魏吉利，白文輝，盧穎，李佳克，張紅梅*

公共衛(wèi)生應急準備（public health emergency preparedness）是指“公共衛(wèi)生、衛(wèi)生保健系統(tǒng)、社區(qū)和個人預防、快速應對和從突發(fā)公共衛(wèi)生事件中恢復的能力，特別是那些規(guī)模、時間或不可預測性可能壓倒日常應急準備能力的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”[1]。近年來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)已嚴重影響人們的健康安全和社會的穩(wěn)定，也給公共衛(wèi)生應急準備工作帶來巨大挑戰(zhàn)。以往突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理多由政府全權主導，然而應急管理是項復雜而龐大的工作，有效的應急管理不能僅靠政府的力量。社區(qū)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的第一道防線，也是公共衛(wèi)生體系建設中重要的環(huán)節(jié)[2-5]。社區(qū)彌補了政府、醫(yī)院及社會組織在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的局限性，更加貼近社區(qū)居民，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備中有獨特的優(yōu)勢。社區(qū)可以通過多種手段有效預防、控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生、發(fā)展，降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的損失，維護社會穩(wěn)定，為解決公共衛(wèi)生問題提供了新途徑[6-9]。社區(qū)在新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情防控過程中存在應急準備能力總體不足的問題，包括人力資源分配不均、緊急物資供應困難、信息溝通不暢、法律意識不強、防控手段單一、居民焦慮恐慌等，同時也暴露出社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備工作中尚無統(tǒng)一的能力標準的問題[10-12]。本研究采用系統(tǒng)文獻檢索和文本分析方法對中、英文數(shù)據(jù)庫中與社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力相關的文獻進行分析，對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力理論框架、能力評價及現(xiàn)狀相關研究進行綜述，以期為構建社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價指標體系提供理論依據(jù)，為評估、建設、提高社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力提供支撐。

1 社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力理論框架

科學的理論框架可為社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備工作提供參考和指導，國內外有關突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備的理論框架較多，但這些理論框架多適用于政府和衛(wèi)生行政部門。目前，有關社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力的理論框架主要包括：WHO發(fā)布的《應急準備策略框架》[13]，美國疾病控制和預防中心（CDC）制定的《公共衛(wèi)生準備能力：國家和地方規(guī)劃的國家標準》[14]，美國科羅拉多州立大學民族預防研究中心提出的社區(qū)準備模型[15-17]。

1.1 應急準備策略 2017年WHO發(fā)布的《應急準備策略框架》提出了國家、社區(qū)、國際公共衛(wèi)生應急準備的原則和要素。其中，社區(qū)應急準備能力涉及治理、能力、資源3個關鍵要素，核心組成涵蓋12個不同領域：（1）整合社區(qū)應急準備工作的政策和立法；（2）社區(qū)應急準備、響應和恢復計劃；（3）社區(qū)管理者、成員及其他利益攸關方參與地方/國家層面的多部門衛(wèi)生工作協(xié)調機制；（4）社區(qū)一級的風險評估、能力評估和優(yōu)先次序，以確定應急準備的優(yōu)先事項；（5）基于社區(qū)事件的早期監(jiān)測預警和信息管理系統(tǒng)，多種早期預警系統(tǒng)可以到達社區(qū)，使社區(qū)緊急疏散中心能夠快速獲得服務和補給；（6）在緊急情況下，居民可以在社區(qū)一級獲得快速診斷服務；（7）提供和獲得消除物質、財政和文化障礙的專門緊急服務，在緊急情況下從其他部門獲得社區(qū)衛(wèi)生和基本服務所需衛(wèi)生設施的應急準備工作即連續(xù)性計劃；（8）應急準備工作中的社區(qū)風險溝通機制，社區(qū)對緊急情況下健康保護措施的認識，應急準備工作的社會動員策略；（9）研究的重點是社區(qū)應急準備工作即對社區(qū)應急準備工作的評估；（10）財政資源及其他應急資源的可用性和獲取途徑；（11）為緊急情況提供專門、訓練有素和裝備齊全的人力資源；（12）社區(qū)一級應急儲備及設備的獲取與可用性[13]。

1.2 公共衛(wèi)生準備能力：國家和地方規(guī)劃的國家標準 2011年CDC制定《公共衛(wèi)生準備能力：國家和地方規(guī)劃的國家標準》，這是一套15個不同但相互關聯(lián)的能力標準，旨在提高國家和地方公共衛(wèi)生系統(tǒng)的應急準備和響應能力[14]。能力標準包括：社區(qū)準備、社區(qū)恢復、應急行動協(xié)調、緊急公共信息和警報、信息共享、醫(yī)療對策調配與管理、醫(yī)療物資管理和分配、藥物干預、安全與健康、死亡管理、大眾安全、醫(yī)療增援、志愿者管理、公共衛(wèi)生實驗室檢測、公共衛(wèi)生監(jiān)測與流行病學調查。同時，該文件還對每種能力標準進行了詳細描述。

1.3 社區(qū)準備模型 美國科羅拉多州立大學民族預防研究中心在心理準備模型、創(chuàng)新決策過程理論和社會行動過程理論的基礎上，提出了包括衡量社區(qū)準備水平的9個階段（社區(qū)寬容、否認、模糊意識、預先計劃、準備、初始化、制度化、確認/擴張、專業(yè)化）和5個維度（社區(qū)努力、社區(qū)努力的知識、社區(qū)對該問題的認知、領導力、社區(qū)資源）的社區(qū)準備模型，通過關鍵知情人法和錨定評分法可以有效評估社區(qū)準備水平和階段，以指導社區(qū)公共衛(wèi)生預防的策略制定和項目實施，從而提升社區(qū)公共衛(wèi)生問題準備能力[15-17]。社區(qū)準備模型理論框架可應用于衛(wèi)生服務提供、疾病預防、環(huán)境保護等各方面。一方面，目前國內尚未提出針對社區(qū)公共衛(wèi)生事件應急準備的理論框架及研究方法，國外的社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備框架也相對較少，故探討社區(qū)預防、應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的有效評估方法，并據(jù)此提升社區(qū)應急準備能力，成為我國亟待研究和解決的問題。另一方面，現(xiàn)有理論框架的實際應用率較低，未來有必要加強對理論框架的探索與應用，在應用中對理論框架進行檢驗、完善和推廣。除此之外，現(xiàn)有理論框架并未給出具體的應急準備能力指標，尚不能為社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備管理提供思路和指引，為擴大其適用范圍，在實際應用過程中應根據(jù)社區(qū)的實際情況進行進一步的完善和修訂，以提高其實際應用價值。

2 國內外社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價現(xiàn)狀

2.1 國外社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價現(xiàn)狀 歐美等國家較早開始關注突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社區(qū)應急能力，且隨著突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頻繁發(fā)生，這些國家開始充分認識到社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的重要作用。應急準備能力評價是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的核心環(huán)節(jié)，故研究者們對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評價進行了較深入的研究[18-20]。最初將社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估包含在國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估中時，并未提供專門針對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力的評估框架和工具。隨著對社區(qū)應急管理研究的不斷深入，發(fā)現(xiàn)具有針對性的社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力評估可以為社區(qū)公共衛(wèi)生政策制定者提供具有實用價值的參考依據(jù)。對國外相關研究文獻分析發(fā)現(xiàn)，公共衛(wèi)生應急響應社區(qū)評估（CASPER）和事件后幸福感綜合模型（COPEWELL）在社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價中應用較為廣泛。

2.1.1 CASPER工具包 2009年，美國CDC將《公共衛(wèi)生準備能力：國家和地方規(guī)劃的國家標準》作為理論依據(jù)，開發(fā)了CASPER工具包，用以評估社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件整個生命周期中的需求和應急能力。該工具包提供了采樣方法、數(shù)據(jù)收集、分析方法，以及如何報告和傳播評估結果以促使評估標準化，為公共衛(wèi)生從業(yè)人員和應急管理部門提供了公共衛(wèi)生事件防控指導[21-23]。2012年，CDC對工具包的統(tǒng)計方法和使用說明進行了更新和改進。CASPER工具包可應用于各種危害公共健康的突發(fā)公共事件。SCHNALL等[21]運用該評價工具就美國維爾京群島發(fā)生5級暴風時社區(qū)應急響應和恢復需求進行評估，提高了當?shù)貞獙突謴凸ぷ餍?，加強了應急準備工作?/p>

2.1.2 COPEWELL及工具包 2017年，美國環(huán)境衛(wèi)生與工程部及流行病學研究部門聯(lián)合開發(fā)了COPEWELL和基于此模型的自我評價工具包[24]。COPEWELL是一個借助相關數(shù)據(jù)預測突發(fā)事件中社區(qū)抵抗、恢復和功能的模型，由社區(qū)功能、預防和緩解、人口脆弱性、不平等和剝奪等模塊構成，是一種客觀且自上而下的社區(qū)韌性測量方法，適用于社區(qū)不同場景的突發(fā)公共衛(wèi)生事件[24-25]?；诖四Ｐ脱邪l(fā)的自我評價工具包更為主觀，適用性更加廣泛，使社區(qū)評估和行動規(guī)劃有更大的自主權，可促使社區(qū)擁有更廣泛的風險和恢復力意識，進而凝聚社區(qū)各類資源，增強集體解決問題的能力[26-27]。

2.2 國內社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價現(xiàn)狀 在突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的不良影響下，我國也開始進行了國家、省、市、縣級等不同層面的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價研究。近年來，應急準備能力評價研究的對象集中于政府、疾病預防控制系統(tǒng)、醫(yī)院及衛(wèi)生相關機構[12，28-31]。隨著對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的深入研究，我國研究者們逐漸認識到社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮著不可或缺的作用，故開始對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力的評價進行一定程度的探索。研究多從系統(tǒng)、組織、個人3個層面對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力進行評價。

2.2.1 系統(tǒng)層面 從系統(tǒng)層面對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力進行評價，多是對政策、法律法規(guī)和程序的評估，涉及多個應急準備工作的參與主體，評價指標較為廣泛但缺乏針對性。如2013年根據(jù)《國際衛(wèi)生條例（2005）》和《全國衛(wèi)生部門衛(wèi)生應急管理工作規(guī)范》等政策文件，國家衛(wèi)生計生委發(fā)布了《關于印發(fā)衛(wèi)生應急能力評估工作指導方案的通知》，內含衛(wèi)生應急能力八項評估標準，分別為：體系建設、應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監(jiān)測預警、應急處置、善后評估[32]。2014年國家衛(wèi)生計生委在全國范圍內開展省、市、縣三級衛(wèi)生行政部門衛(wèi)生應急能力普查，發(fā)現(xiàn)：不同行政級別和區(qū)域間存在差異，其中基層行政部門應急能力亟須加強；善后評估、培訓演練、宣教科研工作有待提高[33]。2008年國家衛(wèi)生部發(fā)布《疾病預防控制工作績效評估標準》，主要針對疾病預防控制機構和相關衛(wèi)生機構疾病預防控制能力進行評估[34]。

2.2.2 組織層面 從組織層面對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件準備能力進行評價多是對評價對象職責、資源和措施進行評估。如楊屹等[35]設計了包括基本情況、應急管理、應急預案、應急人員、應急演練和培訓、應急物資6個方面的問卷，調查浦東新區(qū)46家社區(qū)衛(wèi)生服務中心的公共衛(wèi)生應急能力，結果顯示社區(qū)應急能力總體上并不能滿足轄區(qū)每年突發(fā)公共衛(wèi)生事件的需求。談曄[36]從中山市基層防保機構職責和能力建設角度出發(fā)，建立了中山市基層防保機構突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力評價模型，并運用此模型開展實證研究，發(fā)現(xiàn)中山市疾病預防控制機構應急框架體系已基本建立，且具有一定的突發(fā)公共衛(wèi)生應急準備能力，但同時也存在著諸多有待解決的問題。

2.2.3 個體層面 從個體層面對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件準備能力進行評價多是對評價對象技能、態(tài)度等方面的評估，社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中參與的個體主要是應急準備工作管理人員、醫(yī)務人員、公眾等。林音等[37]從預防能力、救援準備能力、救援能力、恢復能力4個維度構建社區(qū)護士應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救援能力評價指標體系，但尚未檢索到該評價指標體系的應用研究。姚侃斐等[38]將公眾作為評價對象，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公眾應急準備能力，確立公眾應急準備能力要素，提出突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公眾自救能力評價指標體系，評價指標包括預防能力、自救準備能力、自救處置能力3個一級指標及13個二級指標，今后有關機構可以依據(jù)此評價指標制定和開展教育培訓項目。

此外，部分研究從兩個層面結合的角度評價社區(qū)應急準備能力。戴冉等[39]通過梳理我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關政策和國內外相關指標體系，針對區(qū)級衛(wèi)生行政機構和公眾構建了區(qū)級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力評估指標體系和公眾應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件知識、反應和對政府的評價指標體系，結果顯示公眾對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關知識的知曉率較低，心理承受能力較弱。

比較國內外社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價工具：首先，國外評價工具均由權威機構研發(fā)，或者由多機構合力研發(fā)，評價工具可信性高，較容易推廣、應用，而我國缺少由權威機構研發(fā)的評價工具；其次，國內評價指標體系多通過文獻回顧、焦點小組、德爾菲法等研究方法構建，但大多數(shù)指標體系不夠具體、量化，只能提供參考，缺少進一步的實證研究，不能被廣泛應用于評估、建設和提升社區(qū)應急準備能力實踐中；最后，國外評價工具適用性更加廣泛，可適用于社區(qū)不同類型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，國內評價工具更具有針對性，社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備不同參與主體都有研發(fā)對應的評價工具，多數(shù)評價工具針對呼吸道傳染病，而不包含食物中毒、職業(yè)中毒等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因此未來開發(fā)更具適用性和可操作性的評價工具是社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力建設的重要方向。

綜上所述，我國在應急準備能力建設和評估方面取得了一定成就，但社區(qū)應急準備能力在很多方面尚不能滿足現(xiàn)實需求，需要進行更深入的研究。首先，應急準備能力相關研究多集中在國家應急模式、系統(tǒng)、機制等宏觀層面，社區(qū)應急準備能力建設工作需要具體且可行的參考依據(jù)；其次，應急準備能力研究多著眼于突發(fā)事件，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件有自身特點，因此針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的研究有待于進一步加強；再次，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備工作需要全社會參與，各參與主體針對各類突發(fā)事件的應急能力建設同樣值得關注，現(xiàn)有研究多聚焦衛(wèi)生行政部門和相關機構，缺少針對基層社區(qū)應急準備的研究；最后，我國社區(qū)在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中缺乏某些必要的應急準備能力及有效的應急準備措施。社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價工具可以科學衡量和評價社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力，為社區(qū)應急準備能力建設提供依據(jù)和思路，進而指導制定有效的改進措施和政策，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)應急準備能力，降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的損失。結合相關社區(qū)應急準備理論框架和國內外現(xiàn)有評價工具，研究者們今后可以從組織管理、應急隊伍、資源保障、宣傳教育、風險監(jiān)測、風險評估與溝通、應急救援、恢復重建等維度構建社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急準備能力評價指標。

作者貢獻：魏吉利、白文輝進行文章的構思與設計；魏吉利、李佳克負責論文撰寫、資料收集與整理；盧穎進行論文修訂；張紅梅負責文章的質量控制與審校，對文章整體負責。

本文無利益沖突。