摘要：加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會治理，是實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的必然要求，也是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇，已經(jīng)成為新時代的重要課題。尤其在地理環(huán)境、政策制度、經(jīng)濟條件、民族構(gòu)成具有獨特性和差異性的少數(shù)民族地區(qū)，能否做好鄉(xiāng)村社會治理關(guān)乎鄉(xiāng)村社會治理的成效，關(guān)乎民族團結(jié)和國家長治久安，更關(guān)乎廣大農(nóng)民群眾的切身利益。堅持和加強黨對基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是提升基層治理效能的關(guān)鍵所在，基層社會的有效治理又是促進基層黨建工作的重要力量。在充分認識二者辯證關(guān)系的基礎(chǔ)上剖析當(dāng)前民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理工作中面臨的現(xiàn)實困境，總結(jié)內(nèi)蒙古通遼市的工作經(jīng)驗，為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會治理提出可行性和建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞：黨建 鄉(xiāng)村社會治理 民族地區(qū)

一、引言

“三農(nóng)”問題一直是黨和國家工作的重中之重，鄉(xiāng)村社會治理越來越成為黨和政府以及社會各界關(guān)注的重要問題。鄉(xiāng)村社會治理的邏輯角度是多元化的，但無論哪一種路徑都離不開基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，基層社會治理的推進和創(chuàng)新，基層社會治理能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力。所以必須首先把在基層堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為頭等大事來抓，放在首要的核心位置。

內(nèi)蒙古通遼市是內(nèi)蒙古自治區(qū)以及中國蒙古族人口最集中的地區(qū)，通遼市的地理位置、人口分布、民族情況等決定了其具有地域性和民族性等研究特點，以此為案例進行鄉(xiāng)村社會治理工作的分析和探討具有一定的現(xiàn)實意義和參考價值。

二、基層黨建與鄉(xiāng)村社會治理的關(guān)系

黨的建設(shè)與鄉(xiāng)村社會治理二者并非是割裂的，二者相輔相成最終實現(xiàn)良性循環(huán)。一方面，基層黨建是引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會治理和實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的重要保障;另一方面，基層社會的有效治理又是促進基層黨建工作的重要力量。

（一）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會治理

基層黨組織是鄉(xiāng)村社會治理的戰(zhàn)斗堡壘，是密切聯(lián)系群眾的重要紐帶，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會治理面臨治理主體多元化、治理問題復(fù)雜化、治理要求精細化等多方面的挑戰(zhàn)，需要充分發(fā)揮基層黨組織在社會治理中重要作用和各項優(yōu)勢，從而打造鄉(xiāng)村社會治理的新發(fā)展格局。在黨建引領(lǐng)農(nóng)村鄉(xiāng)村社會治理的邏輯層次中，主要體現(xiàn)在三個方面：一是政治引領(lǐng)力。基層黨組織作為推進鄉(xiāng)村社會治理的主心骨，在治理過程中明確政治屬性，把握政治方向，發(fā)揮政治功能，確?；鶎痈黜椆ぷ鞫寄軌驀@中央方針政策的要求進行開展，最終達到重塑鄉(xiāng)村社會治理秩序和提升鄉(xiāng)村社會治理的目的。二是組織引領(lǐng)力。基層黨組織是黨的領(lǐng)導(dǎo)延伸到基層的重要載體，重視組織建設(shè)才能保證黨支部有序有效運行，發(fā)揮基層黨支部的功能作用。強化組織引領(lǐng)力有效的規(guī)避了過去鄉(xiāng)村社會治理中參與主體單一、治理機制陳舊、治理熱情不高等現(xiàn)實問題，為鄉(xiāng)村社會治理提供了基本的政策遵循，更展現(xiàn)了資源整合的巨大力量。三是思想引領(lǐng)力?；鶎狱h組織作為我們黨執(zhí)政的根基，具有鮮明的政治屬性，要著眼彰顯黨的政治特征、發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、完成黨的政治任務(wù)等方面切實從上做好黨員教育和群眾宣傳工作，通過貼近群眾、團結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)深深根植于人民群眾之中。以營造風(fēng)清氣正的基層環(huán)境推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)代化。

（二）鄉(xiāng)村社會治理推進黨的建設(shè)

回顧新中國成立以來基層黨建與鄉(xiāng)村社會治理的歷史進程，從社會主義探索時期的重管理輕治理到改革開放時期黨組織的引領(lǐng)與村民自治相結(jié)合再到十八大以來構(gòu)建黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會治理新模式。實踐再一次充分證明了二者相互交融、相輔相成的關(guān)系，這不僅突顯了基層黨建對鄉(xiāng)村社會治理的引領(lǐng)作用，更應(yīng)該意識到鄉(xiāng)村社會治理是推促進黨的建設(shè)的重要力量，具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的目標對基層黨建提出了更高的要求，以此倒逼黨建工作高質(zhì)量發(fā)展。社會管理到社會治理的重要轉(zhuǎn)變雖然只有一字之差，但體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，目的是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，這就需要充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，也對黨的建設(shè)提出了更高的要求。另一方面，新時代鄉(xiāng)村社會治理的背景對基層黨建提出了更高的要求，以此激發(fā)基層黨建的積極性和創(chuàng)造性。鄉(xiāng)村社會治理的主體具有多元性和目的明確的特點和優(yōu)勢，加之基層社會中群眾的利益訴求不斷變化，這就要求基層黨組織不斷構(gòu)建以黨建為引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進各項工作的新機制，在為新時代黨建工作積累經(jīng)驗的同時也注入了活力。

在民族地區(qū)，推進鄉(xiāng)村社會治理是增加各民族之間凝聚力和向心力的橋梁與紐帶，是鞏固和維護黨領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑之一。只有將兩者的獨特優(yōu)勢與目標訴求相融合，方能合力構(gòu)建基層黨建與鄉(xiāng)村社會治理之間的良性互動格局。

三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理工作中面臨的現(xiàn)實困境

當(dāng)前，脫貧攻堅工作圓滿收官，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面開啟。在新的歷史條件，民族地區(qū)的發(fā)生著深刻的歷史性變化，也面臨著前所未有的機遇。把握好新時代發(fā)展背景，立足民族地區(qū)基層實際，加強鄉(xiāng)村社會治理是民族地區(qū)必須面臨的時代性課題。但是，民族地區(qū)依然是我國發(fā)展的重點、難點地區(qū)，依然是鄉(xiāng)村社會治理的短板地區(qū)。少數(shù)民族地區(qū)在鄉(xiāng)村社會治理中不僅存在其他基層地區(qū)存在的共性問題，更面臨民族地區(qū)特殊性的現(xiàn)實困境。一方面，與城市治理相比，民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理呈現(xiàn)出“鄉(xiāng)村屬性”。另一方面，與非民族地區(qū)相比，民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理又呈現(xiàn)出“民族屬性?！?/p>

（一）民族地區(qū)面臨經(jīng)濟發(fā)展困境

脫貧攻堅工作實施以來，民族地區(qū)經(jīng)濟得到了較大程度的提升，但整體發(fā)展水平仍滯后于全國平均水平。第一，自然生態(tài)環(huán)境惡化是制約民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展重要因素之一。由于民族地區(qū)大多地處邊遠山區(qū)、邊疆地區(qū)和高寒地區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，自我發(fā)展能力低。當(dāng)然，部分民族地區(qū)的確具有豐富的自然資源，但是政府以降低門檻的方式進行招商引資，自然資源的過度采集造成了資源的衰竭和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，甚至在部分地區(qū)引發(fā)極端天氣和自然災(zāi)害。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，尤其是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)為主，受生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)化程度和市場化水平等因素的限制導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型發(fā)展困難重重。第三，民族地區(qū)農(nóng)牧民的文化水平?jīng)Q定了其思想觀點，內(nèi)蒙古第七次人口普查文盲率為3.30%，且主要集中在嘎查地區(qū)。部分民族地區(qū)受教育水平的制約和固定思維模式的影響，靠天吃飯或“等”、“靠”、“要”的意識導(dǎo)致創(chuàng)新發(fā)展動力嚴重不足。綜上所述，民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展困境難以為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會治理提供經(jīng)濟條件。

（二）民族地區(qū)面臨維護社會穩(wěn)定壓力

各民族團結(jié)和諧相處不僅是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，更是國家安全統(tǒng)一發(fā)展的前提。當(dāng)前民族地區(qū)緊緊圍繞鑄牢中華民族共同體意識意識這條主線，突出依法治理民族事務(wù)這個重點進行工作的開展，力圖做好新時代民族工作。但民族地區(qū)往往多個少數(shù)民族聚居，使得人口結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，這種相對特殊的人口結(jié)構(gòu)決定了民族地區(qū)各民族之間以及民族內(nèi)部的社會關(guān)系更為復(fù)雜，凸顯了民族地區(qū)基層治理具有復(fù)雜性的特點。近年來國內(nèi)國際宗教極端勢力、民族分裂勢力、暴力恐怖勢力大肆制造輿論，蠱惑人心，破壞社會安定，“三股勢力”的滲透使民族地區(qū)維護社會穩(wěn)定面臨巨大的壓力。與此同時，部分民族地區(qū)宗教事務(wù)管理上抓落實不到位，宗教問題處理不當(dāng)導(dǎo)致因宗教問題引發(fā)的社會問題活躍多發(fā)，宗教問題與民族問題交織在一起，進一步加劇了民族地區(qū)的不穩(wěn)定的因素和隱患。除民族工作外，近幾年來脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興進程中基礎(chǔ)工程的大力推進引起了部分土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等方面糾紛，該類糾紛涉及群眾的切實經(jīng)濟利益，涉及部門多，問題具體，化解難度非常大。

（三）民族地區(qū)黨的基層工作薄弱

基層黨組織作為鄉(xiāng)村社會治理的核心，具有最廣泛、最有效動員一切力量的優(yōu)勢，發(fā)揮著政治引領(lǐng)和戰(zhàn)斗堡壘的重要作用，然而基層黨組織組織功能弱化，戰(zhàn)斗力和凝聚力不強的問題比較突出，鄉(xiāng)村社會治理和服務(wù)內(nèi)在驅(qū)動不足。一方面，在鄉(xiāng)村社會治理實踐中，充調(diào)動多方主體參與，實現(xiàn)多元共治的局面是推進鄉(xiāng)村社會治理的重要舉措，但是由于不同權(quán)力的組織（行政性組織、自治性組織，黨委系統(tǒng)下派的駐村干部等）角色疊加、職權(quán)疊加、規(guī)則疊加和利益疊加，造成多重權(quán)力的疊加覆蓋、多重權(quán)力邊界不清和定位不明。另一方面，黨組織的組織功能發(fā)揮不強和組織功能渙散導(dǎo)致難以凝聚群眾力量。尤其一些地方在施“能人治村”中出現(xiàn)了宗族政治和滋生腐敗的亂象，嚴重的了損害了群眾的權(quán)益并且降低了參與鄉(xiāng)村社會治理的積極性。加之基層黨組織統(tǒng)領(lǐng)基層工作能力有待提高，一些領(lǐng)導(dǎo)班子成員思維方式、工作作風(fēng)和服務(wù)能力與經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、群眾的利益訴求以及轉(zhuǎn)型目標不適應(yīng)。

綜上所述，少數(shù)民族地區(qū)在鄉(xiāng)村社會治理當(dāng)中存在基層服務(wù)面積大、少數(shù)民族占比高、社會發(fā)育程度低等特點。受主客觀因素的影響和制約，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理工作中存在一些不容忽視的新情況、新問題?？梢詺w納為班子建設(shè)“軟”、經(jīng)濟發(fā)展“窮”、管理方式“難”等三個方面。

四、基層黨建在通遼市鄉(xiāng)村社會治理工作中的實踐與發(fā)展

近年來，通遼市立足邊疆少數(shù)民族地區(qū)實際，深入貫徹落實自治區(qū)“五化協(xié)同、六力聚合、大抓基層”的相關(guān)指導(dǎo)意見要求，以“強基固本、深化拓展、活力創(chuàng)新”為目標，不斷推動基層黨組織建設(shè)全面進步、全面過硬，逐步形成了地方特色的共建共治共享的鄉(xiāng)村治理體系。梳理地區(qū)典型的實踐與發(fā)展，不斷總結(jié)成功經(jīng)驗是破解鄉(xiāng)村鄉(xiāng)村社會治理困境的必然要求。

（一） 聚焦主責(zé)主業(yè)，全面落實黨建責(zé)任制

一是系統(tǒng)謀劃黨建工作思路。堅持黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興這一核心，實現(xiàn)組織力、發(fā)展力協(xié)同共進，堅持抓基礎(chǔ)、抓治理、抓品牌、抓創(chuàng)新，推動形成基層黨建“一核兩翼四輪同驅(qū)”工作思路，統(tǒng)籌推動黨建工作質(zhì)量提升。二是履行管黨治黨責(zé)任。始終堅持守好黨建“責(zé)任田”，把黨建工作列為永恒的重點工作之一，全年主持召開黨建工作會、黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議、黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室推進會等，推動基層黨建各項重點任務(wù)落到實處。三是圍繞中心服務(wù)大局。堅持黨對各項工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，黨員干部、志愿者先后在新冠肺炎疫情常態(tài)化防控、“雙城”鞏固提升、推進統(tǒng)編教材和掃雪除冰等工作中發(fā)揮重要作用，以正確認識和堅決行動增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。

（二） 加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，激發(fā)黨建工作活力

一是加強黨組織建設(shè)。把加強政治建設(shè)作為首要任務(wù)，認真落實“三會一課”等組織生活制度，推動軟弱渙散支部轉(zhuǎn)化升級。二是加強黨員教育管理。深入實行“三位一體”黨員教育管理，重點在鎮(zhèn)村兩級組織開展黨員教育培訓(xùn)，多年未發(fā)展黨員村全面清零。三是強化干部隊伍建設(shè)。結(jié)合村“兩委”換屆選舉，選優(yōu)配強村干部隊伍。結(jié)合“全面提升黨建工作質(zhì)量百日攻堅”專項行動，組織機關(guān)黨員開展鏟雪除冰、清理衛(wèi)生等勞動實踐，在勞動實踐中提升愛崗敬業(yè)、吃苦耐勞、團結(jié)奉獻精神。四是扎實做好統(tǒng)戰(zhàn)工作。高度重視區(qū)域宗教場所管理工作，將統(tǒng)戰(zhàn)工作納入實績考核內(nèi)容。

（三） 加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，持續(xù)凈化基層政治生態(tài)

一是開展警示教育。認真履行抓黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，邀請檢察院同志以案釋法開展職務(wù)犯罪警示教育，不斷提升黨員干部風(fēng)險防控意識，實現(xiàn)對黨員干部的警示教育常態(tài)化。二是加強監(jiān)督管理。加強對鎮(zhèn)村兩級干部監(jiān)督管理，重點針對違反“八項規(guī)定”、公車使用、干部廉潔自律等方面進行明察暗訪，針對重要節(jié)假日廉潔風(fēng)險防控開展宣傳。三是推動黨員干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為。加強理想信念教育，引導(dǎo)黨員、干部關(guān)鍵時刻沖得上去、危難關(guān)頭豁得出來、重大斗爭中經(jīng)得住考驗。

（四） 堅持黨建引領(lǐng)，推動鄉(xiāng)村全面振興

一是“黨建+產(chǎn)業(yè)”引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。通遼市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)遼河鎮(zhèn)圍繞“一鎮(zhèn)兩園三帶四區(qū)五鏈”發(fā)展規(guī)劃，與開發(fā)區(qū)文化和旅游局共同舉辦“論馬遼河”馬文化特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)研討會，邀請業(yè)內(nèi)大咖匯聚一堂，為特色小鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展提供“智慧引擎”，通過線上直播吸引近萬人次觀看。深化土地“三權(quán)分置”改革，推進土地流，發(fā)展紅干椒、花生、小麥等特色種植，發(fā)展肉羊、奶牛、生豬、毛驢及林下白鵝養(yǎng)殖，發(fā)展葡萄、油桃、草莓、香瓜等綠色采摘等。同時學(xué)習(xí)集體經(jīng)濟發(fā)展思路，探索建立起黨支部領(lǐng)辦、政策扶持、承包分紅、村企合作等多元化發(fā)展模式，由各村黨支部牽頭領(lǐng)辦種植、養(yǎng)殖、勞務(wù)等合作社。二是“黨建+環(huán)境整治”建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。開展“美家美戶美村莊·干干凈凈奔小康”農(nóng)村人居衛(wèi)生環(huán)境整治行動，組建起“保潔員+網(wǎng)格員+志愿者”的“三員一體”環(huán)境衛(wèi)生長效管護機制，建立起班子成員包片、鎮(zhèn)干部包村、村干部包網(wǎng)格、網(wǎng)格員包戶的“四級工作網(wǎng)格”，進一步推動環(huán)境衛(wèi)生整治。三是“黨建+三治融合”推動鄉(xiāng)村社會治理和諧有效。發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，主動化解基層矛盾。深化“一約二榜三隊四站五會”基層自治體系，強化黨建引領(lǐng)網(wǎng)格化治理，選配名網(wǎng)格員，切實發(fā)揮網(wǎng)格員在征地拆遷、信訪維穩(wěn)、環(huán)境整治、綜合治理、移風(fēng)易俗、人口普查及民政社保等方面的積極作用，完善基層自治體系建設(shè)。

（五） 鑄牢民族共同體意識，推進民族團結(jié)與鄉(xiāng)村治理相融合

把民族團結(jié)進步創(chuàng)建納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系，廣泛調(diào)動基層群眾參與創(chuàng)建活動的積極性，引導(dǎo)各族群眾把智慧和力量凝聚到促進民族團結(jié)、共建美好家園上來，讓各族群眾在相互嵌入、相互交融的生產(chǎn)生活環(huán)境中進一步加深了解、深化交往、增進感情，不斷夯實中華民族共同體的思想根基，推動經(jīng)濟社會快速良好發(fā)展。一是深入領(lǐng)會學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于民族工作的重要論述和在內(nèi)蒙古調(diào)研時的重要指示，圍繞團結(jié)、進步兩大板塊和文件提出的“五個共同”要求，深入推進民族團結(jié)進步創(chuàng)建進機關(guān)、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)場（街道）、進村隊（社區(qū)）、進學(xué)校、進企業(yè)。二是注重創(chuàng)建實效。抓好脫貧攻堅掃尾、脫貧成果鞏固和全面小康任務(wù)的完成，切實改善民生，把工作做到每一個家庭，每一個群眾頭上，讓生產(chǎn)力得到發(fā)展、老百姓收入得到增加，讓老百姓的幸福感、獲得感不斷增強，真真切切地體現(xiàn)民族團結(jié)進步創(chuàng)建的實效。三是創(chuàng)新創(chuàng)建機制。進一步建立完善創(chuàng)建工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機制、資金保障機制和干部激勵約束機制;通過加重對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)建工作考核分量、設(shè)立民族團結(jié)進步獎進行激勵等方式，不斷創(chuàng)新激勵約束機制，使創(chuàng)建工作有持續(xù)的活力。

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（作者單位：中共通遼市委黨校）