陳惠敏

(曲靖師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院 , 云南 曲靖 655011)

推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須破解治理現(xiàn)代化人才的缺失瓶頸。因此，深入探討少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化人才隊伍建設(shè)存在的問題及原因，探討和評估少數(shù)民族地區(qū)治理人才建設(shè)的政策演進(jìn)，根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化人才隊伍建設(shè)的內(nèi)在要求，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化特點，進(jìn)一步明確少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化人才建設(shè)的方向，創(chuàng)新人才建設(shè)的政策體系，更好地推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化人才隊伍建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

(一)區(qū)域發(fā)展不平衡背景下少數(shù)民族地區(qū)治理人才外流嚴(yán)重

推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化關(guān)鍵是實現(xiàn)治理人才的現(xiàn)代化，因為“人才是制度的建構(gòu)與發(fā)展、資源的開發(fā)與利用的基礎(chǔ)”[1]，“人的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容也是終極目標(biāo)”。[2]實現(xiàn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化關(guān)鍵是建設(shè)一支現(xiàn)代化的人才隊伍。但由于東西部地區(qū)差距比較大，西部少數(shù)民族地區(qū)治理人才外流嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為高層次治理人才和高技能人才向中、東部地區(qū)外流，尤其是基層地方治理人才嚴(yán)重外流。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是基層治理人才(包括少數(shù)民族干部和民族地區(qū)科技與管理人才)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)流向省、州(市)、流向省級相關(guān)單位；二是從西部地區(qū)流向中東部地區(qū)，導(dǎo)致西部少數(shù)民族地區(qū)，尤其是基層民族地區(qū)，治理人才嚴(yán)重缺乏，形成了人才首先流向北京、上海和廣東省，其次流向江蘇省、浙江省、天津市和湖北省，而西北和西南少數(shù)民族地區(qū)是人才輸入的極度“貧困地”[3]。

(二)西部少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件不利于吸引治理現(xiàn)代化人才流入

流入東部沿海地區(qū)的治理現(xiàn)代化人才素質(zhì)相對較高，只要“流出去”一般就“不會流回來”。因為少數(shù)民族地區(qū)缺乏“吸引力”，而東部地區(qū)優(yōu)厚的經(jīng)濟(jì)收入、良好的事業(yè)發(fā)展平臺、優(yōu)良的生活環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的教育資源能吸引現(xiàn)代化治理人才流入。但是，邊疆少數(shù)民族地區(qū)的治理環(huán)境不利于人才流入：一方面是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境比較差，經(jīng)營環(huán)境比較差，就業(yè)層次比較低，交通、信息、能源、教育等社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對滯后。相對東部地區(qū)治理現(xiàn)代化而言，西部少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展機會較少，必然缺乏高層次治理現(xiàn)代化人才的吸引力。另一方面是西部少數(shù)民族地區(qū)生活、文化和教育相對落后，對高層次治理人才的吸引力不足。西部民族地區(qū)文化娛樂設(shè)施滯后，缺乏吸引高層次治理人才的文化氛圍，而東部地區(qū)先進(jìn)的文化觀念、優(yōu)質(zhì)的生活服務(wù)對高層次治理人才更有吸引力。因此，西部少數(shù)民族地區(qū)不僅不能吸引東部高層次治理人才，甚至大多數(shù)“骨干計劃學(xué)生畢業(yè)后無法在生源所在地實現(xiàn)就業(yè)”[4]，有很多高層次民族骨干計劃畢業(yè)生寧愿違約賠償而選擇在東部沿海地區(qū)實現(xiàn)高層次就業(yè)。

(三)提高少數(shù)民族地區(qū)治理水平不能與治理人才整體素質(zhì)提升相互促進(jìn)

隨著高素質(zhì)治理人才大量外流，少數(shù)民族地區(qū)越來越缺乏必要的治理現(xiàn)代化人才，高技能和高層次人才的存量和增量不足。大多數(shù)少數(shù)民族干部雖然有比較豐富的民族區(qū)域自治經(jīng)驗，但治理現(xiàn)代化能力不足，治理體系不完善，應(yīng)用傳統(tǒng)的治理方式比較多，跟不上治理現(xiàn)代化的步伐，難以適應(yīng)治理現(xiàn)代化發(fā)展的要求。在一些地方，過多地倚重行政力量進(jìn)行治理，特別是在基層治理中，在一定程度上存在著農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散，少數(shù)民族干部治理能力差，黨組織和基層政府的影響力比較低等問題。因此，提高少數(shù)民族地區(qū)治理水平必須與提高治理人才的治理素質(zhì)，實現(xiàn)提高少數(shù)民族地區(qū)治理水平與提高治理人才的整體素質(zhì)相互促進(jìn)。

(四)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中缺乏優(yōu)秀少數(shù)民族治理人才

少數(shù)民族地區(qū)治理體系是黨和國家治理體系與民族區(qū)域自治制度的有機結(jié)合，從治理制度看，包括正規(guī)制度和本民族傳統(tǒng)習(xí)慣等非制度因素，這些非制度因素很大程度上規(guī)范著本民族居民的各種治理取向和價值判斷影響，是影響推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要因素。少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化迫切需要治理現(xiàn)代化能力強、民族自治能力強，在本民族中具有較高威信的少數(shù)民族治理主體。但在少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，既有現(xiàn)代化治理水平，又具有少數(shù)民族地區(qū)治理經(jīng)驗的少數(shù)民族干部比較少，不利于推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(五)治理人才培養(yǎng)和使用機制不健全

培養(yǎng)現(xiàn)代化治理人才需要各級政府、高等學(xué)校和少數(shù)民族居民共同推進(jìn)，形成治理合力，才能形成高素質(zhì)的、具有少數(shù)民族地區(qū)特色的民族治理現(xiàn)代化隊伍，推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。但是，目前在少數(shù)民族地區(qū)和高等學(xué)校并沒有形成系統(tǒng)培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化人才的局面和機制。對少數(shù)民族地區(qū)治理人才的培訓(xùn)和培養(yǎng)與少數(shù)民族地區(qū)治理人才的需求不完全匹配，與推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化銜接不夠，不能滿足少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。國家支持少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的人才政策還需要進(jìn)一步完善，國家少數(shù)民族骨干計劃存在“畢業(yè)生違約意愿比較高，履行協(xié)議與人才市場化沖突明顯”，[5]盡管每年國家少數(shù)民族骨干計劃招生比較多，但真正回到少數(shù)民族地區(qū)，尤其是回到基層的治理人才更少。盡管國家推行推進(jìn)大學(xué)生志愿服務(wù)西部計劃和“三支一扶”計劃，在少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)和選拔治理人才、提高邊疆治理人才待遇等，但高層次的治理人才存在“下得去、留不住”，最后并沒有真正留在邊疆少數(shù)民族地區(qū)，特別是不能真正留在基層從事治理工作，形成合理的治理人才隊伍結(jié)構(gòu)。

二、推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化對治理人才建設(shè)的新要求

只有實現(xiàn)治理主體的現(xiàn)代化，才能為推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供各層次干部和各類人才支撐。

(一)大力加強干部隊伍建設(shè)

推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須構(gòu)建高素質(zhì)、專業(yè)化的干部隊伍，培養(yǎng)政治素質(zhì)高、改革創(chuàng)新意識強、治理能力水平高、敢闖敢干的治理現(xiàn)代化干部隊伍。這些干部首先應(yīng)具有堅定的共產(chǎn)主義和中國特色社會主義理想信念，“四個意識”和“四個自信”牢固、堅決維護(hù)黨中央權(quán)威，全面貫徹執(zhí)行黨和國家的路線、方針和政策等政治素質(zhì)高的高層次人才。其次應(yīng)具有現(xiàn)代化的治理能力。現(xiàn)代化治理能力首先是高度的制度執(zhí)行力和創(chuàng)新力，是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化、提高治理效能的制度保障，治理主體必須提高制度的執(zhí)行力和創(chuàng)新力，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，結(jié)合區(qū)域治理實際，創(chuàng)新區(qū)域治理制度；其次是科學(xué)決策力，是提高治理效能的機制保障，現(xiàn)代化治理干部必須堅持民主集中制、健全科學(xué)決策機制、改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式、健全激勵機制，具有現(xiàn)代學(xué)習(xí)能力、政治領(lǐng)導(dǎo)能力、改革創(chuàng)新能力、科學(xué)發(fā)展能力、依法執(zhí)政能力、駕馭風(fēng)險的能力等。再次是資源優(yōu)化配置能力，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域資源配置，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化的全面發(fā)展。因此，推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，迫切需要加強干部隊伍建設(shè)，提高干部治理水平，才能推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

(二)加強少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)

民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的顯著特征是“民族性特征”，[6]少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化“有其自身獨特性”[7]，少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、邊疆安全、社會服務(wù)等多重性特點，因此，充分完善少數(shù)民族地區(qū)治理制度，包括國家治理制度和民族宗教的非正式制度，才能進(jìn)一步提高少數(shù)民族居民對國家和本民族的利益認(rèn)同、價值認(rèn)同、文化認(rèn)同、情感認(rèn)同，實現(xiàn)國家認(rèn)同和民族認(rèn)同的有機統(tǒng)一，構(gòu)建中華民族共同體。少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的治理特點，迫切要求大力加強少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)，構(gòu)建一批理想信念堅定、思想政治素質(zhì)高、民族自治能力強、治理現(xiàn)代化能力強、現(xiàn)代化治理手段熟練的少數(shù)民族干部隊伍。然而，我國少數(shù)民族地區(qū)特別是邊疆少數(shù)民族地區(qū)，既熟悉少數(shù)民族治理特點，又具有現(xiàn)代化治理能力的高層次人才嚴(yán)重不足，制約邊疆少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，因此，全面提高少數(shù)民族地區(qū)治理能力需要大力加強少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)。

(三)培育現(xiàn)代化市場治理主體

市場治理現(xiàn)代化是指政府通過創(chuàng)新制度體系、規(guī)范市場交易活動、培育和扶持現(xiàn)代市場主體，激發(fā)市場活力，減少社會風(fēng)險或政治風(fēng)險，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。推進(jìn)市場治理主體現(xiàn)代化既要發(fā)揮政府在市場治理過程中的主體作用，也要發(fā)揮市場主體在市場治理進(jìn)程中的決定作用。但在我國邊疆少數(shù)民族地區(qū)，在一定程度上存在市場治理體系不健全，市場治理主體能力與治理能力現(xiàn)代化的差距比較大。同時，我國邊疆少數(shù)民族地區(qū)，由于高素質(zhì)的現(xiàn)代企業(yè)人才一方面向發(fā)達(dá)地區(qū)流出，一方面流向黨政機關(guān)和事業(yè)單位，導(dǎo)致高素質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才嚴(yán)重不足，課題組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族地區(qū)的較高層次人才比較少，絕大部分較高層次人才主要集中在黨政機關(guān)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)研究等部門，現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)部治理人才十分缺乏。因此，全面提高少數(shù)民族地區(qū)的治理能力迫切需要大力培育現(xiàn)代市場治理主體，全面提升市場治理主體能力，才能真正推進(jìn)邊疆少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

(四)全面提高少數(shù)民族人口的素質(zhì)

推進(jìn)邊疆少數(shù)民族地區(qū)治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵是實現(xiàn)少數(shù)民族人口的現(xiàn)代化?！爸挥兴娜嗣袷乾F(xiàn)代人，他的現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和文化管理機構(gòu)中的工作人員都獲得了某種與現(xiàn)代化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代性，這樣的國家才可真正稱之為現(xiàn)代化的國家”。[8]新中國成立后，國家大力發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的教育事業(yè)，特別是推進(jìn)少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)計劃，少數(shù)民族人口素質(zhì)有較大的提升，但總體是看，少數(shù)民族人口素質(zhì)偏低，有的少數(shù)民族成員無論是心理上還是行為上都沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代人格，在經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)治理中與現(xiàn)代化治理理念和治理機制存在比較大的差距。有的少數(shù)民族成員缺乏法律制度意識，仍然依靠傳統(tǒng)治理方式進(jìn)行治理，公民的現(xiàn)代治理意識淡薄，甚至有的少數(shù)民族人員不會講普通話，影響和制約治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。因此，推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，迫切需要全面提高少數(shù)民族人口素質(zhì)，實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，才能真正實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

三、加強少數(shù)民族地區(qū)治理人才隊伍建設(shè)的政策建議

加強少數(shù)民族地區(qū)治理人才隊伍建設(shè)，必須結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化人才隊伍的需求，制定和完善政策體系。

(一)加大少數(shù)民族現(xiàn)代化治理干部的培養(yǎng)力度

培養(yǎng)少數(shù)民族治理干部主要通過兩條路徑。一是通過治理實踐培育少數(shù)民族治理干部。少數(shù)民族地區(qū)治理人才治理水平的提高離不開少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境，離不開少數(shù)民族地區(qū)的治理實踐環(huán)境，必須結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)治理特點進(jìn)行治理。少數(shù)民族地區(qū)民族治理干部的成長必須在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷提高治理水平，提高治理能力，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。因此，應(yīng)鼓勵少數(shù)民族干部在治理實踐中不斷提高治理能力，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。二是實施少數(shù)民族骨干培訓(xùn)計劃，提高少數(shù)民族治理干部的治理水平，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)進(jìn)一步制定和完善少數(shù)民族骨干培養(yǎng)制度，增加培養(yǎng)計劃，重點是增加碩士研究生和博士研究生培養(yǎng)計劃，培養(yǎng)和選拔更多和更優(yōu)秀少數(shù)民族干部進(jìn)行高層次培養(yǎng)和培訓(xùn)，進(jìn)一步加大培訓(xùn)對象的違約賠償力度，提高違約成本，減少違約人數(shù)，確保培養(yǎng)對象擔(dān)任少數(shù)民族地區(qū)治理干部，才能真正提高少數(shù)民族地區(qū)治理能力，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。同時進(jìn)一步提高少數(shù)民族治理干部的收入，避免出現(xiàn)少數(shù)民族治理干部流向東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

(二)廣聚人才，大力加強少數(shù)民族地區(qū)治理干部隊伍建設(shè)

構(gòu)建一支高素質(zhì)的干部隊伍，要大力創(chuàng)建吸引高素質(zhì)人才回歸少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的優(yōu)良環(huán)境。不僅要以民族情感為紐帶，用民族情感吸引少數(shù)民族優(yōu)秀骨干人才回流少數(shù)民族地區(qū)，還要吸引發(fā)達(dá)地區(qū)人才流向少數(shù)民族地區(qū)，要選拔更多優(yōu)秀大學(xué)生、研究生從事少數(shù)民族地區(qū)治理工作。因此，少數(shù)民族地區(qū)要進(jìn)一步優(yōu)化治理環(huán)境，為高層次治理人才推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)新工作環(huán)境，進(jìn)一步優(yōu)化治理事業(yè)發(fā)展舞臺，進(jìn)一步調(diào)動治理人才干事業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)新性，必須加大中央政府對少數(shù)民族地區(qū)財政支持的意愿和能力，加大基本公共服務(wù)的提供力度，特別是邊疆民族地區(qū)優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療保障公共服務(wù)、文化生活服務(wù)、交通公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務(wù)的提供，增強高素質(zhì)治理干部流向民族地區(qū)的吸引力。

(三)實踐育才，培養(yǎng)造就現(xiàn)代化市場治理主體

治理人才的成長和發(fā)展離不開現(xiàn)代化的發(fā)展環(huán)境和實踐環(huán)境。少數(shù)民族地區(qū)所需要的市場治理主體和市場經(jīng)濟(jì)主體的培育和壯大都必須在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場治理的推進(jìn)中逐步成長，成為現(xiàn)代市場主體和現(xiàn)代化治理主體。

首先，要在市場競爭中培育壯大現(xiàn)代市場主體。培育現(xiàn)代市場主體是促進(jìn)邊疆少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展、推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的重要舉措，培育現(xiàn)代市場主體要進(jìn)一步深化體制改革，通過市場競爭機制，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，形成具有少數(shù)民族地區(qū)特色的、符合現(xiàn)代公司治理模式的現(xiàn)代市場主體。少數(shù)民族地區(qū)要進(jìn)一步結(jié)合本地區(qū)生產(chǎn)要素優(yōu)勢，培育和形成特色產(chǎn)業(yè)集群、生物制藥產(chǎn)業(yè)集群等具有少數(shù)民族地區(qū)特色和優(yōu)勢的現(xiàn)代市場主體，在現(xiàn)代市場競爭中培育和形成更高層次的現(xiàn)代市場治理人才。

其次，要在市場治理實踐中結(jié)合少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)，根據(jù)市場治理主體現(xiàn)代化的要求，進(jìn)一步完善市場交易規(guī)則，完善市場治理制度，健全市場治理體制機制，培育和提高市場治理主體素質(zhì)。需要進(jìn)一步增強市場監(jiān)管人員的法治意識，進(jìn)一步完善市場監(jiān)管法律制度、健全監(jiān)管機構(gòu)、優(yōu)化監(jiān)管程序、提高市場監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)，進(jìn)一步提高市場監(jiān)管能力，實現(xiàn)市場治理主體的現(xiàn)代化。

(四)加快少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)少數(shù)民族公民的現(xiàn)代化

實現(xiàn)少數(shù)民族公民的現(xiàn)代化，必須進(jìn)一步加強少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。加快少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)少數(shù)民族公民的現(xiàn)代化。一是要加大對少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務(wù)的投入，特別是優(yōu)質(zhì)教育基本公共服務(wù)的投入。因為少數(shù)民族地區(qū)，特別是少數(shù)民族最集中地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，提供教育公共服務(wù)的能力相對不足，更缺乏優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)，少數(shù)民族地區(qū)的基本教育公共服務(wù)基礎(chǔ)比較差，教育教學(xué)質(zhì)量相對差，在高考中競爭力不足，為了更好地體現(xiàn)教育公平，實現(xiàn)少數(shù)民族公民的現(xiàn)代化，必須加大對少數(shù)民族地區(qū)教育公共服務(wù)的投入，特別是優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源的投入，實現(xiàn)教育基本公共服務(wù)的均等化。二是全面深化少數(shù)民族高等院校教育教學(xué)改革，根據(jù)治理現(xiàn)代化對治理人才的要求，在提高少數(shù)民族學(xué)生的專業(yè)素質(zhì)的同時，重點是培養(yǎng)學(xué)生的制度意識、民主素質(zhì)、法治素質(zhì)，培養(yǎng)和提高學(xué)生的高效化和協(xié)同化技能，進(jìn)一步提高少數(shù)民族地區(qū)治理人才的素質(zhì)，才能真正推進(jìn)民族地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。