四川大學(xué) 尹蘭平

一、村黨組織書記“一肩挑”的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)意義

（一）村黨組織書記“一肩挑”的歷史演進(jìn)

縱觀“一肩挑”的發(fā)展脈絡(luò)，經(jīng)歷了初步嘗試、明確倡導(dǎo)、全面推行三個階段?！耙患缣簟敝贫葘?shí)施的直接原因是村“兩委”之間的矛盾沖突，隨著村民自治制度的確立、村委會的成立，鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬問題愈演愈烈，郭正林根據(jù)權(quán)力影響力將村級黨組織和村民委員會的關(guān)系類型分為黨強(qiáng)村強(qiáng)民主合作型、黨弱村強(qiáng)村委會主導(dǎo)型、黨強(qiáng)村弱黨支部主導(dǎo)型、黨弱村弱軟弱渙散性。[1]村“兩委”之間的矛盾摩擦不利于兩者之間形成合力助力鄉(xiāng)村發(fā)展，不利于實(shí)現(xiàn)黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)及村民自治作用的發(fā)揮。為了化解村“兩委”之間的矛盾，各地進(jìn)行不斷探索與嘗試，如山西省河曲縣“兩票制”和安徽省鳳陽縣“兩推一選”制，但都難以從根本上實(shí)現(xiàn)矛盾的化解。在具體實(shí)踐中，地方慢慢嘗試“一肩挑”制度。

1.2002年以前：初步嘗試

1988年，湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)13個村打開了“一肩挑”改革實(shí)踐的序幕，嘗試村“兩委”負(fù)責(zé)人一肩挑，經(jīng)實(shí)踐驗(yàn)證，該模式被認(rèn)為能夠適應(yīng)環(huán)境需要并且能夠緩解村“兩委”的矛盾沖突，遂于1993年推廣至全鎮(zhèn)29個村，隨后山東、廣東、湖南等地也逐步開展“一肩挑”制度。伴隨實(shí)踐的不斷推進(jìn)，學(xué)界對于“一肩挑”的討論也在逐步發(fā)展，并且形成了截然相反的兩種聲音，有的學(xué)者如張樂生認(rèn)為“一肩挑”存在職責(zé)、性質(zhì)混淆，包攬村務(wù)、不利監(jiān)督，一身二任、容易造成矛盾，違法干預(yù)、不利自治四個方面的弊端。[2]但也有學(xué)者如鄒希元、苗佳認(rèn)為“一肩挑”能夠加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高村委會地位，消除分歧、維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，提高辦事效率、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少干部職數(shù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變黨員干部工作作風(fēng)、加快民主政治建設(shè)步伐。[3]由此可見，對“一肩挑”的看法褒貶不一，認(rèn)識有待進(jìn)一步深化。

2.2002年—2017年：明確倡導(dǎo)

2002年7月14日《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，從中央層面明確倡導(dǎo)推進(jìn)“一肩挑”制度。通知中提出“四個提倡”，提倡村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。這是中央層面第一次明確倡導(dǎo)村黨組織和村委會成員交叉任職，奠定了“一肩挑”的基調(diào)，自此，各地推進(jìn)“一肩挑”的步伐加快，但仍處于“摸著石頭過河”階段。2005年1月18日《民政部關(guān)于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》、2008年6月30日《中共中央組織部、民政部關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》等文件中也提及“一肩挑”，強(qiáng)調(diào)以“四個倡導(dǎo)”為要求，鼓勵“一肩挑”落地，我們可以從中看出中央和國家層面對于推行“一肩挑”的肯定態(tài)度。

3.2017年至今：全面推行

經(jīng)過數(shù)年的探索發(fā)展，“一肩挑”逐步成熟。黨的十九大以來，不斷強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，基層黨組織是其中重要一環(huán)。中央文件諸如中央一號文件、工作條例、意見等關(guān)于“一肩挑”的論述日益增多，從前期的“倡導(dǎo)”“鼓勵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)”“全面推行”。2018年9月26日，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確規(guī)定“一肩挑”的預(yù)期性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)村黨組織書記兼任村主任的村占比計(jì)劃要從2016年的30%到2020年的35%，2022年的目標(biāo)值為50%。我們可以看到，這一階段的相關(guān)文件與倡導(dǎo)階段有很大不同：第一，文件等級差異。2017年之前的相關(guān)文件局限于通知，而2017年之后則主要是中央一號文件、黨的農(nóng)村工作條例以及戰(zhàn)略規(guī)劃，等級明顯提升。第二，限定詞差異。2017年之前多為“倡導(dǎo)”“鼓勵”，2017年之后變?yōu)榱恕皯?yīng)當(dāng)”“全面推行”甚至提出預(yù)期性指標(biāo)。第三，輻射范圍差異。最初的“一肩挑”倡導(dǎo)黨組織書記和村委會主任二合一，現(xiàn)演變?yōu)榧妩h組織書記、村委會主任、集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人三職于一身，更加強(qiáng)調(diào)黨組織在農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)。由此可見，關(guān)于“一肩挑”的討論已不再局限于是否需要推行，而在于如何更好地推行。

（二）村黨組織書記“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)意義

1.加強(qiáng)黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最大優(yōu)勢，縱觀黨史、新中國史、改革開放史，我們可以看到黨的領(lǐng)導(dǎo)對于國家發(fā)展的重要性，同時我們也能看到，“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)不僅有利于加強(qiáng)黨的建設(shè)，更有利于促進(jìn)農(nóng)村的蓬勃發(fā)展。黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)以黨組織為載體，黨組織功能的發(fā)揮情況影響著黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。村民委員會是村民自治的載體，在實(shí)際運(yùn)行過程中，村民自治在一定程度上削弱了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，主要是兩個原因造成的：第一，政策理解不足。在部分村民看來，村黨組織及村黨組織書記是由黨員選舉產(chǎn)生的，黨員只是村民中的一部分，不能代表村民的全體意志。而村民委員會根據(jù)選舉辦法是由村民行使選舉權(quán)直接選舉產(chǎn)生的，能夠體現(xiàn)廣大村民的意志，所以一些人錯誤地認(rèn)為村委會更能代表群眾，因而權(quán)力更大。第二，村委會的無序擴(kuò)張。正是在前述錯誤思想的影響下，村民委員會反而得到了更多的民意支持，從而不斷地?cái)U(kuò)張自己的權(quán)力，壓縮村黨組織的權(quán)力，使得村黨組織面臨虛化、弱化的危險(xiǎn)。實(shí)行村黨支部書記“一肩挑”能夠有效打破這種局面，因?yàn)椤耙患缣簟睂?shí)現(xiàn)了自上而下和自下而上權(quán)力的整合，村黨組織書記能夠直接領(lǐng)導(dǎo)村民委員會，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也獲得了更充分的民意基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)的有效整合，從而加強(qiáng)黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)。

2.理順村“兩委”關(guān)系

村“兩委”矛盾實(shí)質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)之間的沖突，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主意義重大，是改革開放后我國農(nóng)村最引人注目的政治發(fā)展。[4]村民自治和黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國社會意義重大，它們之間的矛盾沖突就顯得更為棘手。村“兩委”矛盾可以分為人與人之間的矛盾以及組織與組織之間的矛盾，人與人的矛盾是指村民委員會負(fù)責(zé)人和村黨組織負(fù)責(zé)人之間的個人關(guān)系不和諧，[5]組織與組織之間的矛盾則來源于村“兩委”在職權(quán)職責(zé)劃分上的不清晰。實(shí)行村黨組織書記“一肩挑”可以有效解決村“兩委”之間職權(quán)不分、責(zé)任不明，各自為政、相互對抗的問題，這是因?yàn)榇妩h組織書記通過法定程序成為村民委員會主任，大大增強(qiáng)了村黨組織的權(quán)威性和合法性，擴(kuò)大了黨的群眾基礎(chǔ)，而村民自治權(quán)利也得到了有效行使。一方面解決了村“兩委”負(fù)責(zé)人之間個人關(guān)系不和諧的問題，另一方面能夠?qū)崿F(xiàn)村黨組織和村委會的通力合作。農(nóng)村情況紛繁復(fù)雜，很難明確地對村“兩委”之間的職責(zé)職權(quán)進(jìn)行清晰界定，而村黨組織書記“一肩挑”則有效地彌補(bǔ)了這一缺陷，黨組織書記同時擔(dān)任村委會主任，由其牽頭負(fù)責(zé)村中大小事務(wù)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)上下權(quán)力的有效銜接，最大程度上實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的平穩(wěn)運(yùn)行。

二、推進(jìn)村黨組織書記“一肩挑”的現(xiàn)實(shí)困境

（一）人才隊(duì)伍難題

新時代對人才的數(shù)量和質(zhì)量都有了更嚴(yán)格的要求，在農(nóng)村也是如此。村黨組織書記“一肩挑”意味著干部壓力更大、任務(wù)更重，對干部素質(zhì)形成挑戰(zhàn)。人才隊(duì)伍難題主要體現(xiàn)在干部人選范圍狹窄、干部能力不足以及后備干部乏力三個方面。第一，干部人選范圍狹窄。村黨組織書記“一肩挑”對干部的素質(zhì)和能力有了更高的要求，需要選舉出復(fù)合型人才來發(fā)揮帶頭人作用。然而，不管是從質(zhì)量還是數(shù)量來說，農(nóng)村黨員隊(duì)伍都存在難以滿足需求的情況。年輕黨員入城進(jìn)鎮(zhèn)，農(nóng)村普遍存在黨員隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重，黨員數(shù)量較少的情況，而隨之而來的是文化程度水平不足的問題，導(dǎo)致選人困難。第二，干部能力不足。村黨組織書記“一肩挑”要求干部成為農(nóng)村發(fā)展的堅(jiān)實(shí)帶頭人，面對復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境，面對鞏固脫貧攻堅(jiān)成效、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的艱巨任務(wù)，加之新冠肺炎疫情等不確定因素的影響，干部任務(wù)繁重。但是隨著村黨組織書記“一肩挑”的實(shí)行，村級干部職數(shù)減少，減員不減事，多重角色，多種任務(wù)，干部能力難以匹配職位需求，長此以往，干部積極性也會受到重創(chuàng)。第三，后備干部乏力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，大量年輕人外流，村里年輕血液少，后備干部發(fā)展困難。后備干部的培養(yǎng)機(jī)制不健全，缺乏全方位的培養(yǎng)，后備干部青黃不接、后繼乏力。

（二）權(quán)力集中引發(fā)監(jiān)督難題

村黨組織書記“一肩挑”打破了原來村“兩委”之間相互制衡的局面，造成權(quán)力的過度集中和監(jiān)督乏力。[6]權(quán)力不受控制，就容易產(chǎn)生腐敗。二元主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉黧w，村級權(quán)力集中于村黨組織書記一人手中，容易出現(xiàn)“一言堂”，這就需要強(qiáng)有力的監(jiān)督，但是現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)這一需求。第一，上級監(jiān)督乏力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以經(jīng)常性地參與村集體治理，不可避免地會出現(xiàn)監(jiān)督缺位，而且鎮(zhèn)政府的日常工作一定程度上依賴于村組織開展，容易形成利益交換。此外，當(dāng)村黨組織書記出現(xiàn)問題時，可以通過黨內(nèi)程序進(jìn)行罷免，但是村黨組織書記同時也是村委會主任，村委會主任的罷免程序卻更為復(fù)雜，操作性更難。第二，同級監(jiān)督乏力。班子成員間的互相監(jiān)督在“熟人社會”難以充分發(fā)揮效用，“抹不開面子”成為常態(tài)，需要豐富監(jiān)督形式。第三，群眾監(jiān)督乏力。在村集體運(yùn)行過程中，廣大村民能參與接觸到的事務(wù)有限，并不能全面的掌握情況。在傳統(tǒng)的官民思想遺留下，村民也很難鼓起勇氣進(jìn)行真正的實(shí)名監(jiān)督。綜上所述，村黨組織書記“一肩挑”形成了權(quán)力的集中卻沒有形成有效的監(jiān)督機(jī)制，這是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

（三）政策宣傳缺位影響政策落實(shí)

在村黨組織書記如何選的問題上，實(shí)踐探索形成了從村主任到黨組織書記、從黨組織書記到村主任、下派村黨組織書記三種主要的產(chǎn)生方式。但不論是何種形式，都需要在選舉前進(jìn)行充分宣傳，使得村民能夠理解“一肩挑”政策設(shè)計(jì)的初衷和實(shí)施路徑。然而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中，政策宣傳常常難以保質(zhì)保量地實(shí)現(xiàn)，使得村民對村黨組織書記“一肩挑”政策產(chǎn)生誤解。第一，村民認(rèn)為村黨組織書記“一肩挑”意味著只要選出了村黨組織書記，村主任就自然而然地誕生了，村委會選舉就是走過場。顯而易見，這是對政策的誤讀，村黨組織書記要經(jīng)過法定程序當(dāng)選村主任，這就意味著村委會選舉是實(shí)現(xiàn)村黨組織書記“一肩挑”必不可少的一環(huán)，是合法性的重要來源。第二，部分村民認(rèn)為村黨組織書記“一肩挑”的實(shí)施使得黨員更有發(fā)言權(quán)，因?yàn)樗麄兛梢栽邳h內(nèi)選舉村黨組織書記，在“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)下，村主任選誰都與自己無關(guān)了。

三、全面推行村黨組織書記“一肩挑”的出路

（一）加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)

要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的繁榮和長遠(yuǎn)發(fā)展，人才是必不可少的要素，要“內(nèi)培外引”形成人才挖掘與培育的長效機(jī)制。第一，吸引人才回歸。要想實(shí)現(xiàn)人才回流，首先要發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，因?yàn)檫@兩者是相輔相成的。利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來農(nóng)村條件的改善，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，吸引人才回流，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人才的同步引進(jìn)。人才帶來資金、技術(shù)和勞動力，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更是一股不容忽視的政治力量。通過吸引大學(xué)生、退役軍人、在外鄉(xiāng)賢、“兩新”組織帶頭人等人才回流，再有針對性地將其發(fā)展到黨組織中來，充實(shí)干部隊(duì)伍。第二，拓寬人才引進(jìn)渠道。一方面，引入競爭機(jī)制，公開招考村“兩委”干部，不拘一格降人才。另一方面，近年來合村并鎮(zhèn)穩(wěn)步開展，打破了既有的村村壁壘，也可以更大范圍地進(jìn)行人才選拔。第三，加強(qiáng)教育培訓(xùn)。結(jié)合復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)有針對性地開展培訓(xùn)課程，并根據(jù)鄉(xiāng)村差異和干部個體化差異制定個性化課程，還可以常態(tài)化地提供村干部到外地學(xué)習(xí)取經(jīng)，互通有無。

（二）健全監(jiān)督機(jī)制

為了防范村黨組織書記“一肩挑”制度下形成的權(quán)力過度集中問題，要從多個方面健全監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力在制度的“籠子”里運(yùn)行。第一，上級黨委政府監(jiān)督。通過備案管理、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、審計(jì)等多種方式加強(qiáng)監(jiān)督，將巡查制度落深落實(shí)，向基層延伸。第二，發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會的功能。村務(wù)監(jiān)督委員會是獨(dú)立于村“兩委”之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要吸納能人進(jìn)入，定期召開例會盤點(diǎn)問題并定期向村民會議或村民代表大會報(bào)告情況。第三，智慧監(jiān)督。為了實(shí)現(xiàn)群眾的廣泛監(jiān)督，借助數(shù)字化手段進(jìn)行“村務(wù)、黨務(wù)、財(cái)務(wù)”三公開以及日常村務(wù)的辦理和新政策的宣傳工作，不再拘泥于黨群服務(wù)中心張貼欄這一種公開形式，實(shí)現(xiàn)智慧辦公并暢通監(jiān)督渠道?？梢酝ㄟ^微信公眾號、微信群、釘釘?shù)榷喾N方式實(shí)現(xiàn)村務(wù)全流程運(yùn)轉(zhuǎn)，運(yùn)用現(xiàn)代化工具實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的減負(fù)效果，也可以設(shè)置匿名留言平臺，村民通過平臺匿名反饋問題，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

（三）完善激勵保障機(jī)制

薪資待遇和晉升渠道是留住人才的重要手段，合理的薪酬保障體系是調(diào)動干部積極性的重要途徑。第一，提高薪資待遇。根據(jù)權(quán)責(zé)利相匹配的原則，適當(dāng)提高工資待遇、拉開主職干部與其他村干部的收入差距?？冃Ш袜l(xiāng)鎮(zhèn)考核結(jié)果、村民評議結(jié)果掛鉤，能更好地調(diào)動干部的工作積極性，讓其更加全身心地投入工作。此外，完善保險(xiǎn)機(jī)制，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、慰問救助等落實(shí)落細(xì)，沒有使得村干部沒有后顧之憂。第二，政治激勵。政治激勵包括優(yōu)秀代表評選、先進(jìn)榮譽(yù)評選多種形式，適當(dāng)給予榮譽(yù)激勵如稱號、先進(jìn)表彰能夠滿足人的更高層次的需求。與此同時，打通晉升渠道，多渠道、高比例地實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀村干部選任或考錄公務(wù)員或行政事業(yè)編制人員，充分調(diào)動干部主觀能動性和為民服務(wù)的積極性。

村黨組織書記“一肩挑”是順應(yīng)時代發(fā)展的產(chǎn)物，能夠?qū)崿F(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)的統(tǒng)一，既有利于加強(qiáng)黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)，也在一定程度上理順了“兩委”關(guān)系，深化村民自治，這一切都服務(wù)于鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。我們也要看到，村黨組織書記“一肩挑”在實(shí)踐過程中仍在不斷探索與發(fā)展，所以需要順應(yīng)時代變遷與社會需求持續(xù)跟進(jìn)研究，與時俱進(jìn)地解決現(xiàn)實(shí)問題，從而最大程度地發(fā)揮村黨組織書記“一肩挑”的制度效用。