中國消防救援學院 王健，武俊峰

當前，隨著應急管理事業(yè)蓬勃發(fā)展，中國特色應急管理體制初步成型，應急管理機制也日漸完善，但應急管理法制領(lǐng)域仍顯滯后。習近平總書記多次強調(diào)“要加強應急物資保障”。應急物流作為應急物資保障的重要環(huán)節(jié)，仍十分薄弱，需要大力加強，而健全的應急物流法制體系是保障其規(guī)范、順暢、高效運作的關(guān)鍵。

一、當前我國應急物流法制體系概況

（一）應急物流法制體系的概念

應急物流是指為應對突發(fā)事件提供應急生產(chǎn)物資、生活物資供應保障的物流活動。應急物流的核心任務是為突發(fā)事件受影響區(qū)域或潛在受影響區(qū)域及時提供充足的應急物資，具有突發(fā)性、緊急性、不確定性、主體多元化、社會效益優(yōu)先和流程復雜等特征。為保障和規(guī)范應急物流的一系列法律規(guī)范組合而成的有機整體就是應急物流法制體系。作為一個有機整體，應急物流法制體系應包括應急管理基本法、應急物流基本法律、應急物流單行法和應急物流相關(guān)法，同時需要應急物流標準化體系和應急預案作為支撐。

（二）我國應急物流法制的現(xiàn)狀

目前，我國應急物流的法制化建設顯著滯后于現(xiàn)實需求，應急物流綜合性、基礎(chǔ)性法律缺失，相關(guān)制度法規(guī)“碎片化”現(xiàn)象突出，法律法規(guī)之間缺乏有效的統(tǒng)籌銜接，空白地帶與條文沖突現(xiàn)象并存，條塊割裂嚴重。應急物流相關(guān)的法律法規(guī)散見于《突發(fā)事件應對法》《公路法》《鐵路法》《民用航空法》《郵政法》《國防交通法》《中華人民共和國道路運輸條例》等法律法規(guī)中?！锻话l(fā)事件應對法》《鐵路法》《中華人民共和國道路運輸條例》中與應急物流相關(guān)規(guī)定相對詳盡，如表1。

表1 應急物流相關(guān)法律法規(guī)

從上述三部法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，即使這幾部針對性較強的法律法規(guī)，對應急物流的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，對實際工作缺乏約束性和可操作性。此外，在我國應急管理體系中具有重要實踐指導作用的各種應急預案中對應急物流也著墨甚少，往往僅籠統(tǒng)地規(guī)定應急物資保障，而沒有對應急物流作出詳細的可操作的規(guī)定。由此可以看出，在當前應急實踐中對應急物流的重要性認識不足，導致在重大突發(fā)事件應對中，應急物流亂象叢生，嚴重影響了突發(fā)事件應對的效能，甚至引發(fā)了社會問題和人民群眾的強烈不滿，當前現(xiàn)狀已經(jīng)不能適應新時代應急管理體系和能力現(xiàn)代化的發(fā)展需求。

二、構(gòu)建我國應急物流法制體系的重大意義

我國自然災害和事故災難頻發(fā)高發(fā)，各類安全風險隱患交織疊加，造成損失仍處高位。僅2022年上半年，自然災害就造成178人死亡和失蹤，3914.3萬人次受災，直接損失達888.1億元。此外，當前全球疫情仍處于高位運行，我國本土聚集性疫情呈現(xiàn)點多、面廣、頻發(fā)的特點，防控形勢依然嚴峻復雜。頻繁發(fā)生的各類災害事故和公共衛(wèi)生事件，尤其是重特大自然災害和重大公共衛(wèi)生事件需要大量的應急物資作為保障。工信部數(shù)據(jù)顯示，我國四成以上的主要工業(yè)品產(chǎn)量居世界第一。在生產(chǎn)能力充足的情況下，能否及時高效的將足量應急物資運抵需求地區(qū)，關(guān)鍵在于應急物流。

應急物流涉及部門眾多，應急物資的采購、儲存、調(diào)配、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)往往分別由不同的部門負責，如糧食和物資儲備部門負責部分物資的采購和儲存，商務部門負責糧食和物資儲備部門以外物資的采購和儲存，應急部門負責調(diào)配，交通運輸部門負責運輸，屬地基層政府負責分發(fā)。由于涉及部門多，職責邊界不夠清晰，實踐中突發(fā)事件發(fā)生初期，應急物流往往陷入混亂。

在全面依法治國的背景下，立足于應急管理領(lǐng)域亟待解決的突出問題，開展應急物流法制體系系統(tǒng)化探究，構(gòu)建多主體、多領(lǐng)域、多地區(qū)、多類型、全流程的規(guī)范化體系，全面促進應急物流系統(tǒng)健康發(fā)展，是實現(xiàn)應急管理體系和能力現(xiàn)代化的根本途徑和現(xiàn)實需求，也是貫徹落實全面依法治國、依法應急的具體舉措和必然要求。

三、我國應急物流法制體系的構(gòu)成和建設目標

（一）我國應急物流法制體系的構(gòu)成

應急物流涉及運、儲、裝、搬、加工、配送、信息處理等極其復雜的多個環(huán)節(jié)，且通常涉及多個行政區(qū)，要保證其高效率持續(xù)運轉(zhuǎn)，必須講求多主體協(xié)同，在復雜條件下做到步調(diào)一致、群策群力、資源共享，這無疑需要完備的法律體系作為保障，而不能各地區(qū)各部門各行其是?；诖?，應急物流法制體系應包括：規(guī)定應急物流的應急管理基礎(chǔ)性、綜合性法律，現(xiàn)階段即《突發(fā)事件應對法》；規(guī)定應急物流基本制度規(guī)范的應急物流綜合性法律；規(guī)定應急物流各環(huán)節(jié)或不同運輸途徑的單行性法律法規(guī)規(guī)章；與應急物流相關(guān)的其他法律法規(guī)規(guī)章等。鑒于標準化體系和應急預案在我國應急管理工作中的重要作用，同時需要應急物流標準化體系和應急物流應急預案作為應急法制體系的重要支撐。

（二）我國應急物流法制體系的建設目標

黨的十八大以來，在全面建設社會主義法治國家的總要求下，黨和國家對應急管理領(lǐng)域的法制化建設十分重視，不斷強化應急管理各環(huán)節(jié)的法治保障?！丁笆奈濉眹覒斌w系規(guī)劃》中明確提出，要堅持依法治理，明確各部門在物資保障等方面的工作職責。強調(diào)“建立健全多部門聯(lián)動、多方式協(xié)同、多主體參與的綜合交通應急運輸管理協(xié)調(diào)機制”。同時提出要加快建立“儲備充足、反應迅速、抗沖擊能力強的應急物流體系”。這為我國應急物流法制體系建設勾勒出了清晰的路線圖，也進一步明確了我國應急物流法制體系的建設目標。

四、構(gòu)建我國應急物流法制體系的路徑

構(gòu)建我國應急物流法制體系關(guān)鍵在于加強立法統(tǒng)籌。盡可能消除部門本位主義對立法的干擾，充分發(fā)揮全國人大及其常委會在立法工作中的主導和統(tǒng)籌作用。具體步驟上構(gòu)建我國應急物流法制體系需要先修訂完善應急管理基本法，在此基礎(chǔ)上加快出臺應急物流綜合性法律，之后再根據(jù)應急物流綜合性法律修訂公路、鐵路、民用航空、郵政等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章等單行性法律，并對目前有關(guān)應急物流的其他相關(guān)法律進行全面梳理，使各項法律法規(guī)規(guī)章之間有效銜接，消除空白與沖突現(xiàn)象。此外，在應急管理基本法《突發(fā)事件應對法》修訂完成后，及時對各級各類應急預案做出相應修訂完善，理順應急預案與法律的關(guān)系，將應急物流作為預案的重要組成部分，提升預案的可操作性。最后，要及時完善應急物流標準體系，發(fā)揮標準對應急物流的規(guī)范和引領(lǐng)作用，提高應急物流質(zhì)量和效益，促進應急物流健康發(fā)展。

（一）《突發(fā)事件應對法》的修訂

2021年12月20日《突發(fā)事件應對管理法（草案）》提請十三屆全國人大常委會審議。在修訂說明中明確指出，堅持該法在應急管理方面的“基礎(chǔ)性、綜合性法律定位不變”，進一步處理好“與本領(lǐng)域其他專門立法的關(guān)系，確保不同法律之間的銜接配合”。可見，修訂后的《突發(fā)事件應對法》仍是我國應急管理領(lǐng)域的“龍頭法”。

相比現(xiàn)行的《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)事件應對管理法（草案）》中進一步完善了應急保障制度。對應急物流也做出更加詳細的規(guī)定，包括建立健全應急物資儲備保障制度；完善重要應急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、采購、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系；建立健全應急運輸保障體系，確保應急物資和人員及時運輸?shù)?。通過應急管理綜合性法律中的應急物流相關(guān)條款和單行法律等銜接，破解當前沖突，滿足現(xiàn)實需要。

（二）制定應急物流綜合性法律

應急物流環(huán)節(jié)眾多，按職責劃分涉及多部門、多地區(qū)、多主體。除《突發(fā)事件應對法》外，應急物流涉及的法律至少包括《公路法》《鐵路法》《國防交通法》《道路運輸條例》《民用航空法》《郵政法》《政府采購法》等眾多法律法規(guī)規(guī)章。由于缺少綜合性法律，立法呈現(xiàn)顯著的部門化分散化，彼此之間缺乏有效銜接，導致空白地帶和沖突并存，實施效果大打折扣。僅以《公路法》《鐵路法》《民用航空法》《郵政法》這四部交通運輸領(lǐng)域的法律為例，其法律框架大相徑庭，法律條文規(guī)范性差異顯著。

目前，由交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航以及郵政行業(yè)發(fā)展，全面推進綜合交通運輸體系建設，這為加快應急物流綜合性法律出臺創(chuàng)造了有利條件?！督煌ㄟ\輸“十四五”立法規(guī)劃》提出積極推進交通運輸法立法進程，將其作為綜合性交通運輸法律和交通運輸行業(yè)的“龍頭法”。鑒于當前我國立法任務繁重，近期出臺專門的應急物流法難度較大，可以在《交通運輸法》立法中，將應急物流作為重要內(nèi)容納入，將《突發(fā)事件應對管理法》和《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》中確立的有關(guān)應急物流的部分加以細化，使其具有更強的約束性和指導性，發(fā)揮應急物流綜合性法律的作用。

（三）修訂公路、鐵路、民用航空、郵政等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章

在制定交通運輸法的同時，還應對現(xiàn)行的公路、鐵路、民用航空、郵政等領(lǐng)域法律法規(guī)進行全面修訂，對通用航空、無人機等新領(lǐng)域健全立法，盡可能消除空白地帶，做到交通運輸方式全覆蓋，一方面要盡可能做到法律框架基本相同，法律條文有機銜接，法律術(shù)語進一步統(tǒng)一規(guī)范，另一方面對各自在應急物流方面的特殊性作出更加詳細的規(guī)定，從而使可操作性更強。

（四）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)

通過全面梳理涉及應急物流的相關(guān)法律法規(guī)，最大限度消除條文相互抵觸現(xiàn)象和覆蓋盲區(qū)，加快建設如災后回收物流、應急物流補償法律[8]等我國尚無明確的法律規(guī)范。鑒于我國應急管理體系尚處于建設發(fā)展階段，政策需求不確定性較強，應急物流的部分環(huán)節(jié)可先由國務院制定行政法規(guī)或者由交通運輸部制定部門規(guī)章，適時再上升為法律。

（五）建立健全應急物流標準體系

我國應急管理領(lǐng)域標準體系建設與現(xiàn)實需求相比存在明顯的滯后，應急物流更是尚無國家標準，行業(yè)標準和團體標準也不完善，企業(yè)標準差異性大且封閉性強。標準體系對應急物流標準化的發(fā)展要求和趨勢引導、規(guī)范作用不足。作為物流主管部門，可由交通運輸部牽頭制定行業(yè)標準或鼓勵相關(guān)行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)等發(fā)起制定應急物流的團體標準，支持大型物流企業(yè)與中小型企業(yè)共享企業(yè)標準，在充分征求相關(guān)各方意見建議的基礎(chǔ)上，逐步將部分行業(yè)標準、團體標準納入我國的國家標準，從而構(gòu)建起完備的多層次的應急物流標準化體系，進一步規(guī)范應急物流，全面提升應急物流的標準化水平。

（六）完善應急預案

應急管理部2018年組建以來，及時修訂出臺多部國家級專項應急預案。北京、陜西等多個省級地方政府也出臺了修訂后的總體應急預案。新修訂的預案大多將交通運輸保障從物資保障中析出，與物資保障并列，顯示對應急物流重視程度提升。但總體看，目前的應急預案對應急物流原則性規(guī)定多，可操作性不強，定性規(guī)定多，可量化的規(guī)定少。這固然有突發(fā)事件類型繁多、不確定性強等因素，也不同程度反映出對應急物流重視程度不夠。應抓住當前國家總體應急預案和專項應急預案修訂的有利契機，積極完善應急預案中涉及應急物流的相關(guān)規(guī)定，切實提升應急預案可操作性。

五、結(jié)語

應急物流法制體系建設是一項系統(tǒng)工程，涉及部門多，涉及法律法規(guī)規(guī)章多，不可能一蹴而就，需要加強頂層設計，強化立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在立法順序上先修訂出臺《突發(fā)事件應對法》，再出臺《交通運輸法》作為應急物流的綜合法，然后對先行的《公路法》《鐵路法》《民用航空法》《郵政法》等進行修訂，再完善其他相關(guān)法和標準體系及預案體系等，從而形成一套完整的應急物流法制體系，全面推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設。

相關(guān)鏈接

根據(jù)《中華人民共和國國家標準物流術(shù)語》的定義，整個物流活動包括運輸、儲存、途中、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送、信息處理等基本環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都有相應的法律加以規(guī)范，其中所涉及的法律制度包括多式聯(lián)運、物流合同、物流過程中的物流保險以及一些相關(guān)單項立法所特有的法律制度。

基本特征

物流法律規(guī)范分屬不同的法律部門；

物流法律規(guī)范正處于相對成熟階段；

物流法律規(guī)范具有國際性；

物流法律規(guī)范體系具有復雜性。

國內(nèi)立法

國家機關(guān)制定的物流相關(guān)的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政府規(guī)章都是物流法的表現(xiàn)形式。

國際條約

一國承認或正式參加的有關(guān)物流方面的國際條約是該國物流法的重要表現(xiàn)形式。

國際慣例

物流作業(yè)相關(guān)的國際慣例是指物流作業(yè)領(lǐng)域在作業(yè)過程中，對同一性質(zhì)的問題采取的類似行動，經(jīng)過長期反復實踐逐漸形成的，為大多數(shù)作業(yè)國家所接受的，具有法律拘束力的不成文的行為規(guī)則。形成國際慣例必須具備兩個要件：

實質(zhì)要件：一種行為必須是相同或類似的重復行為，并為廣大作業(yè)國家和地區(qū)所繼續(xù)采用。

心理要件：在采取或進行該項行為時，在心理上認為是在履行法律義務。