杜興端，楊曉荷

（1.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)村經(jīng)濟研究所，成都 610066；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院，成都 611130）

當(dāng)前，中國正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展正逐步從資源農(nóng)業(yè)向資本農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變［1］。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，具有資金和技術(shù)優(yōu)勢的工商資本下鄉(xiāng)并參與農(nóng)地經(jīng)營有利于為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域注入先進生產(chǎn)要素［2］，促進小農(nóng)生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā) 展 有 機 銜 接［3，4］，推 動 農(nóng) 業(yè) 產(chǎn) 業(yè) 體 系 進 一 步 完善［5］，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，促進鄉(xiāng)村全面振興［6］。隨著農(nóng)村土地改革不斷深化，土地流轉(zhuǎn)持續(xù)加速，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的范圍和深度不斷擴大。2020年，農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)進入企業(yè)的面積達到了370.57萬hm2，占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積比例的10.44%。但工商資本在參與農(nóng)地經(jīng)營過程中，也暴露出難以嵌入鄉(xiāng)土社會［7］、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”經(jīng)營［8］、與農(nóng)爭利［9］、盲目投資［10］、跑路爛尾［11］等諸多現(xiàn)實問題。農(nóng)地經(jīng)營問題在“三農(nóng)”問題中特殊、重要而又復(fù)雜，國家在推進農(nóng)村土地制度改革進程中，對于工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營問題一直采取的是審慎推進的態(tài)度，通過相關(guān)法律法規(guī)和政策措施進行管制。

研究政策文本的演進過程與特征，對于政策制定者或政策受眾來說都具有重要的理論和實踐意義。在研究過程中，政策文本的量化分析方法相較于敘述性分析具有客觀性和直觀性的特征，在各研究領(lǐng)域都得到了充分應(yīng)用［12-14］。目前學(xué)界對于工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的相關(guān)研究中，運用文本量化分析進行相關(guān)政策研究較少。政策是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中最重要的制度變量，政策對工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的動機、行為和結(jié)果都具有重要影響，對于政策演進的梳理既是對于既往制度設(shè)計的總結(jié)，也是對后續(xù)制度設(shè)計和政策制定的指導(dǎo)。本研究通過典型政策文本分析，研究中國工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營政策演進歷程與特征，明晰其中暗含的邏輯理路，對于未來進一步優(yōu)化中國工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營政策、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

通過搜索“工商資本”“新型經(jīng)營主體”“糧食安全”“土地流轉(zhuǎn)”等關(guān)鍵詞，從國家公開政策平臺上收集選取2004—2022年的18個中央一號文件和27個中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、國家農(nóng)業(yè)行政主管部門出臺的有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營與鄉(xiāng)村振興的意見、通知決定，以及7個農(nóng)業(yè)相關(guān)的規(guī)劃、法規(guī)和辦法，共52份具有代表性、能夠體現(xiàn)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營相關(guān)政策演進的典型政策文本。

1.2 研究方法

本研究主要采用質(zhì)性文本分析方法對政策文本進行量化分析。以Nvivo 12 Plus軟件作為分析工具，探尋工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營政策演進的邏輯理路。經(jīng)過文件收集和初步篩選后，將文本導(dǎo)入Nvivo 12 Plus軟件，在研究政策演進的歷程時，通過詞頻搜索得出各階段政策文本的高頻詞，同時比對各階段出現(xiàn)的新詞做進一步的剖析。在研究政策演進特征時，將各階段的政策文本進行逐字編碼，在剔除無效編碼和較少編碼后，將相關(guān)表述劃分為5個維度，再通過分析比較自由節(jié)點的含義，將其歸入到“目的性表述”“具體表述”“泛化表述”3個樹狀節(jié)點。通過對政策文本中有關(guān)政策的關(guān)鍵詞進行編碼，統(tǒng)計不同時期的關(guān)鍵詞詞性及其出現(xiàn)頻數(shù)（表1），可以看出隨著工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營政策的不斷成熟，具體政策手段也愈加豐富。

表1 不同時期關(guān)鍵詞頻數(shù)

2 政策演進歷程

依據(jù)政策文本內(nèi)容，將政策演進主要分為3個階段。劃分依據(jù)為：2004年，中國出臺了新世紀(jì)第一個指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的中央一號文件，自此連續(xù)發(fā)布19個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，對研究農(nóng)業(yè)政策演進具有標(biāo)志性意義；2013年，中央一號文件首次提出要探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，終止了工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的“野蠻生長”；2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）的決定，將對工商企業(yè)等社會資本參與農(nóng)地經(jīng)營進行政府管制明確寫入了法律，標(biāo)志著工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的相關(guān)政策措施進入了新的階段。

2.1 第一階段（2004—2012年）

2004—2012年，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營都未明確出現(xiàn)在政策語言中，但還是可以從相關(guān)政策中窺見該階段中國對于此現(xiàn)象的態(tài)度。此階段有關(guān)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的典型政策文本高頻關(guān)鍵詞如表2所示。

表2 2004—2012年相關(guān)關(guān)鍵詞及詞頻

進入21世紀(jì)，農(nóng)村勞動力不斷涌入城市，人地分離的現(xiàn)象進一步推動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)村土地的閑置以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要使工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的現(xiàn)象愈加頻繁。2002年《農(nóng)村土地承包法》正式頒布，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)自此可在不同主體之間流轉(zhuǎn)。在這期間，國家強調(diào)要大力扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展，支持企業(yè)建立規(guī)模化生產(chǎn)基地，為工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營提供了有利的政策環(huán)境。

在這個階段中，諸如“承包”“產(chǎn)業(yè)化”“龍頭企業(yè)”“支持”等詞語的出現(xiàn)頻率較高，說明在第一階段政府對于工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營總體態(tài)度是較為支持的。在該階段，政府出于“政治邏輯”和“治理邏輯”的考慮［15］，明確鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，然而資本下鄉(xiāng)在為農(nóng)業(yè)注入新要素的同時，也對農(nóng)業(yè)經(jīng)營秩序帶來了“去小農(nóng)化”的風(fēng)險［16］，這也為政策發(fā)展的第二階段埋下伏筆。

2.2 第二階段（2013—2018年）

隨著農(nóng)村土地制度改革的持續(xù)推進，農(nóng)業(yè)不斷向集約化、規(guī)模化的趨勢發(fā)展。為了推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，多個政策文件都提及了要引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營聯(lián)合體。從土地流轉(zhuǎn)到土地入股，一方面，農(nóng)民在企業(yè)和合作社中的股份讓他們擁有了話語權(quán)和有望升值的土地資本，也賦予了他們想和企業(yè)一起經(jīng)營好農(nóng)地的動力，另一方面，這讓與鄉(xiāng)村格格不入的工商資本以一種“結(jié)盟”的姿態(tài)嵌入了鄉(xiāng)土社會，資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)地有望獲得經(jīng)驗豐富的農(nóng)民的助力。

與此同時，工商資本憑借其資本實力不斷擠壓普通農(nóng)戶的生存空間，但卻沒有實現(xiàn)所謂的規(guī)模經(jīng)濟，土地資源利用的不科學(xué)以及不斷攀升的土地租賃成本和勞動力成本使眾多工商企業(yè)處于入不敷出的情形中，導(dǎo)致一些企業(yè)跑路、爛尾［11］。由于資本的逐利性所在，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營，具有較為明顯的耕地利用“非農(nóng)化”“非糧化”傾向。這必將對國家糧食安全和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來不利影響。針對這些問題，國家提出探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的政策有了明顯的收緊。

在該階段的政策文本中，出現(xiàn)了“入股”“風(fēng)險”“規(guī)范”及“監(jiān)管”等新詞，且“制度”“監(jiān)管”等詞匯出現(xiàn)頻率明顯增高，具體如表3所示。這體現(xiàn)出該階段的工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營相關(guān)政策的特點，一方面是繼續(xù)鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，并探索農(nóng)民與工商資本利益協(xié)調(diào)的有效方式，另一方面是在鼓勵的同時逐漸對工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營進行管制與規(guī)范。

表3 2013—2018年相關(guān)關(guān)鍵詞及詞頻

2.3 第三階段（2019年至今）

2018年12月29日修改的《農(nóng)村土地承包法》新增了第四十五條，專門對工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地進行了規(guī)定，標(biāo)志著對工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營進行政府管制明確寫入了法律。隨后，2021年3月1日開始實施的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營進行政府管制進行了更明確的規(guī)定。2020年，脫貧攻堅戰(zhàn)取得偉大勝利，中國全面建成小康社會，“三農(nóng)”工作重心發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)移，要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。工商資本因其具有資本、技術(shù)、管理等優(yōu)勢，可以為鄉(xiāng)村振興注入強大動力。為了推進鄉(xiāng)村振興，國家對于資本下鄉(xiāng)依然是處于積極推動的態(tài)勢，出臺政策有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，以期解答新的歷史命題。

在這一階段，“耕地”“糧食”等關(guān)鍵詞詞頻在該階段政策中有明顯提升，具體如表4所示。特別是近年來，逆全球化對糧食安全的沖擊不斷加大，而2020年新冠疫情的暴發(fā)更是加深了糧食和耕地安全問題的緊迫性。國家對農(nóng)地利用的“非農(nóng)化”、耕地利用的“非糧化”愈加重視，也必然在工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的相關(guān)政策中有所體現(xiàn)。

表4 2019年至今相關(guān)關(guān)鍵詞及詞頻

3 政策演進特征

3.1 雙線并行堅持維護農(nóng)民利益的原則

雖然工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的有關(guān)政策一直在不斷更替變革，但其維護農(nóng)民利益的原則始終沒有改變。工商資本具有天生的逐利性，再加上其資金、規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢，故而很容易在市場競爭中形成工商資本與小農(nóng)戶爭利、擠出小農(nóng)戶的問題。作為“看得見的手”，政府對維護農(nóng)戶利益具有責(zé)任。自第一階段開始，政策就奉行“兩條腿走路”，分別從管制農(nóng)地租賃和推動農(nóng)戶與資本結(jié)合發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的兩個方面維護和促進農(nóng)民利益。在維護農(nóng)民利益基本原則下，相關(guān)政策的關(guān)注點從單純促進農(nóng)戶經(jīng)濟利益的增長逐步轉(zhuǎn)移為發(fā)展農(nóng)戶個人素質(zhì)與職業(yè)素養(yǎng)，用工商資本的資金與技術(shù)、規(guī)模優(yōu)勢來促進農(nóng)戶的內(nèi)生性脫貧，促進農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大抓手。

3.2 從支持規(guī)?；?jīng)營到尋求規(guī)模化與小農(nóng)經(jīng)濟的結(jié)合

通過將政策文本中的表述根據(jù)語義進行編碼，并總結(jié)為“管制農(nóng)地租賃”和“推動農(nóng)業(yè)+資本”2個樹狀節(jié)點，統(tǒng)計各階段關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻數(shù)可以得出表5。在第一階段中，支持農(nóng)業(yè)與資本結(jié)合，進行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的表述相較于管制農(nóng)地租賃的表述出現(xiàn)頻率更高。由于將土地規(guī)模化經(jīng)營視為推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要手段，資本下鄉(xiāng)受到了地方政府的鼓勵和推動，大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)持續(xù)進行，而由于資本所給出的土地流轉(zhuǎn)價格遠高于一般農(nóng)戶，鄉(xiāng)村中自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)被逐漸擠出，在這個階段，“去小農(nóng)化”的趨勢是明顯的。然而在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，為了獲得連片的優(yōu)質(zhì)耕地，資本要以更高的價格向農(nóng)戶租賃土地，土地租金不斷攀升的同時，勞動力價格也在不斷升高。農(nóng)業(yè)本身的回報率較低，資本的高投入和低回報帶來了2個結(jié)果，一是資本經(jīng)營農(nóng)地向“非糧化”“非農(nóng)化”發(fā)展，二是企業(yè)跑路、爛尾頻發(fā)。近年來，在對中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的反思中，“再小農(nóng)化”概念提出，相關(guān)現(xiàn)象產(chǎn)生［16］。小農(nóng)經(jīng)營在中國有著悠久的歷史，有其長期存在的原因和價值［17］，小農(nóng)戶迄今為止仍然是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本面［18］，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不代表“去小農(nóng)化”。在這個背景下，政策管制明顯收緊，中國不斷探索著規(guī)模化經(jīng)營和小農(nóng)經(jīng)營之間的微妙平衡。反映在政策上，就是在第二階段“入股”“規(guī)范”及“監(jiān)管”等新詞的出現(xiàn)，“農(nóng)業(yè)+資本”的表述與“管制農(nóng)地租賃”的表述同步增多，出現(xiàn)頻率基本一致。在第三階段“農(nóng)業(yè)+資本”相關(guān)表述仍然頻繁，但出現(xiàn)頻率已經(jīng)少于“管制農(nóng)地租賃”的相關(guān)表述。

表5 關(guān)鍵詞出現(xiàn)在政策文件中頻數(shù)

3.3 工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營管制方式不斷豐富細化

2013年中央一號文件首次提出探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，這只是一個開端，具體的耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度措施在其后的實踐中不斷具象化。2013年《關(guān)于加強國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》提出了管制制度的3條原則，即確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地農(nóng)業(yè)用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；2014年陸續(xù)提出了建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險保障金制度和承包地按面積實行分級備案制度；2015年明確表述了以工商資本租賃農(nóng)地實行分級備案、建立健全資格審查、項目審核制度及風(fēng)險保障金制度為著力點的事前、事中、事后全面覆蓋的工商資本租賃農(nóng)地管制制度，這個表述在2015年后的多個政策文件中屢次提及。

由于工商資本具有天生的逐利性，在租賃農(nóng)地之后相對于收益率較低的糧食耕種，工商資本更傾向于選擇回報率更高的經(jīng)濟作物、花卉業(yè)，甚至是與種植業(yè)無關(guān)的旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)，使得近年來農(nóng)地利用“非農(nóng)化”、耕地利用“非糧化”問題日趨嚴(yán)重。為了遏制該現(xiàn)象，2020年《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》提出，通過運用衛(wèi)星遙感技術(shù)對中國耕地種糧情況進行實時監(jiān)測，并及時更新電子地圖和數(shù)據(jù)庫，先進科學(xué)技術(shù)的介入無疑大大提高了管制農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”的可操作性和技術(shù)性。

4 政策展望

任何制度的設(shè)計都不是一成不變的，都必須與一定的制度環(huán)境相適應(yīng)。當(dāng)前中國正在為實現(xiàn)第二個百年目標(biāo)而努力奮斗。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是重要的戰(zhàn)略任務(wù)。與此同時，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境也在發(fā)生深刻變化。對于制度環(huán)境出現(xiàn)的新變化，呈現(xiàn)出的新特點，國家關(guān)于工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的相關(guān)政策也必須與時俱進，與之相適應(yīng)。

4.1 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中鼓勵工商資本下鄉(xiāng)的同時進行合理管制

在鄉(xiāng)村振興視閾下，工商資本的資金、技術(shù)、人才、管理等一系列優(yōu)勢對于鄉(xiāng)村具有極大的拉動作用。國家也出臺了多個政策文件積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的范疇顯然大于農(nóng)業(yè)，工商資本下鄉(xiāng)可以有多種方式，參與農(nóng)地經(jīng)營只是其中一種。引導(dǎo)、支持、鼓勵與管制并非對立關(guān)系，既要引導(dǎo)、激勵、支持工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，又要對其參與農(nóng)地經(jīng)營進行合理有效管制，實現(xiàn)多目標(biāo)協(xié)同。如何更好地始終如一地堅持保護農(nóng)民利益原則也需要持續(xù)關(guān)注。鼓勵農(nóng)民以經(jīng)營權(quán)、技術(shù)、勞動等入股，形成農(nóng)戶+合作社+公司的利益共同體，不僅讓農(nóng)民分享更多產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，也讓有限的土地資源在更高的技術(shù)水平和管理水平下實現(xiàn)最大產(chǎn)值。探索更多農(nóng)民入股工商資本的方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)新型主體建立方式。在鼓勵農(nóng)民入股工商資本的同時，加強對農(nóng)民保障制度的完善，督促工商資本加強對流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的優(yōu)先雇傭與培訓(xùn)，提升農(nóng)民增收制富能力，促進共同富裕的實現(xiàn)。

4.2 確保工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營相關(guān)政策措施的落地落實

耕地壓力持續(xù)趨緊，糧食安全容不得懈怠，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營中的“非糧化”“非農(nóng)化”相對于家庭農(nóng)場、合作社這類主體來說更加嚴(yán)重。解決“非糧化”“非農(nóng)化”問題，建立和完善工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營的系列管制制度十分重要。但目前縣一級建立工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營監(jiān)管的具體制度覆蓋度還較低，且在實施中受能力限制，往往難以開展［19］。這對中國各地如何制定具體措施確保相關(guān)政策落地落實提出了非常急迫的要求。

4.3 以合理的政策措施解決好跑路爛尾等遺留問題

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，具有回報周期長、回報率較低、脆弱性高的特點，具有較高的投資風(fēng)險。部分工商資本跟風(fēng)下鄉(xiāng)，缺乏經(jīng)營農(nóng)業(yè)的能力，最終跑路、爛尾，并遺留系列問題。對此，一方面要努力降低工商資本投資的盲目性［20］，另一方面要通過有效的制度設(shè)計來防范風(fēng)險。國家提出，要建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險防范制度。風(fēng)險防范制度中，風(fēng)險保障金制度屢被提及。目前風(fēng)險保障金制度在實踐中存在增加資金壓力、缺乏合意保管主體等問題，且一時難以解決，履約保險制度是一個值得進一步探索和推廣的做法。但履約保險運行中，政府的補貼起到了主導(dǎo)作用。如何正確處理好政府和市場的邊界，建設(shè)服務(wù)型政府，在管制中做到補位不缺位，到位不越位，這也是下一步政策措施需要予以關(guān)注的問題。