山東財經(jīng)大學 杜煜
我國秉承著利于民生的原則,尚未對個人非經(jīng)營性住房這種生活資料性質(zhì)的房屋征收房地產(chǎn)稅。從稅收角度進行分析,個人住房本就應該征收房地產(chǎn)稅,但基于當時的社會環(huán)境及個人住房形式等民生因素以及經(jīng)濟發(fā)展需要的原因,對個人住房的房產(chǎn)稅采取了免稅政策。然而時至今日,免征個人住房的房產(chǎn)稅使得房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展超越了國民經(jīng)濟的發(fā)展水平,尤其是一些職業(yè)炒房人虛抬房價,對于大部分中低收入群體造成了很大的影響,中低收入群體由于房價過高不得不租住房屋,進一步擴大了貧富差距,由此來看,對居民的個人住房開征房產(chǎn)稅具有充分的合理性。
從根本上說,房地產(chǎn)稅法律體系中出現(xiàn)的問題主要包括兩個方面,一方面是缺少系統(tǒng)性的法律規(guī)范體系,立法授權(quán)和征稅權(quán)限不高。另一方面是房地產(chǎn)稅費混亂的情況比較突出,存在重復征稅、稅與費之間的多層重復征收。
縱觀我國房地產(chǎn)行業(yè)的相關法律法規(guī),我國房地產(chǎn)行業(yè)的立法層級低且屬于行政部門立法模式,即主要由全國人大授權(quán)國務院進行立法。
在21世紀初,稅收、稅率、稅收征管等基本法律制度在最新立法明確下制定為法律。在我國,稅收立法由中央統(tǒng)一制定,并下放部分權(quán)限,因此地方政府只有一定的征管權(quán)和選擇權(quán),并沒有制定權(quán),這極大地影響了地方政府征收地方稅種的積極性,同時也削弱了地方政府對房地產(chǎn)市場經(jīng)濟的稅收調(diào)控能力,導致房產(chǎn)稅立法進程無法順利推進?,F(xiàn)如今,各地方稅制不夠完善,地方稅立法權(quán)受限直接導致地方主體稅種的缺失。中央應該適當下放地方立法工作權(quán)限,由地方政府主導立法房地產(chǎn)稅。因為地方政府更熟悉本地的基本情況,因此可以選擇適合地方社會發(fā)展的適用稅率、起征點和稅收優(yōu)惠,促進地方政府合理協(xié)調(diào)稅收收入和稅率高低,形成良好的征收環(huán)境,從而減輕納稅人的稅負。此外,立法權(quán)下放會使地方政府在一定程度上提高工作積極性和提高稅收征管效率。
無論是從我國目前稅收相關法律法規(guī)的規(guī)定來看,還是從出臺的部分土地政策和我國房地產(chǎn)試點改革的進程來看,我們都可以從中看出目前我國實施的試點地區(qū)改革的進展情況和效果沒有達到預期的目標。目前我國國內(nèi)的征管制度與國外征管制度存在很大的區(qū)別,總體來說,國外將房屋、建筑物、企業(yè),個人所擁有的房產(chǎn)都歸納入房地產(chǎn)稅范圍內(nèi)。而且我國征收管理的范圍僅包括市、縣和工礦區(qū)等房地產(chǎn),更重要的是建筑用地,非經(jīng)營性房地產(chǎn)私人使用不屬于征收范圍,使我國房地產(chǎn)稅征收范圍十分有限,從而導致了征稅范圍過窄,對地方財政收入產(chǎn)生了不利影響,降低了地方稅收管理的積極性。
由于法律規(guī)范的不統(tǒng)一、法律內(nèi)容的交叉重復、對征收范圍缺乏明確的界定,這些都使得房地產(chǎn)業(yè)不可避免地出現(xiàn)大量重復征稅的現(xiàn)象。我國其他稅種雖然也存在重復征稅的現(xiàn)象,但是房地產(chǎn)業(yè)征稅方面的情況尤為嚴重。我國總共只有18個稅種,其中涉及房地產(chǎn)的稅種就占一半之多,與房地產(chǎn)行業(yè)有關的稅費還包括教育費附加、地方教育費附加、土地出讓金及政府行政性事業(yè)收費等。由于課征的范圍界定不夠清晰,在實際征收中征稅范圍就更加無法確定,導致重復征稅的現(xiàn)象日益嚴峻。但事實上房產(chǎn)中所包含的土地既算入了房產(chǎn)稅,又算入土地使用稅,構(gòu)成了對單一要素的多次征稅,造成了重復征稅的結(jié)果。再者,在征收城市土地使用稅的過程中,政府各個部門也會征收非稅收入。不僅如此,各立法機關在起草法案時為了加強法律的完善性,對于房地產(chǎn)的各方面都進行了稅收征收的規(guī)定,卻沒有考慮過相關法律之間的聯(lián)系,結(jié)果造成大量立法性的重復征稅,這不僅嚴重損害了法律的威嚴,甚至還違反了立法的本意。近些年,國家大力倡導貫徹落實“減稅降費”政策,鼓勵支持社會各界有利社會發(fā)展行業(yè),減稅已經(jīng)是大勢所趨,但房地產(chǎn)業(yè)重復征稅的情形并不符合減稅的社會大趨勢,重復征稅問題會引發(fā)非常嚴重的后果,加重國民整體的稅收負擔,造成國民收入整體降低,影響全社會的收入水平和消費能力,也不利于房產(chǎn)稅相關的各項稅收政策的執(zhí)行。
在全面依法治國和建設法治社會的背景下,房地產(chǎn)稅的開征必須要有法律依據(jù),做到稅種、稅收要素、稅收程序都有法可依,遵循稅收法定的原則。根據(jù)我國立法現(xiàn)狀來看,此“法”必須是指狹義上的法律,即全國人大及其常委會制定的法律。房地產(chǎn)稅由于其征收的復雜性和執(zhí)行的困難性,只有以全國人大及其常委會制定的法律才能破解我國目前征收上的困境。而且隨著稅收法定原則地貫徹落實,已有多個稅種被以全國人大及其常委會制定的法律的形式確立,其他稅種立法也在穩(wěn)步推進,在這種大的趨勢下房產(chǎn)稅法的立法外部條件已經(jīng)較為成熟。房產(chǎn)稅立法既要遵循稅法的原則和程序,又要遵循立法的穩(wěn)定性和連續(xù)性原則,以保障社會的平穩(wěn)健康發(fā)展。同時,社會公眾也對房產(chǎn)稅法功能作用有強烈的期待,認為其能解決地方房價增長過快與城市居民收入增長緩慢之間的矛盾問題。但房地產(chǎn)稅的法律制定不應當只局限于規(guī)制房價的高速增長,立法者必須綜合全局、理性思考,在遏制房價猛增趨勢的同時保障房地產(chǎn)業(yè)的正常運行。
在法律的位階層面,由國務院授權(quán)法向全國人大立法的方向逐漸進行轉(zhuǎn)變,推進房地產(chǎn)法律效力的提高。全國人大及其常委會制定的法律擁有較強的穩(wěn)定性,能夠向社會表明國家進行房產(chǎn)稅改革的決心,并且有效增強國民對于房產(chǎn)稅改革的信心。國務院可以在國家經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中發(fā)生極可能對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成重大影響的突發(fā)性社會問題時發(fā)布具有較強調(diào)整性的暫定條例,來應對各種突發(fā)性的問題,緩解經(jīng)濟壓力,減少社會矛盾。
我國應該借鑒國外先進的房地產(chǎn)稅法律體系,將上述房地產(chǎn)政策進行合并整理,并根據(jù)我國現(xiàn)有的國情加快推進房地產(chǎn)基本法的進度。此外,由于我國特殊的政治體系,中央對地方的限制在稅收立法和稅收管轄權(quán)方面極為明顯。在中央稅和地方稅劃分上中央的征收權(quán)處于絕對的優(yōu)勢,再加上增值稅取代營業(yè)稅成為流轉(zhuǎn)稅稅種導致地方主要的財政收入大幅度降低,地方政府缺錢也是造成這幾年地方政府瘋狂賣地的原因。加快推進房地產(chǎn)基本法的進度,不僅可以規(guī)范房地產(chǎn)的發(fā)展方向,而且還可以納入地方法律體系,成為地方政府主體稅征收的依據(jù)。另外,隨著消費稅由中央稅轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氲胤焦蚕矶?,中央為了解決地方財稅資金短缺問題,逐漸將征收權(quán)下放,那未來中央是否能夠授權(quán)地方更多的立法權(quán),推進房產(chǎn)稅法成為地方政府主體稅種,有效緩解地方財政資金問題。
民眾參與立法。作為納稅人的角色擔當,民眾有理由知情并監(jiān)督稅收的收取與支出全過程,并且在涉及稅收收益的使用過程中理性地表達民意。如何通過民眾溝通與辯論的“納稅人”的角色變化,增強民眾的可接受性,是當前背景下需要解決的問題。當前情況下,信息的不對稱、不充分問題正隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展日益凸顯,這就需要發(fā)揮出智庫與專家學者的作用。比如,開展立法調(diào)研活動、召開立法座談會、專家咨詢會議等,可以讓立足于專業(yè)領域的專家充分發(fā)揮自己的專業(yè)知識與技術(shù)優(yōu)勢。
中國房產(chǎn)稅征稅的范圍是位于城市、縣城和工礦區(qū)的房屋,不包括農(nóng)村的房屋,且對于一些私人住房施行房產(chǎn)稅免征,這一區(qū)別征稅差異與稅收公平性原理相違背。因此,我國的房地產(chǎn)稅收征收范圍應逐步擴大到城市、縣城和工礦區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū),和對私人非商用的一般住宅、豪華住宅、農(nóng)村住宅和炒房性房地產(chǎn)等。同時,對部分符合減免稅條件的房地產(chǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠。
對于計稅依據(jù),無論是房產(chǎn)原值的余值還是實際交易價格為計稅依據(jù),都只能在一定程度上客觀地反映房產(chǎn)的應稅價值。國際上稅收體系較為完善,稅制較為發(fā)達的國家大都采用了以房地產(chǎn)實時評估價值為計稅基礎的計稅方式。因此,我國應當確立以房地產(chǎn)實時評估價值為計稅基礎,即在對采取評估價值作為計稅依據(jù)的同時,設定一定的周期,使得評估價值能夠得到定期更新,保持房產(chǎn)價值的準確性,最大限度地實現(xiàn)社會公平價值。估值計征的房產(chǎn)稅計稅模式要立足于房產(chǎn)稅稅基的評估機制,稅基評估機制是整個房產(chǎn)稅收中重要的一環(huán)。對不同形態(tài)的房屋使用不同的價值估算類型和采取不同的估算價值評估方法互相補充的模式,使估值結(jié)果更加符合稅收公平原則。對房產(chǎn)價值進行評估的主體即社會第三方專業(yè)評估機構(gòu)資質(zhì)的確定也是完善房地產(chǎn)稅制的重要一環(huán),評估機構(gòu)準入門檻不僅直接影響評估結(jié)果的公正性和真實性,也間接影響房地產(chǎn)稅稅收征管的效率,有利于建立高效公平的房地產(chǎn)稅制體系機制。因此,評估機構(gòu)在整個房產(chǎn)估價環(huán)節(jié)中的中作用是不可或缺的,應當由政府部門牽頭,聯(lián)合其他主管部門一起對于社會第三方專業(yè)評估機構(gòu)的資質(zhì)認定以及后續(xù)管理制定詳細的評估制度,建立以政府部門為主、社會大型專業(yè)評估機構(gòu)相結(jié)合的評估資源配置模式,培養(yǎng)專門的評估人員,同時對于評估人員的準入和后續(xù)繼續(xù)教育事項作出明確的規(guī)定,建立完善的房產(chǎn)價值評估市場。房屋價值的測量不是一勞永逸的,房地產(chǎn)的市場價值會隨著經(jīng)濟增長和房地產(chǎn)市場的發(fā)展而不斷發(fā)生變動,因此,為了能夠及時反映當?shù)胤慨a(chǎn)市場價值的波動,保證政府稅收征收的公平性和穩(wěn)定性,應當根據(jù)房地產(chǎn)市場發(fā)展的真實情況以及房產(chǎn)市場價值變動的幅度來確定房屋價值評估的更新周期。
因為稅務部門無法對于全國范圍內(nèi)的房產(chǎn)進行逐一登記造冊作為計稅的基礎,所以,我國要全面開征房產(chǎn)稅必須以完善的不動產(chǎn)權(quán)登記制度未前提。完善房屋產(chǎn)權(quán)的確定、變更和注銷登記制度,可以更加全面地掌握房產(chǎn)稅的稅源信息,有效降低房產(chǎn)稅的征收成本,全面提高房產(chǎn)稅的征收效率。從我國房產(chǎn)登記制度現(xiàn)狀來看,目前我國還沒有完全建立起覆蓋全國各個地區(qū)的不動產(chǎn)登記制度,登記過程中存在各種問題,包括房屋信息發(fā)生變更但沒有進行及時更新、登記信息不完整、對于房屋真實面積的測量不規(guī)范等問題。因此,為了房產(chǎn)稅的順利征收,必須要完善房地產(chǎn)的登記備案制度。在一定的時限范圍內(nèi)對在檔的房產(chǎn)情況進行普遍性審查,并且按照規(guī)章文件的要求,使得納稅人必須在一定期限內(nèi)到房屋登記管理部門進行產(chǎn)權(quán)登記,對于房屋的各項指標異議進行登記。各地的房地產(chǎn)數(shù)據(jù)庫也應及時更新,確保納稅人登記的信息與房地產(chǎn)的實際數(shù)據(jù)相符。房產(chǎn)信息的共享機制也十分重要,通過不動產(chǎn)登記制度全面、準確地將房產(chǎn)所有權(quán)變動信息登記在案后,在縱向與橫向方面都應當使信息充分流動,對于縱向而言,雖然房產(chǎn)稅只是隸屬于地方的稅種,但應當使分立于各地之間的房產(chǎn)登記信息管理平臺趨于全國聯(lián)網(wǎng),這樣才能使房產(chǎn)稅稅源信息更加全面地顯示出來,為滿足地域間的信息流通與信息安全,當需要跨區(qū)域調(diào)取房產(chǎn)信息時,需取得被調(diào)查區(qū)域房產(chǎn)管理部門的同意。在橫向?qū)用?,從管理層面的地方人民政府房產(chǎn)管理部門、稅務機關到監(jiān)管層面的公安機關、金融機構(gòu),再到市場層面的房產(chǎn)開發(fā)商,在這幾類主體之間應當實現(xiàn)信息共享,為房產(chǎn)稅的征收提供預期。在實際操作中,要求房產(chǎn)管理部門嚴格管控開發(fā)商的銷售記錄,具體而言,房產(chǎn)管理部門應掌握當?shù)胤康禺a(chǎn)開發(fā)商的房產(chǎn)銷售記錄,由稅務部門根據(jù)金融機構(gòu)款項的流出與流入記錄來確定房產(chǎn)的真實交易價格,進而暫時為房產(chǎn)稅的計稅提供準確的參考。由于各主體之間存在職能差異,為了符合現(xiàn)實需求,各主體之間的信息共享權(quán)限應該保持在不同的標準。
由于我國地域廣闊,經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡,不同地區(qū)之間的房產(chǎn)價值存在很大的差異,單一制的比例稅率無法體現(xiàn)地域價值,因此我們可以借鑒西方國家稅收政策中關于房產(chǎn)稅的稅率設置,采用反映各地經(jīng)濟發(fā)展情況的差別稅率。同一地區(qū)不同產(chǎn)業(yè)內(nèi)商業(yè)房地產(chǎn)稅稅率應該高于工業(yè)及農(nóng)業(yè)房地產(chǎn)稅稅率,這樣不僅僅體現(xiàn)了稅收調(diào)節(jié)國民收入的作用,還有利于減輕經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)人民的生活負擔,有利于社會穩(wěn)定。此外,國家對于首套實際住宅房地產(chǎn)和炒房投機行為應該采用差別稅率,通過稅收來調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展。擁有多套住房和豪華住房的個人征收的房地產(chǎn)稅稅率設置應該比首次購買普通住宅并用于居住的個人房地產(chǎn)稅稅率設置高,這樣才能保障社會公平。借鑒外國地區(qū)房地產(chǎn)立法的成功經(jīng)驗,通過靈活設計差別稅率,利用房地產(chǎn)稅可以有效地調(diào)節(jié)社會財富差距,而且可以極大地發(fā)展和推進我國房地產(chǎn)立法進程,有利于我國稅收法律體系的完善。
本文從房地產(chǎn)稅立法的視角,對我國現(xiàn)存的房地產(chǎn)稅收問題進行了分析。從中可以看出,我國地方稅收法律制度建設不夠完善,導致房地產(chǎn)稅立法進程緩慢,房地產(chǎn)稅還不能夠成為地方主體稅種。為解決這些問題,本文闡述了一些相關建議辦法來解決法律體系不完整、重復征稅、稅率單一和稅收征管配套制度不全等問題。推進房地產(chǎn)稅成為地方主體稅一定要結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展的實際,不能一概而論,要積極聽取社會各界的建議,增強決策側(cè)的民主性,完善我國稅收法律體系,解決我國房地產(chǎn)業(yè)長期以來稅收混亂局面。