摘要：山東省現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)成效引領(lǐng)全國，本文從山東的海洋牧場基本情況和存在問題分析入手，探討了海洋牧場審計的范圍和內(nèi)容，構(gòu)建科學有效的海洋牧場資產(chǎn)管理和監(jiān)管體制，加強對海洋牧場建設(shè)項目資金審計，對政府投資和以政府投資為主的海洋牧場建設(shè)項目財務(wù)收支的真實、合法和效益進行審計，促進海洋牧場資金安全和建設(shè)項目規(guī)范高效運行，提出了基于資源資產(chǎn)視角下的海洋牧場審計的對策建議。

關(guān)鍵詞： 海洋牧場 資產(chǎn)審計 范圍 內(nèi)容

一、引言

審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。固定資產(chǎn)投資審計是國家對固定資產(chǎn)投資活動實行監(jiān)控的一種重要手段，屬于國家治理體系中的監(jiān)督子系統(tǒng)。我國固定資產(chǎn)投資審計開始于上世紀80年代簡單的工程決算審計，隨著國家對社會資源配置方式的不斷變革和調(diào)整，2001年以后，審計開始關(guān)注政府對公共資源、公共財政、公有資產(chǎn)配置所取得的成效。隨著國家審計與國家治理理論研究的不斷深入，績效審計將會被提升到新的理論高度，提高固定資產(chǎn)投資審計對國家治理的經(jīng)濟效應。

自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管體制是生態(tài)文明制度體系的有機組成部分，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”。2015年 10 月，中辦、國辦印發(fā)《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，確定將建立經(jīng)常性領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。山東省委審計委員會辦公室、省審計廳發(fā)布《山東省資源環(huán)境審計質(zhì)量提升三年行動計劃（2021-2023年）》，行動堅持綠水青山就是金山銀山理念，深化領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計，加大資源環(huán)境審計力度，根據(jù)各地資源稟賦特點、生態(tài)環(huán)境熱點、污染控制風險點等不同情況，加大對重要自然資源和生態(tài)環(huán)境保護事項、重點功能區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的審計力度，探索不同行業(yè)自然資源資產(chǎn)審計差異化和特色化，嚴肅查處重大自然資源損毀浪費和破壞生態(tài)環(huán)境違法違紀問題，促進領(lǐng)導干部樹立綠色發(fā)展理念和正確政績觀，其前提就要構(gòu)建健全有效的自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管體制。

海洋牧場即在一定海域內(nèi)，基于生態(tài)學原理營造多營養(yǎng)層級的海洋生態(tài)環(huán)境，充分利用自然生產(chǎn)力，開展生物資源養(yǎng)護和海水增養(yǎng)殖生產(chǎn)的漁場。是將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護有機結(jié)合，構(gòu)建起的科學、生態(tài)、高效的漁業(yè)發(fā)展新模式。山東省是國家唯一的海洋牧場建設(shè)綜合試點省份，目前，我省現(xiàn)代海洋牧場建設(shè)累計投入資金已達57億元。

目前，我國沿海省份審計機關(guān)開始積極探索海洋資源資產(chǎn)離任審計，取得了一些審計成果、積累了一定實踐經(jīng)驗，但仍處于起步階段，但對海洋牧場資產(chǎn)審計的案例和研究尚沒有報道。構(gòu)建科學有效的海洋牧場資產(chǎn)管理和監(jiān)管體制，加強對海洋牧場建設(shè)項目資金審計，對政府投資和以政府投資為主的海洋牧場建設(shè)項目財務(wù)收支的真實、合法和效益進行審計，揭示海洋經(jīng)濟運行中存在的問題，不僅會為解決重大資源環(huán)境問題奠定良好的制度基礎(chǔ)，而且會對我國海洋牧場建設(shè)可持續(xù)發(fā)展進程產(chǎn)生深遠影響。

二、山東省海洋牧場建設(shè)基本情況

近年來，山東省以創(chuàng)建國家級海洋牧場示范區(qū)和實施漁業(yè)油價補助專項轉(zhuǎn)移支付項目等為主要抓手，大力推進以人工魚礁為重點的海洋牧場建設(shè)。據(jù)初步統(tǒng)計，目前，山東省共投入海洋牧場建設(shè)資金57億元，建成海洋牧場多功能管護平臺48座、大型養(yǎng)殖工船1艘、大型深水智能網(wǎng)箱6座，成為離岸海洋牧場建設(shè)的現(xiàn)代化支點。有省級以上海洋牧場示范區(qū)（項目）達到105處，其中，國家級44處，占到全國的40%。據(jù)研究表明，山東海域礁區(qū)三年內(nèi)生物量增長6.7倍，基礎(chǔ)生產(chǎn)力提升20.4%，生物多樣性指數(shù)提升60.5%，昔日荒漠化的海底得到明顯改善。

海洋牧場已成為部分沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟新的增長點。海洋牧場的建設(shè)，將山東省以往在沿海-5米以下范圍的傳統(tǒng)養(yǎng)殖，推到-15米以下范圍的近遠海區(qū)域，日照市在黃海冷水團海域養(yǎng)殖三文魚，將山東省的海洋生態(tài)牧場拓展至離岸130海里。我國首艘4800噸級大型養(yǎng)殖工船和我國首座自主研發(fā)的全潛式大型智能網(wǎng)箱“深藍1號”相繼下水，開赴距海岸100海里的黃海冷水團水域，養(yǎng)殖三文魚等高價值冷水魚類。海洋牧場還帶動了海洋食品、海洋旅游、海洋裝備和智慧海洋等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，成為拉動山東經(jīng)濟增長的新引擎。

圍繞《山東省現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)綜合試點方案》（魯政字〔2019〕12號），充分考慮海域自然屬性、資源分布和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，海洋牧場建設(shè)分近淺海和深遠海兩個方向開展扶持。近淺海突出生態(tài)發(fā)展和融合發(fā)展，結(jié)合人工魚礁建設(shè)、休閑海釣、融合發(fā)展等主要方式，保護與修復近海生態(tài)，增殖和養(yǎng)護近岸資源。發(fā)展半島東南部現(xiàn)代海洋牧場的同時，優(yōu)先支持深遠海裝備型海洋牧場和東營、濱州、濰坊等黃河三角洲地區(qū)底播型海洋牧場發(fā)展。深遠海突出裝備化和智能化，綜合運用現(xiàn)代信息裝備技術(shù)，拓展?jié)O業(yè)發(fā)展新空間，重點利用現(xiàn)代漁業(yè)設(shè)施裝備開展深遠海智能化養(yǎng)殖試點。

山東省建設(shè)一批高標準國家級海洋牧場示范區(qū)，不僅可以發(fā)揮示范區(qū)在漁業(yè)資源養(yǎng)護和可持續(xù)利用中的重要作用，還可以通過示范引領(lǐng)，推動我國海洋牧場整體建設(shè)和管理水平的提高。山東海洋科技實力雄厚，在海洋牧場建設(shè)方面也集聚了大量科研成果，如海洋牧場生境構(gòu)造技術(shù)、生物資源增殖技術(shù)、增殖物種行為和馴化控制、海洋牧場監(jiān)測評價技術(shù)和漁獲及加工技術(shù)研究走在全國前列，特別是海洋牧場發(fā)展和管理方面，制定出臺了如《全國海洋牧場建設(shè)規(guī)劃（2016-2025）》《人工魚礁建設(shè)規(guī)范》《人工魚礁資源養(yǎng)護效果評價技術(shù)規(guī)范》等海洋牧場規(guī)劃設(shè)計、法律法規(guī)制定、標準體系建設(shè)及監(jiān)管技術(shù)服務(wù)，為海洋牧場建設(shè)效果評價提供科學依據(jù)。

三、海洋牧場審計的范圍和內(nèi)容

（一）海洋牧場審計的范圍

2020年，按照省政府《關(guān)于實施財政資金股權(quán)投資改革試點的意見》（魯政字〔2020〕16號）、省財政廳《關(guān)于印發(fā)省級財政資金股權(quán)投資改革試點實施辦法（暫行）的通知》（魯財辦發(fā)〔2020〕10號）要求，自2020年起，省級財政對海洋牧場建設(shè)支持方式由直接補助調(diào)整為股權(quán)投資，進一步推動我省現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)綜合試點，做強做優(yōu)海洋牧場集群。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于下達農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展專項2021年中央預算內(nèi)投資計劃的通知》（發(fā)改投資〔2021〕391號），專項用于山東省現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)綜合試點項目。

“十四五”期間，中央財政將著力構(gòu)建包括海洋牧場在內(nèi)的漁業(yè)發(fā)展支持政策體系。通過漁業(yè)發(fā)展補助資金，繼續(xù)支持建設(shè)國家級海洋牧場。漁業(yè)發(fā)展補助資金是指中央財政對建設(shè)國家級海洋牧場進行適當獎補的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金。國家級海洋牧場為約束性任務(wù)，對納入支持范圍符合條件的國家級海洋牧場予以適當定額補助。補助資金采取先建后補、以獎代補、直接補助、貼息等支持方式。支持范圍包括現(xiàn)代海洋牧場公共服務(wù)平臺建設(shè)項目、生態(tài)環(huán)境修復項目、新品種引進與培育、土著品種改良擴繁項目、漁業(yè)裝備研發(fā)與應用項目、設(shè)施漁業(yè)建設(shè)項目。

按照《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》（財農(nóng)〔2019〕48號）等有關(guān)制度規(guī)定，重點審計中央財政和省市轉(zhuǎn)移支付資金扶持的海洋牧場建設(shè)項目，對照績效目標做好績效監(jiān)控，將績效評價結(jié)果作為漁業(yè)發(fā)展補助資金分配的重要依據(jù)，提高資金配置效率和使用效益。

（二）海洋牧場審計的內(nèi)容

1. 海洋牧場資產(chǎn)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行及政策落實情況。審計過程中，根據(jù)涉海法規(guī)，結(jié)合地方實際，檢查有無海洋資源方面的違法、違規(guī)行為，對國家及上級文件是否落實到位，有無出臺具體的地方政策。檢查海域使用權(quán)的申請、受理和審查是否符合規(guī)定程序和要求、是否符合海洋功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)劃、是否符合國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策等。例如：審查海洋功能區(qū)劃的執(zhí)行情況，規(guī)劃中涉及海域使用的內(nèi)容是否與海洋功能區(qū)劃相銜接。

2. 與海洋牧場資產(chǎn)相關(guān)的重要經(jīng)濟決策的制定和執(zhí)行情況。海洋牧場建設(shè)內(nèi)容及決策程序的合法合規(guī)性。檢查海洋牧場建設(shè)事項的內(nèi)容是否符合國家法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟政策、海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求。決策過程是否遵循現(xiàn)行決策管理制度規(guī)定，以及民主、公開、科學的決策程序要求，有無臨時動議決策事項、個人拍板、操縱決策事項，是否存在公眾參與程度不高、缺乏專家論證、風險評估不充分，以及未經(jīng)法定職能部門審批等問題。檢查同一海域有兩個或者兩個以上用海意向人的，是否按規(guī)定流程采用招標、拍賣方式出讓海域使用權(quán)等內(nèi)容。

3. 海洋牧場資產(chǎn)管理制度建立和執(zhí)行情況。審查海洋牧場建設(shè)項目是否存在環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)海洋行政主管部門檢查批準、建設(shè)項目已經(jīng)運行的情況。審查項目是否存在未經(jīng)決策制定部門批準，執(zhí)行單位自行調(diào)整實施內(nèi)容的情況。決策執(zhí)行中是否實施了有效監(jiān)督，是否及時研究重要經(jīng)濟決策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，是否及時采取了糾正整改措施，是否認真落實問責糾偏機制和責任追究制度。是否達到了預期的目標或者達到預期目標的程度，分析該項目的經(jīng)濟效益進行評估。

4. 與海洋牧場資產(chǎn)相關(guān)的專項資金的管理和使用情況。檢查相關(guān)支出是否按照規(guī)定項目使用，是否存在以虛假的經(jīng)濟業(yè)務(wù)套取財政資金，是否存在擴大支出范圍、提高開支標準、擠占挪用項目資金、是否存在資金使用績效低下、損失浪費的問題。分析評價海洋資源專項資金使用績效，促進規(guī)范資金管理，提高資金使用效益。檢查項目的設(shè)計、監(jiān)理、施工及材料采購是否執(zhí)行招投標，施工的過程中是否存在因暗箱操作、虛假招投標、虛假合同或者壓低造價等造成的損失浪費、質(zhì)量及延誤工期等問題;審查工程監(jiān)理是否嚴格履行職責;項目建設(shè)是否按照設(shè)計的內(nèi)容全部施工完成，造價和價款的結(jié)算是否真實、合法，同時重點關(guān)注資金撥付、結(jié)算中出現(xiàn)的異常現(xiàn)象。

4.海洋牧場建設(shè)的海洋生態(tài)環(huán)境效益情況。檢查海洋牧場建設(shè)總體上是否突破劃定生態(tài)保護紅線，或超越海洋資源承載限制;海洋資源資產(chǎn)使用是否合法合規(guī)，有無非法利用、處置和出讓海洋資源資產(chǎn)等情況。審查該項目的實施對當?shù)氐暮Ｑ蟓h(huán)境帶來的影響。審查是否執(zhí)行規(guī)定的海洋功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量標準，切實保障功能區(qū)生態(tài)保護重點目標的安全;是否貫徹集約節(jié)約用海的原則，保障海洋資源的可持續(xù)利用。分析海水水質(zhì)標準、海洋沉積物標準和海洋生物體殘毒標準是否有所改善。審查建設(shè)與運行期間發(fā)生的重大海洋環(huán)境災害和重大海洋污染突發(fā)事件情況，分析產(chǎn)生原因。分析各類海洋資源資產(chǎn)的增減趨勢，為海洋資源的保值增值提出合理化建議。

二、海洋牧場資產(chǎn)監(jiān)管體制中存在的問題

（一）現(xiàn)行海洋牧場資產(chǎn)管理體制沒有完善的總體設(shè)計

海洋牧場資產(chǎn)的相關(guān)理論在國際國內(nèi)都屬于比較尖端前沿的領(lǐng)域，但其概念和內(nèi)涵等很多基礎(chǔ)理論仍未能形成共識，相關(guān)學科的相互融合與利用研究不夠，使得其評價、核算、管理、審計尚處于發(fā)展階段，相對滯后，不能滿足實踐的開展和需要。

（二）海洋牧場資產(chǎn)入賬標準規(guī)范缺失，資產(chǎn)缺乏審計依據(jù)

從山東省海洋牧場建設(shè)調(diào)研情況看，目前尚停留在收入支出流水賬上，建成后的牧場無論是國家級還是省級牧場，資產(chǎn)都沒入賬，造成沒有入賬的原因是缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范。在建設(shè)標準上，目前有《人工魚礁建設(shè)技術(shù)規(guī)范》、《人工魚礁資源養(yǎng)護效果評價技術(shù)規(guī)范》，但在實踐中，有的是人工漁礁;有的是船體改建;有的是圍衛(wèi)填海;有的是養(yǎng)殖場擴建等等并沒有形成統(tǒng)一的建設(shè)標準。海洋牧場做為資產(chǎn)認定，目前全國沒有統(tǒng)一的入賬標準。經(jīng)過近幾年的調(diào)研和研究發(fā)現(xiàn)，對海洋牧場入賬價值無法界定，造成資產(chǎn)入賬難，無法計提折舊，使用年限沒有標準，無法更新?lián)Q代，海洋牧場資產(chǎn)流失成為常態(tài)化。

（三）海洋牧場固定資產(chǎn)投資資金量大、資產(chǎn)很難度量，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定難度大，資源環(huán)境保護效果很難有效量化

明確產(chǎn)權(quán)是海洋資源資產(chǎn)化的前提，但因其復雜性，許多概念目前還比較模糊，實踐上還在完善過程中。海洋牧場資產(chǎn)生態(tài)價值很難客觀準確評價。在某種程度上，海洋牧場的生態(tài)價值遠遠超過其經(jīng)濟價值，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)難以商品化或者市場化，相當大部分生態(tài)價值是間接利用價值。政府部門對海洋資源的衡量缺乏一套完整統(tǒng)一的核算體系，以現(xiàn)有的技術(shù)手段和審計人力無法對所有海洋資源資產(chǎn)進行準確的價值評估。

（四）缺少海洋牧場固定資產(chǎn)投資審計的專業(yè)人才

由于固定資產(chǎn)投資審計包括海洋牧場投資建設(shè)技術(shù)審計、財務(wù)審計、經(jīng)濟審計及管理審計等內(nèi)容，事項比較復雜更加需要復合型的審計人員。目前審計機關(guān)懂財務(wù)的人員比較多，懂海洋漁業(yè)、海岸修復工程的人員比較少，因此固定資產(chǎn)投資審計隊伍要強調(diào)審計人員的科學配置，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，打造復合型的審計隊伍，切實增強審計工作的靈活性和適應性，保證審計質(zhì)量。

（五）缺乏對海洋牧場效果評估和績效評價

目前由于缺乏系統(tǒng)理論的指導及有效的績效評價體系，使得各級審計機關(guān)開展的固定資產(chǎn)投資效益審計還處于探索階段。缺乏對海洋牧場統(tǒng)一的生態(tài)、環(huán)境和生物資源調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，更沒有長期對海洋生態(tài)環(huán)境影響的分析和效果評估。海洋牧場建設(shè)與效果不同步，項目資金投入大、建設(shè)周期長，但生態(tài)效益顯現(xiàn)慢，與考核評價要求不同步。

四、基于審計視角的海洋牧場資產(chǎn)管理對策建議

（一）加強海洋牧場資產(chǎn)審計的基礎(chǔ)理論研究

海洋牧場建設(shè)項目所涉及的科學問題比較多，專業(yè)性強，審計部門建立健全跨部門協(xié)作機制，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境部門建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，提升審計質(zhì)量和效益。充分發(fā)揮我省高海洋科研院所強大的技術(shù)優(yōu)勢，研究海洋牧場資產(chǎn)管理、監(jiān)管和審計的相關(guān)理論體系、指標體系、評價體系及審計方法，聘請海洋資源、環(huán)境、法律、工程技術(shù)等相關(guān)專業(yè)的人才參與海洋牧場資產(chǎn)管理、監(jiān)管和審計。

（二）逐步建立完善海洋牧場資產(chǎn)管理和監(jiān)管構(gòu)架

一是建立統(tǒng)一的海洋牧場資產(chǎn)管理和監(jiān)管機構(gòu)，制定和實施與地方海洋牧場資產(chǎn)相關(guān)的規(guī)劃、政策，進行統(tǒng)籌管理，代表國家對保護和利用當?shù)睾Ｑ竽翀鲑Y產(chǎn)履行主體責任和監(jiān)管責任;二是建立海洋牧場資產(chǎn)統(tǒng)計、核算體系，這是管理和監(jiān)管的基礎(chǔ)，制定《山東省海洋牧場獎補資金管理辦法》，對目前海洋牧場資產(chǎn)統(tǒng)計方法進行規(guī)范和補充，建立海洋牧場資產(chǎn)臺賬，逐步對相關(guān)數(shù)量、質(zhì)量、利用情況進行全面統(tǒng)計，使與海洋牧場資產(chǎn)相關(guān)的基礎(chǔ)工作走上日常化、規(guī)范化的軌道，逐步納入國民賬戶核算體系;三是建立海洋牧場資產(chǎn)審計體系，研究制定相關(guān)審計方法和程序，培養(yǎng)鍛煉專業(yè)審計隊伍。

（三）逐步健全生態(tài)環(huán)境責任考核評價和責任追究機制

將一些能夠客觀、真實、有效反映海洋牧場資產(chǎn)利用狀況、政府宏觀微觀政策執(zhí)行及相關(guān)具體行政行為影響較大的指標，納入對海洋牧場建設(shè)績效考核評價體系中。專項資金使用管理中存在虛報、申領(lǐng)、截留、挪用等違法行為的，除責令將資金歸還原有渠道或收回財政外，應當按照國務(wù)院《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定對相關(guān)部門和單位予以處理，并依法追究相關(guān)責任人的責任。

（四）研究制定海洋牧場資產(chǎn)相關(guān)會計標準，確定海洋牧場資產(chǎn)分類

確定按廠房計、或按設(shè)備計、或按船只計、或按養(yǎng)殖場計。只有確定好資產(chǎn)類別，才能能按相應的資產(chǎn)進行成本歸集，計入成本，按規(guī)定計提折舊，確定使用年限，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。編制《海洋資源資產(chǎn)審計操作指引》，總結(jié)有關(guān)海洋牧場資產(chǎn)審計的經(jīng)驗做法，整理了相關(guān)法律法規(guī)，匯總需要查閱的資料清單和歸納審計技術(shù)方法。

（五）構(gòu)建系統(tǒng)完整的海洋牧場資產(chǎn)管理和監(jiān)管體制，加強對領(lǐng)導干部和建設(shè)業(yè)主生態(tài)環(huán)境責任考核和追究

當前急需建立科學合理的海洋牧場建設(shè)生態(tài)、環(huán)境及資源效果評估辦法，從單對海洋牧場增養(yǎng)殖產(chǎn)品獲得的經(jīng)濟效益層面上拓展至對整個海區(qū)的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益等多方面，尤其是突出生態(tài)效益評價，制訂涵蓋種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)等多個層級的功效量化評價機制。

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（作者單位：山東省淡水漁業(yè)研究院）