馮 也，劉瓊海，王雋雄，田 博

(黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

晉陜蒙接壤地區(qū)位于山西省西北部、陜西省北部和內(nèi)蒙古自治區(qū)南部的接壤地帶[1]，煤炭、石油、天然氣等自然資源儲(chǔ)量豐富，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。20世紀(jì)80年代初，資源開(kāi)發(fā)的亂挖濫采現(xiàn)象嚴(yán)重，只注重經(jīng)濟(jì)利益而忽視環(huán)境問(wèn)題，造成河道內(nèi)棄土棄渣堆積，嚴(yán)重影響河道的正常行洪，大量泥沙輸入黃河干流，人為水土流失問(wèn)題十分嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭受?chē)?yán)重破壞。黨和國(guó)家高度重視晉陜蒙接壤地區(qū)的水土保持工作，1989年成立了晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持工作協(xié)調(diào)小組，1992年成立了黃河水利委員會(huì)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“晉陜蒙監(jiān)督局”)，1994年組建了晉陜蒙接壤地區(qū)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)地區(qū)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)工作。1993年晉陜蒙監(jiān)督局配合黃委開(kāi)展了河道清障行動(dòng)，清理烏蘭木倫河、偏關(guān)河、縣川河、朱家川、活雞兔溝河道堆渣388萬(wàn)m3，拆除阻水工程420 m；1995年全面整治采煤秩序，整合個(gè)體采煤及小煤礦253處，取締無(wú)證礦點(diǎn)244個(gè)，有效遏制了“一窩蜂”式的亂挖濫采、隨意堆棄等生態(tài)環(huán)境破壞行為。經(jīng)過(guò)多年打造、多方監(jiān)管，地區(qū)內(nèi)的檸條塔煤礦是我國(guó)首家被評(píng)為“國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程”的煤炭企業(yè)。

水土保持監(jiān)督管理是水土保持工作的重要內(nèi)容，也是政府公共服務(wù)和社會(huì)治理的重要部分。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)管工作在河道堆渣整治、采煤秩序整頓、水土流失防治、水土保持行政執(zhí)法中發(fā)揮了重要作用，有效控制了地區(qū)人為水土流失，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)總結(jié)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理工作經(jīng)驗(yàn)，提出新時(shí)期水土保持監(jiān)督管理工作發(fā)展方向，以期推動(dòng)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持高質(zhì)量發(fā)展，為落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略要求提供支撐。

1 區(qū)域概況

晉陜蒙接壤地區(qū)南北長(zhǎng)約300 km，東西寬約270 km，地區(qū)土地面積約5.4萬(wàn)km2，涉及了3省(區(qū))5市14個(gè)縣(旗、區(qū)、市)，包括山西省忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣，呂梁市興縣；陜西省榆林市神木市、府谷縣、榆陽(yáng)區(qū)、橫山區(qū)；內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市托克托縣，鄂爾多斯市達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗、東勝區(qū)、康巴什區(qū)、伊金霍洛旗。以風(fēng)沙灘地和黃土丘陵溝壑地貌為主，屬半干旱大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，氣候干旱，少雨多風(fēng)，蒸發(fā)量大，植被稀疏，自然災(zāi)害頻發(fā)。地區(qū)自然資源豐富，分布有神府、東勝、準(zhǔn)格爾、河?xùn)|4大煤田，有亞洲最大的露天煤礦和亞洲最大的火電廠，是我國(guó)“西電東送”的重要起點(diǎn)、“北煤南運(yùn)”的核心源地和重要的能源化工基地。

晉陜蒙接壤地區(qū)水土流失嚴(yán)重，是黃河粗泥沙的主要來(lái)源區(qū)，也是國(guó)家水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。依據(jù)2021年全國(guó)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果，地區(qū)水土流失面積約2.4萬(wàn)km2，占土地面積的44.1%，其中強(qiáng)烈及以上侵蝕強(qiáng)度面積4 913.6 km2，占該區(qū)水土流失面積的20.5%。

2 水土保持監(jiān)督管理工作實(shí)踐

2.1 嚴(yán)格管控人為水土流失，落實(shí)全過(guò)程監(jiān)管

(1)嚴(yán)守水土保持方案行政審批關(guān)口。截至2021年底，水利部審批的晉陜蒙接壤地區(qū)大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案217個(gè)，地方各級(jí)水行政主管部門(mén)審批的中小型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案5 300余個(gè)。水土保持方案行政審批制度的全面落實(shí)，明確了項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍和水土保持措施，保障了水土保持“三同時(shí)”制度的有效落實(shí)。

(2)從嚴(yán)從細(xì)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)檢查工作。晉陜蒙監(jiān)督局及地方各級(jí)水行政主管部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)致、全面的現(xiàn)場(chǎng)檢查，督促建設(shè)單位全面落實(shí)水土流失防治責(zé)任、規(guī)范履行水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告制度、及時(shí)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)、按時(shí)開(kāi)展水土保持設(shè)施驗(yàn)收等。同時(shí)下發(fā)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查意見(jiàn)，要求建設(shè)單位限期整改檢查意見(jiàn)提出的問(wèn)題，對(duì)整改落實(shí)情況及時(shí)進(jìn)行跟蹤檢查，對(duì)逾期未整改的項(xiàng)目依法依規(guī)啟動(dòng)法律程序進(jìn)行處罰。2020—2021年黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中，晉陜蒙接壤地區(qū)按照水利部部署，以“大兵團(tuán)協(xié)同作戰(zhàn)、大平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)控、大規(guī)模集中整治”為原則，對(duì)2011年以來(lái)地區(qū)內(nèi)大中小型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行全面排查整治。

(3)充分發(fā)揮行政處罰的震懾作用。對(duì)存在水土保持設(shè)施未驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格就投產(chǎn)使用等違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，責(zé)令建設(shè)單位停產(chǎn)停工。對(duì)“未批先建”“未批先棄”和逾期不辦理手續(xù)、逾期不繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)、水土保持方案外棄渣等違法違規(guī)行為，嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行行政處罰，充分發(fā)揮行政處罰的震懾作用，起到“處罰一個(gè)、警示一片”的作用。

2.2 夯實(shí)堅(jiān)管基礎(chǔ)，強(qiáng)化監(jiān)管能力建設(shè)

晉陜蒙監(jiān)督局堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先”的水土保持工作方針，杜絕“先破壞、后治理”“只開(kāi)發(fā)、不治理”的老路。以國(guó)有企業(yè)為切入點(diǎn)，將水土流失防治責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)干部履職責(zé)任掛鉤，堅(jiān)持有力度執(zhí)法，先解決思想問(wèn)題，后解決技術(shù)問(wèn)題，守住法律責(zé)任不放松；有溫度執(zhí)法，先普法后執(zhí)法，先培訓(xùn)后監(jiān)督，主動(dòng)服務(wù)區(qū)域企業(yè)水土流失治理。通過(guò)多頻次執(zhí)法、多層次推動(dòng)，督促建設(shè)單位切實(shí)承擔(dān)水土流失防治責(zé)任，注重水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)和執(zhí)法水平提升，夯實(shí)執(zhí)法根基。2009年和2012年先后開(kāi)展了兩批水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動(dòng)，解決基層機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、人員素質(zhì)參差不齊、經(jīng)費(fèi)缺乏保障、信息化水平低等水土保持監(jiān)督管理工作常見(jiàn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)水土保持實(shí)施辦法、方案審批、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗(yàn)收、補(bǔ)償費(fèi)征收使用等水土保持配套法規(guī)體系“五完善”，水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗(yàn)收、補(bǔ)償費(fèi)征收、案件查處工作等水土保持監(jiān)督管理工作“五規(guī)范”，上級(jí)水行政主管部門(mén)對(duì)下級(jí)履職情況的督察制度、年度重大水土流失事件(案件)報(bào)告制度、水土保持技術(shù)服務(wù)單位管理制度、廉政建設(shè)制度、社會(huì)監(jiān)督制度等水土保持監(jiān)督管理制度“五健全”。

2.3 注重手段創(chuàng)新，提升監(jiān)管效能

2017—2018年晉陜蒙接壤地區(qū)開(kāi)展了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持動(dòng)態(tài)監(jiān)管試點(diǎn)工作，構(gòu)建了信息共享平臺(tái)，建立了上傳下達(dá)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制[2]。依據(jù)衛(wèi)星遙感影像全面摸清生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)情況，全面排查并依法處置了一批違法違規(guī)項(xiàng)目。從2016年開(kāi)始，緊抓水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告制度，要求生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)單位向水行政主管部門(mén)報(bào)送水土保持監(jiān)測(cè)季報(bào)和年報(bào)。2019年，全面落實(shí)水土保持監(jiān)測(cè)“三色評(píng)價(jià)”制度，將監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果為“紅”的項(xiàng)目納入重點(diǎn)監(jiān)管名單，同時(shí)將所有部批項(xiàng)目的水土保持監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果在《晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理公報(bào)》中向社會(huì)公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。啟用信用監(jiān)管制度，將存在違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)單位、水土保持技術(shù)服務(wù)單位、施工單位列入水土保持重點(diǎn)關(guān)注名單或失信黑名單，做到違法主體“一處違法、處處受限”，嚴(yán)格處罰水土保持違法違規(guī)行為。

3 水土保持監(jiān)督管理工作發(fā)展探討

3.1 堅(jiān)持以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展為原則

水土保持監(jiān)管要以保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)根基、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色發(fā)展為原則，將水土流失治理與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)民增產(chǎn)增收等相結(jié)合，以山水林田湖草沙綜合治理提升地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，以嚴(yán)控人為水土流失提升企業(yè)管理水平和生態(tài)治理水平，以綠色礦山建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。同時(shí)要推進(jìn)水土保持示范建設(shè)，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)的作用；注重水土保持補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征工作，尤其是油氣開(kāi)采期補(bǔ)償費(fèi)，將補(bǔ)償費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用于水土保持監(jiān)管、水土流失防治等工作，統(tǒng)籌一批補(bǔ)償費(fèi)返還治理的民生項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)換。

3.2 完善體制機(jī)制，建立健全水土保持行政執(zhí)法工作體系

水土保持監(jiān)督管理必須夯實(shí)體制機(jī)制基礎(chǔ)，建立健全行政執(zhí)法工作體系，扎好制度的“籠子”，做到有章可循、有規(guī)可依，約束隨意執(zhí)法、公權(quán)力濫用等行為，推動(dòng)水土保持監(jiān)管工作規(guī)范化、程序化、法治化。隨著我國(guó)邁入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期，體制機(jī)制改革也進(jìn)入到攻堅(jiān)期，水土保持方案審批權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)等相關(guān)職能劃撥不同機(jī)構(gòu)，因此必須捋順各相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)關(guān)系，做好職能銜接，保證方案審批質(zhì)量及違法違規(guī)線索及時(shí)移送。

此外，要加強(qiáng)水土保持監(jiān)管與檢察公益訴訟協(xié)作，充分發(fā)揮檢察公益訴訟的監(jiān)督、支持和保障作用，形成保護(hù)合力，共同打擊違法違規(guī)行為。加強(qiáng)履職檢查，推進(jìn)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)參與下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人的生態(tài)環(huán)境離任審計(jì)，同時(shí)在檢查中推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)區(qū)域水土保持監(jiān)管水平均衡發(fā)展。有序?qū)崿F(xiàn)部批項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率、開(kāi)工前補(bǔ)償費(fèi)一次性征繳率、重難點(diǎn)項(xiàng)目年度監(jiān)督檢查率、重大變更手續(xù)報(bào)備履行率、水土保持設(shè)施投產(chǎn)驗(yàn)收率5個(gè)100%。

3.3 以數(shù)字化為驅(qū)動(dòng)，提升水土保持監(jiān)管效能

2022年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2022〕14號(hào))再次強(qiáng)調(diào)了數(shù)字政府的重要性，明確了數(shù)字政府建設(shè)的內(nèi)容和要求。遙感、無(wú)人機(jī)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的發(fā)展與普及，為水土保持監(jiān)管效能的大幅提升提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

水土保持監(jiān)督管理要順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展，驅(qū)動(dòng)監(jiān)管方式變革，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率。一是推進(jìn)水土保持監(jiān)管數(shù)字化全流程管理，優(yōu)化審批流程，提升審批效率，實(shí)現(xiàn)行政審批的規(guī)范化、高效化管理，推動(dòng)水土保持監(jiān)管數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享利用，提升跨部門(mén)、跨層級(jí)的協(xié)同監(jiān)管能力；二是發(fā)揮衛(wèi)星遙感的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)管全范圍、無(wú)死角、高頻次的全覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，充分發(fā)揮無(wú)人機(jī)航拍航測(cè)優(yōu)勢(shì)，突破地形限制，提升監(jiān)管的精準(zhǔn)化水平；三是發(fā)揮移動(dòng)終端的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立“移動(dòng)監(jiān)管”“掌上監(jiān)管”的新型監(jiān)管形式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的自動(dòng)采集、執(zhí)法文書(shū)的自動(dòng)下達(dá)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的全面整合、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的場(chǎng)景再塑等，全面提升監(jiān)管效能。