王 康，金美君，高 穎

(黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

隨著黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實施，黃河治理保護迎來新的歷史發(fā)展階段，強化流域治理管理的重大改革行動號角已經(jīng)全面吹響。在依法治國背景下，面對復(fù)雜的區(qū)域水事環(huán)境，基層流域管理機構(gòu)如何更好地履行法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定賦予的職責(zé)，推進水行政執(zhí)法監(jiān)管工作縱深開展，值得進一步研究。為此，以黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局(以下簡稱“晉陜蒙監(jiān)督局”)為例，總結(jié)近年來主要工作開展情況及工作成效，并對新階段晉陜蒙接壤地區(qū)流域水行政執(zhí)法監(jiān)管工作面臨的形勢和挑戰(zhàn)進行深入剖析，分析存在的問題并提出對策建議，以期更好地滿足新階段對水行政執(zhí)法監(jiān)管工作提出的更高要求。

1 區(qū)域概況

黃河作為中華民族的母親河,是我國北方重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟帶，黃河保護治理事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計。晉陜蒙接壤地區(qū)位于黃河中上游的內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省和陜西省接壤地帶，涉及3省(區(qū))5市14個縣(旗、區(qū)、市)，南北長約300 km，東西寬約270 km，土地總面積5.4萬km2。黃河流經(jīng)該地區(qū)634 km，流入端位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市達拉特旗中和西鎮(zhèn)，流出端位于陜西省神木市萬鎮(zhèn)，區(qū)域內(nèi)有“十大孔兌”、大黑河、皇甫川、窟野河等重要一級支流注入。該地區(qū)地理位置獨特，面積廣闊，地形地貌多樣，自然資源富集，城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集中，生態(tài)地位、經(jīng)濟地位、戰(zhàn)略地位十分重要。

從水土保持角度講，晉陜蒙接壤地區(qū)地貌以風(fēng)沙灘地和黃土丘陵溝壑為主，氣候干旱少雨，植被覆蓋稀疏，自然條件惡劣，是黃河粗泥沙的主要來源區(qū)，也是黃河流域水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，屬國家級水土流失重點治理區(qū)，水土流失防治任務(wù)十分艱巨。從河道角度講，該地區(qū)處于黃河上游和中游交界位置，黃河河道受兩岸地形控制，形成寬河段與峽谷相間的格局，由游蕩型、過渡型及彎曲型河道組成，河勢不穩(wěn)定[1]，是黃河上中游防洪防凌重點河段。近年來，隨著黃河“幾”字彎都市圈建設(shè)快速推進，該地區(qū)開發(fā)建設(shè)活動日益增多，涉及的水土保持、河道、水資源等新問題越來越突出、越來越緊迫，而老問題仍有待解決，新老問題相互交織，區(qū)域水事環(huán)境復(fù)雜，因此也是流域水行政執(zhí)法監(jiān)管的重點區(qū)域。

2 機構(gòu)設(shè)置

晉陜蒙監(jiān)督局是黃河水利委員會(以下簡稱“黃委”)的派出機構(gòu)(副廳局級)，由黃河水利委員會黃河上中游管理局代管，屬具有行政職能的事業(yè)單位，1992年9月成立并開始籌建，1998年正式掛牌運轉(zhuǎn)，駐地設(shè)在陜西省榆林市。隨著流域機構(gòu)改革和區(qū)域水事環(huán)境變化，晉陜蒙監(jiān)督局的職責(zé)職能逐步得到健全完善，由最初單一的水土保持預(yù)防監(jiān)督，逐步增設(shè)了水政水資源管理、水行政執(zhí)法等職責(zé)。2003年，晉陜蒙監(jiān)督局成立黃河上中游管理局直屬晉陜蒙接壤地區(qū)水政監(jiān)察(水土保持監(jiān)督)支隊，水行政執(zhí)法監(jiān)管工作就此起航。根據(jù)上級授權(quán)，晉陜蒙監(jiān)督局目前主要負責(zé)黃河流域晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督管理工作，以及內(nèi)蒙古境內(nèi)黃河干流(843.5 km)和皇甫川(88 km)、窟野河(99 km)河道及內(nèi)蒙古黃河管理區(qū)域水資源監(jiān)督執(zhí)法工作，在授權(quán)范圍內(nèi)履行水土保持監(jiān)管、河道和水資源監(jiān)管、水行政執(zhí)法、流域普法等職責(zé)。

3 近年來主要工作開展情況

3.1 加強水土保持監(jiān)管，有效遏制人為水土流失

一是強化監(jiān)督檢查核查，充分發(fā)揮“1+4”監(jiān)管體系作用，采取遙感監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、視頻檢查等方式對部批項目進行跟蹤檢查，建立問題臺賬，提出限期整改要求，跟蹤督促整改到位。加強水土保持設(shè)施自主驗收監(jiān)管，及時、全面、準(zhǔn)確、嚴(yán)格開展驗收核查，實現(xiàn)部批項目全覆蓋閉環(huán)式管理。推進監(jiān)管流程標(biāo)準(zhǔn)化，推動實現(xiàn)衛(wèi)星遙感影像初判、無人機調(diào)查取證、現(xiàn)場復(fù)核的全過程精細化監(jiān)管。二是推進信用監(jiān)管和責(zé)任追究，對整改不及時、不到位的項目采取通報批評、納入重點關(guān)注名單等方式追究建設(shè)、施工和技術(shù)服務(wù)單位責(zé)任，發(fā)揮好聯(lián)合執(zhí)法機制作用，對拒不整改的違法違規(guī)問題移交地方水行政執(zhí)法、司法機關(guān)嚴(yán)格查處，維護法律權(quán)威。三是夯實監(jiān)管履職逐級督查制度，加強與地方水行政主管部門聯(lián)合檢查，健全流域與區(qū)域聯(lián)動監(jiān)管體系，強化對地方水行政主管部門水土保持監(jiān)管履職督查，以水利、公路、電力、礦產(chǎn)資源開發(fā)為重點，加大現(xiàn)場檢查力度，督促地方水行政主管部門切實履行法定職責(zé)，推動水土保持強監(jiān)管常態(tài)化、規(guī)范化，切實遏制住流域人為水土流失。

3.2 強化河道執(zhí)法監(jiān)管，維護省際界河水事秩序穩(wěn)定

一是深化河道執(zhí)法巡查，每年按時組織開展汛前、汛后河道執(zhí)法巡查，創(chuàng)新采用流域與區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法巡查新模式，嚴(yán)厲打擊涉河違法違規(guī)行為，持續(xù)推進河道“清四亂”常態(tài)化、規(guī)范化，維護正常水事秩序。二是規(guī)范涉河項目日常監(jiān)管，配合上級做好涉河項目技術(shù)審查等行政許可工作，督促在建涉河項目及時完成開工前報備，嚴(yán)格落實防汛(凌)安全責(zé)任，切實做到施工全過程監(jiān)管、規(guī)范施工行為；及時組織開展完工清障核驗有關(guān)工作，密切關(guān)注擬建和建成運行涉河項目動態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，確保涉河建設(shè)行為規(guī)范有序，保障河道行洪安全。三是積極預(yù)防和調(diào)處省際水事糾紛，加大黃河干流晉蒙省際界河，支流窟野河、皇甫川陜蒙省際界河等執(zhí)法工作力度，及時掌握水事活動情況，對水事糾紛隱患切實做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早處置，維護省際界河水事秩序穩(wěn)定。

3.3 落實水資源剛性約束，推進水資源節(jié)約集約利用

一是每年按時完成年度取用水總結(jié)考核工作，提出年度考核意見。二是加強取用水統(tǒng)計管理，按時完成轄區(qū)取用水單位月(季、年度)報表管理工作。三是對黃委發(fā)證的取用水項目和黃委審批的水資源論證項目開展現(xiàn)場檢查，實現(xiàn)年度監(jiān)督檢查全覆蓋，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時依法進行處置，確保履職盡責(zé)到位。四是加強用水計劃管理，嚴(yán)格用水總量控制。五是開展取用水項目延續(xù)取水及電子證照換發(fā)工作，推進取用水戶規(guī)范化管理。六是嚴(yán)格執(zhí)行水量調(diào)度指令，加強生態(tài)流量管控，保障轄區(qū)內(nèi)的供水安全和生態(tài)安全。

3.4 開展法治宣傳教育，弘揚法治文化

認(rèn)真落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，充分發(fā)揮法治宣傳在執(zhí)法監(jiān)管工作中的基礎(chǔ)和引領(lǐng)作用。編制了普法規(guī)劃和各年度法治宣傳計劃，認(rèn)真完成“水土保持法修訂施行紀(jì)念”“世界水日”“中國水周”“憲法宣傳周”普法活動，將日常普法與集中普法相結(jié)合，普法與業(yè)務(wù)深度融合，扎實開展了“法律六進”活動，多次舉辦大型法治宣傳活動。

4 工作成效

多年來，晉陜蒙監(jiān)督局致力于黃河流域晉陜蒙接壤地區(qū)的水土保持、河道及水資源保護宣傳與實踐工作，秉承“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”的生態(tài)文明理念，依法履職盡責(zé)，在授權(quán)范圍內(nèi)持續(xù)加大水土保持監(jiān)管、河道監(jiān)管、水資源監(jiān)管、水行政執(zhí)法工作力度，注重與地方有關(guān)方面的協(xié)調(diào)配合，敢于動真碰硬，嚴(yán)厲打擊各類水事違法違規(guī)行為，在轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法監(jiān)管形象和權(quán)威進一步提升，影響力進一步擴大。通過不懈努力，轄區(qū)水事違法違規(guī)行為大幅減少，監(jiān)管環(huán)境開始呈現(xiàn)良好態(tài)勢，為晉陜蒙接壤地區(qū)人與自然和諧共生做出了應(yīng)有貢獻，取得了豐碩成果，多次獲得表彰嘉獎：2004年3月，被黃委評為2002—2003年度水政工作先進集體；2005年12月，被黃委評為“四五”法治宣傳教育先進單位；2006年12月，在烏蘭木倫河馬家塔河段亂挖濫采事件調(diào)查處理及清障工作中做出突出成績，被黃河上中游管理局通報嘉獎；2008年4月，在黃河內(nèi)蒙古杭錦旗奎素段潰堤搶險工作中做出突出貢獻，被黃委通令嘉獎；2009年12月，在黃河干流河曲準(zhǔn)格爾河段省際水事糾紛調(diào)處工作中表現(xiàn)優(yōu)異，被黃河上中游管理局通報表彰；2010年12月，被黃委評為“五五”普法工作先進單位；2011年4月，被黃河上中游管理局評為黃河上中游流域取水許可管理先進集體；2013年，被黃河上中游管理局評為紀(jì)念水法修訂實施十周年黃委水政監(jiān)察人員法律知識競賽先進集體；2017年榮獲生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的權(quán)威獎項“母親河獎”組織獎；2020年12月，被評為黃委星級示范水政監(jiān)察隊伍，2名同志被評為黃委星級執(zhí)法標(biāo)兵。

5 面臨的形勢和挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就治水發(fā)表重要講話、作出重要指示。2014年3月14日在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上的重要講話明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，強調(diào)“要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為”；2019年9月18日在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上提出了“治理黃河，重在保護，要在治理”“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”“讓黃河成為造福人民的幸福河”；2020年1月3日在中央財經(jīng)委員會第六次會議上發(fā)表重要講話，強調(diào)“黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的路子”。習(xí)近平總書記關(guān)于黃河保護治理的重要論述為水行政執(zhí)法監(jiān)管工作持續(xù)深入開展指明了方向。黨的十九屆五中全會進一步明確以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題,強調(diào)要把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。2021年12月，水利部部長李國英在強化流域治理管理工作會議上強調(diào)，“強化流域治理管理的重點任務(wù)是強化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，從統(tǒng)一管理角度上講，要構(gòu)建流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動的管理格局，加強流域綜合執(zhí)法，充分發(fā)揮河湖長制作用，推進流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，強化河湖統(tǒng)一管理、水權(quán)水資源統(tǒng)一管理，一體提升流域水利管理能力和水平”。無論是國家戰(zhàn)略層面還是流域治理管理層面，都為水行政執(zhí)法監(jiān)管工作提出了更高的目標(biāo)和更高的要求。

多年來，晉陜蒙監(jiān)督局水行政執(zhí)法監(jiān)管工作取得長足進步，成效明顯。然而，從整體看，流域監(jiān)管目前依然存在頂層設(shè)計不足、政策保障欠缺、內(nèi)外權(quán)責(zé)不夠明確等問題；從局部看，晉陜蒙監(jiān)督局管轄范圍較大，監(jiān)管任務(wù)日益加重，執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)相對滯后。在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施、“放管服”改革全面深化等新形勢下，水行政執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)狀已不適應(yīng)新發(fā)展階段要求，面臨的形勢十分嚴(yán)峻，挑戰(zhàn)十分巨大。同時，新形勢下水行政執(zhí)法監(jiān)管工作也蘊藏了巨大的發(fā)展契機。因此，應(yīng)深刻認(rèn)識和理解新形勢、新理念、新要求，積極應(yīng)對水行政執(zhí)法監(jiān)管工作面臨的契機和挑戰(zhàn)，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求踐行和實現(xiàn)新時代、新理念賦予的歷史使命，牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，做好水土保持預(yù)防監(jiān)督工作，加強河湖水域岸線空間管控，落實水資源最大剛性約束要求，推動實現(xiàn)人水和諧共生。

6 存在的主要問題

6.1 無執(zhí)法主體資格，致使很多違法違規(guī)行為得不到及時有效制止

晉陜蒙監(jiān)督局是具有行政職能的事業(yè)單位，但法律法規(guī)未賦予行政處罰權(quán)，因此受執(zhí)法主體資格影響，機構(gòu)職能未能完全得到發(fā)揮，導(dǎo)致在處理某些水事違法違規(guī)行為時，處置措施有限、力度不夠，影響了工作成效。在實際執(zhí)法工作中，只能協(xié)助上級開展一些現(xiàn)場調(diào)查工作，即便在調(diào)查工作中遇到嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，也不能合法有效地采取一些現(xiàn)場處理措施，導(dǎo)致很多水事違法違規(guī)行為得不到及時有效制止，行政執(zhí)法“三項制度”也無法全面落實，嚴(yán)重影響執(zhí)法監(jiān)管工作向縱深方向發(fā)展。

6.2 水行政執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動機制尚未完全形成，影響了執(zhí)法監(jiān)管效果

黃河上中游流域基層執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)與地方水行政主管部門之間的關(guān)系目前仍然沒有完全理順，在一定程度上影響和制約了流域水行政執(zhí)法監(jiān)管工作有效開展。雖然流域管理機構(gòu)與地方水行政主管部門在水行政管理方面的事權(quán)劃分相對比較明確，但在水行政管理和水行政執(zhí)法過程中客觀上存在著交叉和重疊的區(qū)域，加之雙方所處的位置不同，溝通銜接上難免會出現(xiàn)信息互通不暢、不對稱的情況，引起一些沖突和矛盾，水行政執(zhí)法監(jiān)管聯(lián)動機制尚未完全形成。

6.3 基本保障不足，導(dǎo)致水行政執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)滯后

近年來，隨著沿黃經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，晉陜蒙接壤地區(qū)開發(fā)建設(shè)的力度不斷加大，由此引起的水事工作大幅增加。同時，晉陜蒙監(jiān)督局工作范圍大、戰(zhàn)線較長，監(jiān)管項目多，涉及行業(yè)也較多，監(jiān)管任務(wù)重、情況復(fù)雜，且工作成本較高，而現(xiàn)有下?lián)芙?jīng)費很難滿足現(xiàn)實工作需要。加之，信息化建設(shè)滯后，執(zhí)法裝備落后，硬件短板問題長期存在，影響了監(jiān)管工作的正常開展。

6.4 水法律法規(guī)宣傳深度和廣度不夠，宣傳方式有待創(chuàng)新

普法宣傳的深度和廣度不夠，連續(xù)性不夠。一是普法宣傳方式以發(fā)放宣傳冊、布設(shè)宣傳櫥窗等傳統(tǒng)普法形式居多，利用微信、抖音等新媒體開展普法相對有限，創(chuàng)新方法的力度有待加大。二是普法工作主要是圍繞重要時間節(jié)點開展集中普法宣傳活動，面向大眾的日常宣傳活動開展得較少。三是被監(jiān)管對象學(xué)習(xí)水法律法規(guī)的自覺性不高，深度不夠，缺乏對水事違法行為危害性的深刻認(rèn)識，接受普法教育的人員廣度不夠，導(dǎo)致部分涉事人員不理解、不配合的現(xiàn)象時有發(fā)生。

7 對策與建議

7.1 賦予基層流域管理機構(gòu)執(zhí)法主體資格，提高履職能力

以黃河保護法立法正在加速推進和強化流域治理管理工作為契機，結(jié)合晉陜蒙接壤地區(qū)水行政執(zhí)法監(jiān)管實際情況，把解決基層流域管理機構(gòu)執(zhí)法主體資格等問題作為當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)管隊伍建設(shè)的頭等大事來抓，做好逐級溝通協(xié)調(diào)，促請上級根據(jù)相關(guān)規(guī)定授予晉陜蒙監(jiān)督局執(zhí)法主體資格。同時，結(jié)合本輪機構(gòu)改革進一步理順體制機制，優(yōu)化職能和人員配置，破解因機構(gòu)性質(zhì)、人員編制等因素造成履職能力不足的問題，切實推進水政監(jiān)察隊伍專職化、正規(guī)化，提高履職能力。

7.2 建立長效聯(lián)動機制，提升執(zhí)法監(jiān)管效能

認(rèn)真踐行水利部強化流域治理管理要求，加強流域機構(gòu)與地方政府及有關(guān)部門之間的密切聯(lián)系和有機配合，多維度、多頻次、多形式開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，推進聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化，發(fā)揮多部門聯(lián)合懲戒作用，著力解決執(zhí)法難的問題。推進水行政執(zhí)法與司法銜接，加強與公安、檢察、審判機關(guān)的協(xié)作配合機制，探索建立聯(lián)席會議、信息通報、案件移送等制度，充分發(fā)揮地方屬地優(yōu)勢。同時，堅持信息共享，推動各方落實共同責(zé)任，合力防范和遏制水事違法違規(guī)行為。

7.3 提高經(jīng)費保障水平，加快水行政執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)步伐

進一步提高水行政執(zhí)法監(jiān)管經(jīng)費保障水平，把水行政執(zhí)法監(jiān)管工作擺到更加突出的位置，補齊硬件短板，加快老舊設(shè)備更新?lián)Q代步伐，確保執(zhí)法人員、經(jīng)費和車輛等落實到位。同時，進一步加強隊伍建設(shè)，建立重心下移、力量下沉的執(zhí)法監(jiān)管工作機制，充實基層水行政執(zhí)法監(jiān)管力量，健全完善考核評價制度，組織開展崗位培訓(xùn)，落實持證上崗制度，不斷提高執(zhí)法隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)，著力打造紀(jì)律嚴(yán)明、勤政廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)乃姓?zhí)法監(jiān)管隊伍。

7.4 創(chuàng)新宣傳形式，豐富宣傳內(nèi)容，增強宣傳工作實效

進一步加強水法律法規(guī)宣傳力度，切實把“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制貫穿水土保持監(jiān)管、河道監(jiān)管、水資源監(jiān)管、水行政執(zhí)法等工作的全過程，充分發(fā)揮普法工作的基礎(chǔ)和引領(lǐng)作用，營造良好的執(zhí)法監(jiān)管環(huán)境。同時，加強輿論宣傳，擴大水行政執(zhí)法監(jiān)管工作影響力，爭取地方政府和有關(guān)部門、企業(yè)、個人等對水行政執(zhí)法監(jiān)管工作的重視和支持。此外，加強新媒體在普法宣傳中的運用，充分利用微信、微博、抖音等平臺，增強普法工作的互動性。突出重點，針對不同群體的不同法律需求進行普法，推進普法工作均衡發(fā)展。