劃地方政府債務空間等方面提出了建議。

關(guān)鍵詞：地方政府專項債 債務余額 逆周期調(diào)節(jié)

地方政府專項債（以下簡稱“專項債”）機制是黨中央、國務院聚焦當前國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢，有效穩(wěn)住經(jīng)濟大盤作出的重大決策部署，是落實積極財政政策，穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要舉措。當前，各地正穩(wěn)步有序推動專項債相關(guān)工作，以促進其逆周期調(diào)節(jié)作用取得實效，但在實踐中專項債發(fā)行提速帶來諸多新問題與新挑戰(zhàn)，有必要進一步完善體制機制，優(yōu)化政策制度，提升專項債支持經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。

2022年專項債發(fā)行新特點

（一）節(jié)奏快

2022年以來，全國經(jīng)濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三重壓力，專項債發(fā)行前置。3月29日，國務院常務會議要求，2021年提前下達的專項債發(fā)行額度于2022年5月底前發(fā)行完畢。5月31日，國務院發(fā)布的《扎實穩(wěn)住經(jīng)濟的一攬子政策措施》要求，2022年下達的專項債額度于6月底前基本發(fā)行完畢，全部資金力爭8月底前使用完畢。這三個時間點較2021年分別約提前1個月、5個月、4個月。在實際執(zhí)行中，截至2022年4月末，2021年提前下達的額度已基本發(fā)行完畢，較國務院要求的期限又提前1個月。

（二）規(guī)模大

根據(jù)財政部地方政府債券統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2022年1—4月，全國已發(fā)行專項債16518億元，相比2021年、2020年同期發(fā)行的7179億元、12240億元分別多發(fā)9339億元、4278億元，同比分別增長130%、35%。

（三）期限長

2022年1—4月，新發(fā)行的專項債平均期限為15.7年，較2021年、2020年的平均發(fā)行期限14.2年和14.6年分別延長1.5年和1.1年。其中，10年期及以上品種占比高達86.91%，10年期以下品種占比僅為13.09%。

（四）利率低

2022年1—4月，專項債平均發(fā)行利率為3.14%，較2021年、2020年同期平均發(fā)行利率3.51%、3.37%分別低37BP、23BP。

專項債提速增量帶來新問題、新挑戰(zhàn)

一是為加快專項債發(fā)行節(jié)奏，項目申報、審批等環(huán)節(jié)可能存在標準質(zhì)量降低等現(xiàn)象。《國務院關(guān)于2021年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，10個地區(qū)違規(guī)將136.63億元專項債券資金用于企業(yè)經(jīng)營、人員工資等，33個地區(qū)217億元專項債券資金閑置1年以上。

二是金融參與的配套融資仍然較少。將專項債用作項目資本金的項目在2022年一季度占比僅為8.9%，在4—5月不到6%，遠低于財政部25%的最高限額，對社會資金的撬動能力有限。

三是專項債到期時存在較大的還款壓力。專項債按年/半年付息，絕大部分在到期時一次還本。在債券到期年份，政府需進行集中大額還款，部分項目還需償還市場化配套融資資金。雖然地方政府可通過續(xù)發(fā)專項債、項目產(chǎn)生的政府性基金收入與經(jīng)營性專項收入、土地儲備收益產(chǎn)生的政府性基金收入和其他綜合收益等多種方式還債，但仍存在流動性風險。

四是地方政府債務余額上升，部分省市債務風險恐將從“綠牌”過渡為“黃牌”。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，為加強逆周期調(diào)節(jié)，專項債限額從2018年的1.35萬億元、2019年的2.15萬億元升至2020年的3.75萬億元、2021年和2022年的3.65萬億元。專項債的顯著放量使部分省市的債務風險等級逐漸從“綠牌”（綜合債務率<120%）向“黃牌”（120%≤綜合債務率<200%）過渡，債務風險有所提升。

專項債將持續(xù)發(fā)揮重要作用

（一）從短期來看，穩(wěn)增長任務突出，預計下半年專項債將再發(fā)力

2022年5月25日，國務院召開全國穩(wěn)住經(jīng)濟大盤電視電話會議，李克強總理指出，當前的困難在某些方面和一定程度上比2020年疫情嚴重沖擊時還大。確保經(jīng)濟運行在合理區(qū)間已是共識，專項債作為積極財政政策的重要抓手，預計下半年還將在穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板方面持續(xù)發(fā)力。

在發(fā)行節(jié)奏方面，除了國務院常務會議要求6月底前發(fā)行完2022年用于項目建設(shè)的3.45萬億元額度，力爭8月底前資金基本使用到位外，若6、7月主要經(jīng)濟指標仍未出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，預計將在8月提前下達2023年的專項債額度，而以往均在12月才下達。

在發(fā)行規(guī)模方面，截至5月已發(fā)行完約2萬億元的額度，按照3.45萬億元將在6月前發(fā)行完畢的要求，預計6月當月發(fā)行量將達到約1.45萬億元，創(chuàng)歷史新高。此前的高點為2020年5月的9980億元。同時，若在8月提前下達2023年的額度，9月開始發(fā)行，以5月的發(fā)行規(guī)模估算，9—12月每月將發(fā)行6000億元左右，合計提前發(fā)行2023年的額度2.4萬億元，則2022年實際用于項目建設(shè)的專項債資金將高達5.85萬億元（3.45萬億元2022年額度與2.4萬億元提前下達的2023年額度之和）。根據(jù)全國人大的要求，提前下達的專項債額度不超過次年的60%，按照這一比例計算，預計2023年的專項債額度將達4.2萬億元左右。

在投向區(qū)域方面，下半年預計將加大力度支持受疫情影響嚴重的省份，如上海、北京、天津、吉林、遼寧、廣東等。

在金融配套融資方面，5月31日發(fā)布的《國務院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》（國發(fā)〔2022〕12號）要求，在依法合規(guī)、風險可控的前提下，財政部會同中國人民銀行、銀保監(jiān)會引導商業(yè)銀行對符合條件的專項債項目建設(shè)主體提供配套融資支持。預計上述三部委將在近期就金融配套融資中的痛點、堵點、難點，比如經(jīng)營性專項收入范圍問題、項目收益分類分賬管理問題、項目主體合規(guī)性問題等，出臺相關(guān)細則。

（二）從中長期來看，專項債將成為常規(guī)財政政策，發(fā)行規(guī)模與節(jié)奏隨周期調(diào)整

第一，在經(jīng)濟下行階段，專項債將在相當長時期內(nèi)發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)的重要作用。我國經(jīng)濟將長期處于從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)型期，疊加百年變局與世紀疫情，經(jīng)濟發(fā)展面臨一定的不確定性。

在宏觀調(diào)控中，一是貨幣政策受美國等主要國家和經(jīng)濟體外溢效應的掣肘;二是財政政策受3%赤字率限制，突破紅線壓力較大;三是在基建投資領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)融資模式不足，政府和社會資本合作（PPP）、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等新模式確實能有效解決部分資金缺口，但其限制性條件相對較多，導致融資規(guī)模和空間有限。而專項債既不受國際環(huán)境太多影響，又不計入財政赤字，雖然融資模式有待優(yōu)化，但能夠發(fā)揮重要的調(diào)控作用，將是一種有效的長期選擇。

第二，專項債將是地方政府“開前門、堵后門”的長效手段。專項債是新預算法下的產(chǎn)物，是地方政府“開前門、堵后門”改革思路的體現(xiàn)。在當前情況下專項債是地方政府除財政收入、政府性基金、中央轉(zhuǎn)移支付等渠道外，為數(shù)不多的合法融資渠道，且其以省級地方政府信用為基礎(chǔ)，融資成本低于市場化融資，從而為地方政府減輕了財務壓力，提供了發(fā)展動力，具有較強的趨勢性。

第三，債務問題是一個長期問題，專項債是通過債務顯性化實現(xiàn)隱性債務化解清零的重要方式。目前，專項債已在支持廣東、上海、北京的全域無隱性債務試點、支持全國60個建制縣隱性債務化解試點等工作中發(fā)揮了顯著作用。而我國的隱性債務化解時間長、任務艱巨、問題復雜，兩類試點工作為全國其他省份提供了有價值的參考與經(jīng)驗，將在較長時間內(nèi)支持其他省份的隱性債務化解。

（三）專項債的改革方向

專項債未來的政策趨勢應是對現(xiàn)有政策優(yōu)化調(diào)整，預計表現(xiàn)為以下幾方面。

1.投向擴大

未來只要是有一定收益的政府類項目，都有可能逐步納入專項債支持范圍。事實上，專項債擴容從2021年便已開始，當年將“支持中小銀行補充資本金”納入其中。2022年，專項債投向進一步納入“惠民生、解民憂”“增后勁、上水平”“補短板、強弱項”三大方面，加大對新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源、鄉(xiāng)村振興等項目的支持力度。

2.規(guī)?？s減

一方面，政府有一定收益的項目有限，未來料將在發(fā)債結(jié)構(gòu)上進行調(diào)整，縮減專項債規(guī)模，加大一般債對公益性項目的支持力度;另一方面，要更好地發(fā)揮市場在投資中的作用。事實上，2020年以來，每年接近4萬億元的發(fā)行規(guī)模是百年變局與世紀疫情交織下的非常態(tài)水平，從政府或者市場的角度看，均可考慮縮減專項債的發(fā)行規(guī)模，令其回歸到2018年1.35萬億元、2019年2.15萬億元的水平附近，每年將發(fā)行規(guī)?？刂圃?萬億～2萬億元。

3.功能調(diào)整

當前專項債逆周期調(diào)節(jié)的功能屬性較強，這種調(diào)節(jié)屬于政府宏觀統(tǒng)籌下的調(diào)節(jié)，作為階段性功能是必要的，但專項債作為長期性宏觀調(diào)控工具，未來的主要功能或更多地轉(zhuǎn)向補短板、惠民生、防風險，以及解決發(fā)展不平衡不充分的問題。

對提高專項債逆周期調(diào)節(jié)效率與效力的建議

一是夯實專項債全生命周期管理，提升專項債組織籌備、發(fā)行審批、項目后評估的質(zhì)量。加強項目的篩選與儲備，嚴格落實項目具有一定收益的紅線，做好項目入庫的源頭管理。優(yōu)化地方各部門間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，邀請專業(yè)性強的組織機構(gòu)參與項目規(guī)劃開發(fā)，高效謀劃系統(tǒng)性項目、區(qū)域性項目、重點項目和重大項目。提高項目“一案兩書”（《專項債項目實施方案》與《專項債項目財務評估報告書》《專項債項目法律意見書》）編制的科學性、真實性、準確性，杜絕過度包裝，客觀計算項目綜合收益。嚴把項目審批的各項標準，做好提高審批效率與保持審批質(zhì)量的平衡，高質(zhì)量推動專項債發(fā)行。積極開展專項債發(fā)行后對項目的評估，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，積累經(jīng)驗，提升項目的運營管理水平。

二是優(yōu)化專項債市場化配套融資機制，解決銀行等金融機構(gòu)參與時面臨的制度性痛點、堵點、難點。落實專項債項目收益分類分賬管理，確立分類分賬的范圍比例，降低市場化配套融資因同債不同權(quán)而導致的風險敞口。明確專項債項目經(jīng)營性專項收入的具體科目，比如政府補貼資金能否納入專項收入，避免踩踏隱形債務等紅線。提高地方政府開展配套融資的積極性，有效縮減審批要件與流程，積極為銀行等金融機構(gòu)提供事前評審與批準文件。適度調(diào)整對銀行等金融機構(gòu)參與配套融資的考核與監(jiān)管政策，比如剔除項目對利潤率、不良貸款率等的影響，或在計算資本充足率時給予較低的風險權(quán)重、一定的風險補償，提升監(jiān)管對金融機構(gòu)參與配套融資的容忍度。

三是高度關(guān)注專項債項目潛在風險，建立風控機制，做好防范預案。第一，關(guān)注項目主體合規(guī)性風險。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）明確規(guī)定，市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位進行市場化配套融資。但在工作實踐中仍有部分平臺違規(guī)參與。要嚴把項目主體的事前審核關(guān)，加強信息披露，深化合規(guī)意識。第二，關(guān)注專項債到期集中償還的流動性風險，特別是需要同時償還債券本息與銀行貸款的市場化配套融資項目。需著力加強地方政府的資金統(tǒng)籌能力、綜合平衡能力，根據(jù)到期債務分布、融資成本，制訂科學、合理的還款計劃平滑還款周期，探索建立以資金臨時周轉(zhuǎn)或救助為目的的償債保障基金，有效降低還款壓力。第三，關(guān)注專項債資金閑置、挪用的管理風險。務實開展對項目開工、推動的績效考核，加快資金使用進度;切實強化對資金池的監(jiān)管，杜絕任何挪用行為。

四是合理規(guī)劃地方政府債務空間，保障專項債持續(xù)發(fā)揮重要作用。專項債雖然不計入政府財政赤字，但增加了政府債務余額，擠占了政府債務空間。隨著專項債發(fā)行量的增加，目前不少省份已逐漸接近財政部債務考核的“黃牌”情況，未來這些省份的專項債發(fā)行必然受到限制，政府籌資工作可能受到嚴重影響。可根據(jù)項目運營期限、收益率曲線形態(tài)，探索選擇現(xiàn)金流較充沛、經(jīng)營較成熟的項目，研究以市場化方式盤活其資產(chǎn)，對專項債提前進行贖回，以降低地方政府債務余額，為政府騰挪出更多融資空間，以支持其他急需資金項目的發(fā)展。（本文僅為課題組學術(shù)觀點，不代表所在單位意見）

注：

1.本課題組成員：馮進路，國家開發(fā)銀行研究院研究一處;廉潔，國家開發(fā)銀行研究院研究四處;王聰，國家開發(fā)銀行研究院研究一處;蔡寧，國家開發(fā)銀行研究院研究四處。執(zhí)筆人：蔡寧。感謝研討會專家對課題的貢獻。

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責任編輯：劉穎 王瓊