□ 文 程 陽

0 引言

黨的十九屆六中全會將“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”列入我國國家治理體系和治理能力應堅持和完善的十三項制度之一，將借助大數(shù)據(jù)提升政府治理能力提到了重要戰(zhàn)略地位。在大數(shù)據(jù)背景下，整個社會都在信息化高速前進，政府治理也在不斷向公開化、協(xié)同化方向發(fā)展。大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力最有效的途徑之一，政府應充分利用數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境和大數(shù)據(jù)技術工具努力實現(xiàn)政務服務一體化、智能化。

1 問題的提出

政府治理能力的強弱是決定其他國家治理能力能否充分發(fā)揮作用的關鍵，數(shù)據(jù)治理政策是政府治理能力的體現(xiàn)和重要載體，是政府治理能力提高的實現(xiàn)途徑。搜尋政府網(wǎng)站和已有相關文獻中檢索相關政策文件，選取政府機構公開發(fā)布權威的有關數(shù)據(jù)治理的政策文本作為研究樣本?；诠仓卫砝碚摵托鹿补芾砝碚摰睦碚摲治隹蚣?，分析政策中體現(xiàn)政府治理能力，探索數(shù)據(jù)治理體系中政府治理能力的實然狀態(tài)，以更好地發(fā)揮其長處彌補不足，從而促進政府治理體系的改進和治理能力的提升。

2 數(shù)據(jù)治理政策與政府治理能力

2.1 數(shù)據(jù)治理政策

數(shù)據(jù)主要來源于政府和企業(yè)，國外最早有關數(shù)據(jù)治理的研究是為了防止企業(yè)的惡性競爭和數(shù)據(jù)欺瞞行為，Malik(2013)首次談到數(shù)據(jù)治理中政策因素的關鍵作用。國外有關研究包括宏微觀層面，宏觀上張明英等學者分析《數(shù)據(jù)治理白皮書》國際標準研究報告數(shù)據(jù)治理的應用價值。中觀和微觀層面均是我國學者對其他國家數(shù)據(jù)治理的管理機制研究，基于大數(shù)據(jù)分析美英澳等國政府的大數(shù)據(jù)治理能力。國內(nèi)學界對于什么是數(shù)據(jù)治理并未達成共識，對數(shù)據(jù)治理政策進行系統(tǒng)定義的分析也不多。有學者指出，我國數(shù)據(jù)治理政策集中在中觀層面，缺乏宏觀政策。目前，已有一定圍繞數(shù)據(jù)治理的研究成果，大數(shù)據(jù)的應用將數(shù)據(jù)治理推向了公共治理的高度。

2.2 政府治理能力

治理是一個多元的概念，西方國家的政府治理理論起源于二十世紀七十年代的新公共管理運動，強調(diào)政府的企業(yè)化和政府管理的市場化。政府治理能力的研究則是在公共治理理論興起之后，美國學者詹·庫伊曼提出政府治理需要政府和社會協(xié)作處理好需求和能力的平衡。David Wilson將國家治理能力歸類為制度制定、制度學習、制度執(zhí)行、制度優(yōu)化和調(diào)整。我國有關政府治理能力的研究則是在改革開放后西方研究成果傳入國內(nèi)，胡鞍鋼、戴長征等提出政府治理能力是政府執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，包括政府履職、自我革新等。從上述研究成果看，國內(nèi)外學者從不同方面對政府治理理論和能力范圍進行了廣泛探討，為當前我國政府治理能力的提升提供了理論依據(jù)。

2.3 數(shù)據(jù)治理政策是政府治理能力的重要體現(xiàn)

大數(shù)據(jù)與政府治理之間具有內(nèi)在一致性，兩者是相輔相成的正向發(fā)展關系。大數(shù)據(jù)不僅是一種工具，更是一種思維方式。一方面，政府高度重視并運用大數(shù)據(jù)頒布相關數(shù)據(jù)治理政策，提高政府收集、運用數(shù)據(jù)信息的效率，通過有效反饋提供最佳公共服務，使得政府決策更加科學。另一方面，政府部門為大數(shù)據(jù)的應用提供背景和平臺，運用政府公共平臺執(zhí)行數(shù)據(jù)治理政策，檢驗有關新技術新方式是否合理、有效。大數(shù)據(jù)背景下，必然要求政府職能部門順應發(fā)展趨勢制定執(zhí)行有關數(shù)據(jù)治理政策，目前政府治理能力的研究主要集中在政府如何提高數(shù)據(jù)治理能力應對挑戰(zhàn)的對策上，但是缺乏對大數(shù)據(jù)背景下政府治理能力直接系統(tǒng)的研究，不利于準確判斷現(xiàn)階段政府治理能力的實然狀態(tài)。

表3 數(shù)據(jù)治理政策分析——公共服務供給能力

3 數(shù)據(jù)治理政策中的政府治理能力現(xiàn)狀分析

從相關官方渠道搜集選取中央和各省市代表性的政府數(shù)據(jù)治理政策文本（如表1所示），根據(jù)一定理論框架從已有政策中歸納其反映的政府治理能力，發(fā)現(xiàn)其各有優(yōu)勢和不足。

表1 數(shù)據(jù)治理相關政策示例

3.1 數(shù)據(jù)治理政策中的政府治理能力的優(yōu)勢

3.1.1 科學決策能力顯著提升

科學合理的政策制定是有效執(zhí)行的前提，在信息爆炸的數(shù)據(jù)時代，政府的決策逐漸依賴數(shù)據(jù)分析，以提高決策的科學性，避免決策失誤。信息決策能力是政府部門積極適應大數(shù)據(jù)時代的要求，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)治理政策的規(guī)劃和制度構建。已有政策文本中多項政策目標和舉措的設計體現(xiàn)出政府科學決策能力的增強（如表2所示），尤其是數(shù)據(jù)資源的管理和利用。政府收集數(shù)據(jù)的過程也是傾聽民意、掌握現(xiàn)實動態(tài)的過程，政府部門將群眾意見和社會發(fā)展動態(tài)考慮進政策前提，避免形成非理性決策。

表2 W市數(shù)據(jù)治理政策分析——科學決策能力

3.1.2 公共服務供給能力有所提高

已有數(shù)據(jù)治理政策文本中多次提及提升社會公共服務數(shù)字化水平、保障數(shù)字基礎設施建設空間等舉措，表明在大數(shù)據(jù)背景下政府部門通過完善基礎建設、搭建公共服務平臺提升供給能力，滿足群眾需求?；A設施是大數(shù)據(jù)發(fā)揮作用的載體，政府借助“云服務”等大數(shù)據(jù)手段，完善數(shù)字經(jīng)濟公共服務平臺，支持數(shù)字經(jīng)濟基礎環(huán)節(jié)和前沿領域公共服務平臺建設，大大拓寬了群眾惠及面。特別搭建一站式服務平臺，實現(xiàn)部門之間的互聯(lián)互通，優(yōu)化公共服務流程，減少了審批等中間環(huán)節(jié)，提高群眾辦事的便捷性時效性。

3.1.3 組織協(xié)調(diào)能力不斷增強

大數(shù)據(jù)技術為政府與各治理主體之間的橫向溝通以及部門內(nèi)部的縱向協(xié)調(diào)奠定了基礎。數(shù)字技術為公眾參與提供了路徑支持，社會多元主體參與公共治理的意愿更加強烈，其借助網(wǎng)絡技術突破時空限制與政府互動，表達自身訴求并提出意見，逐步形成政府主導、多元社會主體參與的治理格局。除了外部協(xié)調(diào)整合，政府部門內(nèi)部也進行了業(yè)務流程的再造。受傳統(tǒng)公共管理的影響，政府職能部門之間大多帶有科層制的影子。大數(shù)據(jù)、云計算等技術手段創(chuàng)新網(wǎng)絡化的信息傳遞渠道，使其突破層級體制和部門管理的限制，形成跨部門的數(shù)據(jù)共享平臺，最終達到互聯(lián)互通。

3.2 數(shù)據(jù)治理政策中的政府治理能力的不足

3.2.1 政策評估和調(diào)整環(huán)節(jié)薄弱

完整的政策過程包括制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整以及終結等多個環(huán)節(jié)，其中政策評估應貫穿始末。從已有政策體系來看，政策出臺后實施效果如何、是否需要調(diào)整等都無人問津，后續(xù)工作不足。這反映出政府尚缺乏數(shù)據(jù)治理整體性管理機制，數(shù)據(jù)治理、云計算、智慧城市等新理念的出現(xiàn)驅使政府自我革新，但是相關管理機制和程序尚未發(fā)展成熟。數(shù)據(jù)治理政策并未在此前充分調(diào)研和分析的基礎上進行階段性評判，也沒有進行政策投入-產(chǎn)出評估，政策調(diào)整也就不存在。

3.2.2 缺乏分析技術和人才支撐

數(shù)據(jù)分析技術和專業(yè)人才是政府數(shù)據(jù)治理的核心要素，政府掌握著豐富的信息資源，但是已有政策中并未體現(xiàn)政府挖掘數(shù)據(jù)、整合數(shù)據(jù)等方面的能力。在傳統(tǒng)管理體制下政府部門工作人員大多是行政管理人員，而不是技術分析人員，掌握海量的信息資源卻無法發(fā)現(xiàn)其背后的社會價值，導致數(shù)據(jù)資源浪費。制定執(zhí)行數(shù)據(jù)治理政策不僅需要政府治理的專業(yè)管理人才，還要熟悉數(shù)據(jù)處理和應用的專業(yè)技術人才，目前僅依賴外部合作不足以滿足數(shù)據(jù)治理的要求。

3.2.3 社會資源利用不足

政府具備一定的數(shù)據(jù)治理意識，在政策制定時卻面臨著難以付諸行動的困境。政策文本中涉及“創(chuàng)新運行管理體系”“健全標準規(guī)范體系”等實現(xiàn)政策目標的手段方法，并未提到與相關社會企業(yè)謀合作以及發(fā)揮第三方機構和社區(qū)的作用，過于注重政府本位意識。政府治理一直扮演著治理的核心和主體角色，但是其作為單獨主體難以滿足社會公眾對公共服務的需求。政府與社會團體、商業(yè)企業(yè)以及社區(qū)等社會資源之間存在信息不對稱，協(xié)同治理的效應也就難以發(fā)揮。

4 提升數(shù)據(jù)治理政策中政府治理能力的建議

4.1 根據(jù)評估效果及時調(diào)整政策措施

數(shù)據(jù)治理政策過程同其他政策一樣，制定、執(zhí)行、評估、反饋和調(diào)整等環(huán)節(jié)必不可少。尤其是政策評估和調(diào)整環(huán)節(jié)，政府部門需在分析評估政策執(zhí)行情況的基礎上傾聽各方反饋意見，比如通過政務溝通平臺考察民意，由此進行政策評估和修改。當政策實施效果并未達到預期、反饋意見不佳時，政府就需要反思政策制定和執(zhí)行的各環(huán)節(jié)，從中找出政策不足之處。政府治理能力在這個循環(huán)往復的過程中逐漸得到鍛煉和提升，以積累經(jīng)驗更好地適應新時代數(shù)據(jù)治理的要求。

4.2 著力吸納和培養(yǎng)專業(yè)技術人才

專業(yè)技術人才直接影響政府的數(shù)據(jù)搜集、分析和處理能力，是數(shù)據(jù)治理的關鍵，是相關政策出臺的前提。政府部門首先得從內(nèi)部著手提高工作人員的數(shù)據(jù)分析處理專業(yè)素質，對工作人員進行培訓，增強利用數(shù)據(jù)推進各自領域工作的本領。其次是通過人才引進等方式從外部吸納專業(yè)人才處理技術難題，壯大政府大數(shù)據(jù)應用人才隊伍，提高部門整體人才質量。最后政府部門還可以尋求與企業(yè)、高校等主體的合作，為培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才提供平臺支撐，通過產(chǎn)學研結合為政府治理提供智力支持，推動傳統(tǒng)政府治理向數(shù)字政府智慧治理轉變。

4.3 整合社會資源建立信息管理機制

市場在資源配置中的決定性作用與政府的宏觀調(diào)控作用相輔相成，數(shù)據(jù)治理需要整合利用多方社會資源。首先，社會團體、商業(yè)企業(yè)等不僅有數(shù)據(jù)分析方面的專業(yè)核心技術和人員，還具有信息收集和傳遞的能力，謀求與多個社會主體的合作利于整合碎片化的信息。充分整合多元主體的力量，通過信息對稱讓社會資源統(tǒng)一在政府規(guī)劃中。其次，在此基礎上還需政府牽頭建設一體化信息開放共享平臺和整體性的信息管理機制，為各方參與提供溝通的橋梁，滿足社會公眾的多樣化需求。大數(shù)據(jù)的運用利于政府部門從整體視角以更靈活的管理方式和更寬松的管理環(huán)境實現(xiàn)系統(tǒng)發(fā)展，打造協(xié)同治理新格局。

5 結束語

大數(shù)據(jù)的深入發(fā)展給國家行政管理活動帶來了機遇和挑戰(zhàn)，促進政府改革和創(chuàng)新。本文則從實然視角出發(fā)，梳理數(shù)據(jù)治理政策和政府治理能力的概念框架及聯(lián)系，再探討已有政策文本中的政府治理能力現(xiàn)狀，具有一定現(xiàn)實意義。但是本文從政策文本出發(fā)，選取的政策文本有限，還存在一定的主觀偏差，因此其他視角的研究還有待挖掘。