張黎明，周曉宇

1.北方工業(yè)大學(xué)新興風(fēng)險研究院預(yù)警與應(yīng)急技術(shù)研究中心；2.中共中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部

2021年4月28日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進(jìn)一步要求加強(qiáng)中國式基層治理理論研究，鼓勵基層治理改革創(chuàng)新和開展基層治理示范工程。此前，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”以建立“響應(yīng)機(jī)制”和破解基層治理難題為出發(fā)點(diǎn)，牽引城市基層治理系統(tǒng)性變革，引發(fā)了學(xué)術(shù)界和地方政府對北京基層治理模式進(jìn)行探討研究和學(xué)習(xí)實(shí)踐。目前，廣州市各級政府積極推行“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理新模式，“令行禁止，有呼必應(yīng)”的理論構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑研究具有一定的理論與實(shí)踐意義。

一、基層治理問題表現(xiàn)的七個維度

筆者圍繞國內(nèi)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”“令行禁止、有呼必應(yīng)”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等基層治理創(chuàng)新實(shí)踐，進(jìn)行文獻(xiàn)研究和調(diào)研分析，把基層治理中存在的問題總結(jié)為以下七個維度：一是漠視群眾訴求，存在懶作為、慢作為現(xiàn)象?；鶎又卫硐嚓P(guān)參與人員中或多或少存在服務(wù)意識不強(qiáng)、對人民群眾反映的問題層層轉(zhuǎn)壓、不積極擔(dān)當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，人民群眾訴求不能及時得到響應(yīng)，問題不能及時得到解決。二是條塊分割，缺乏有效的信息共享機(jī)制。對一些需要多部門聯(lián)動的工作事項(xiàng)，不積極溝通、協(xié)作，效率不高。如鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)反映，要從部門獲取本鎮(zhèn)街相關(guān)數(shù)據(jù)，絕大多數(shù)情況下無法通過共享平臺獲取，部門間的數(shù)據(jù)也大多割裂管理，共享機(jī)制不健全。三是責(zé)權(quán)不清，政令不暢，執(zhí)行力不足。社會治理工作任務(wù)重，面對繁多的工作事項(xiàng)，責(zé)任和權(quán)力清單不夠明晰，致使政令不暢，執(zhí)行力不足。較多有執(zhí)法權(quán)的部門見不到或不積極辦，壓實(shí)屬地管理責(zé)任的鎮(zhèn)街卻有責(zé)無權(quán)，往往出現(xiàn)踢皮球等現(xiàn)象。四是網(wǎng)格績效考核不科學(xué)，工作事項(xiàng)難落實(shí)。對網(wǎng)格員的考核評價導(dǎo)向性差，對鎮(zhèn)街網(wǎng)格工作成交簡單以上報(bào)數(shù)量多少作為評優(yōu)依據(jù)。若因?yàn)樯蠄?bào)的事件解決不了或解決難度高，鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)反而會受問責(zé)，網(wǎng)格工作考核缺乏科學(xué)性、合理性。因而目前網(wǎng)格事件大多是簡易事件（比如垃圾、單車亂擺放等），并且鎮(zhèn)街里大多數(shù)網(wǎng)格員兼職多，能力水平也比較一般，待遇普遍較低，流動性大。工作積極性本來就不高，工作落實(shí)和解決問題成了空話。五是技術(shù)手段單一，智慧治理水平低。當(dāng)前，微信是基層治理最為普遍的現(xiàn)代化工具，一項(xiàng)工作建一個微信群，基層干部需要時刻注視著龐大的微信群，錯發(fā)、誤發(fā)、僵尸群等問題頻發(fā)，便捷化的溝通，碎片化的信息，逐漸扭曲了基層治理體系和能力現(xiàn)代化賦能、減負(fù)和提效的初衷。六是受現(xiàn)行體制、機(jī)制及法規(guī)制約，鎮(zhèn)街開展工作“有心無力”。由于相關(guān)條職權(quán)件限制，一些基層單位易于發(fā)現(xiàn)的問題，卻苦于能力有限、能力不足，但管理部門也難于一時突破政策法規(guī)界限力量下沉和下放權(quán)力，使得基層社會治理出現(xiàn)“有心無力”狀況。

二、基層治理問題表現(xiàn)的成因分析

一是對共建共治共享的社會治理格局理解不夠深入，因而服務(wù)意識不強(qiáng)，改革創(chuàng)新動力不足。面對社會治理的復(fù)雜問題和群眾訴求，不敢迎難而上，對上級的政令欠缺執(zhí)行力，進(jìn)而出現(xiàn)群眾“有呼不應(yīng)”，人民群眾的獲得感、幸福感不足。二是基層治理諸多復(fù)雜問題需要通過跨組織、跨部門通力協(xié)作才能高效解決，但當(dāng)前基層治理機(jī)制的碎片化、條塊分割和信息孤島等一系列治理問題迫切需要推動社會多元主體之間的整體性治理。三是人工智能、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、5G等新信息技術(shù)推動下的智慧社會深度融合發(fā)展，智慧社會是一個“人、地、事、物、組織”+時間維+數(shù)字維共同構(gòu)成的“物理世界+人文世界+數(shù)字世界”三元融合的元宇宙世界，基層治理不能停留在人和物的二元世界，需要從三元融合重新審視。

三、“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式的理念解析

（一）整體性治理體制機(jī)制

“有呼必應(yīng)”要求各級、各部門要積極響應(yīng)基層和群眾訴求，促使其主動發(fā)現(xiàn)問題、梳理問題和解決問題，建立權(quán)責(zé)明確的事項(xiàng)清單，打破條塊分割，解決“最后一公里”的治理難題?！坝泻舯貞?yīng)”強(qiáng)調(diào)基層反向撬動上層資源，實(shí)現(xiàn)“呼叫向上，響應(yīng)向下”的治理理念轉(zhuǎn)變，從而強(qiáng)化上下一體化的資源聯(lián)動和基層治理的能動性。目前網(wǎng)格空轉(zhuǎn)是國內(nèi)普遍存在的問題，對重大疑難問題，網(wǎng)格員不會上報(bào)，因?yàn)樯蠄?bào)后沒有資源解決或解決困難，反而會被領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)。這也從側(cè)面反映了在組織化訴求上，亟需以社區(qū)（網(wǎng)格）為抓手，以鎮(zhèn)街為樞紐，以職能部門為支撐，以機(jī)制創(chuàng)新與績效考核為保障，真正落實(shí)建立社區(qū)（網(wǎng)格）-鎮(zhèn)街-職能部門“有呼必應(yīng)”的聯(lián)動體系和跨層級、跨部門綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，并圍繞事項(xiàng)、清單與標(biāo)準(zhǔn)明確各職能部門、鎮(zhèn)街和社區(qū)（網(wǎng)格）的權(quán)責(zé)分工以及相應(yīng)的資源分配與共享，做到瑣事、小事社區(qū)（網(wǎng)格）共治，難事鎮(zhèn)街共治，大事聯(lián)動管控。這需要聯(lián)合社會多元主體，發(fā)揮社會化的力量，剛?cè)岵?jì)共治公民訴求，整體化提升社會治理水平。

（二）向科技要“人力”

以基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型為理念，以數(shù)據(jù)驅(qū)動、技術(shù)賦能為著力點(diǎn)，通過人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等技術(shù)，探索建立無人化和智能化相結(jié)合的社會感知和響應(yīng)系統(tǒng)，靈敏感知人、物、環(huán)境的狀態(tài)和動態(tài)需求，智能協(xié)調(diào)和動態(tài)優(yōu)化配置社會系統(tǒng)資源要素，探索構(gòu)建人性化、個性化、公平化、秩序化的社會治理和社會服務(wù)新模式，為基層社會治理提供可操作路徑。

四、“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式的理論構(gòu)建

（一）剛?cè)岵?jì)驅(qū)動共建共治良性循環(huán)

政府治理體系科層組織管理導(dǎo)致基層治理資源高度分割，人民群眾參與共建共治共享的積極性不高等問題，雖然國內(nèi)很多城市都推行了網(wǎng)格化治理模式和“大聯(lián)動”舉措，但網(wǎng)格空轉(zhuǎn)反而造成治理資源浪費(fèi)和治理效能下降。基層治理不同于行政管理，具有很強(qiáng)的柔性?！傲钚薪?、有呼必應(yīng)”本質(zhì)是以“政治化”機(jī)制將涉及基層治理任務(wù)政治化，有效推動多元治理主體跨越行政屏障，牽引共建共治共享良性循環(huán)。

（二）整體性治理理論

“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式是以整體性治理理論為基礎(chǔ)，以各級政府部門和社會化資源的整體性運(yùn)作為出發(fā)點(diǎn)，以人民群眾對美好生活的向往和需求為治理導(dǎo)向，以云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G等新信息技術(shù)為治理手段，以組織協(xié)調(diào)、資源整合、責(zé)權(quán)事項(xiàng)清單化為治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)碎片化問題的有機(jī)協(xié)調(diào)整合，通過協(xié)調(diào)、合作、整合等方法促使基層治理各主體緊密合作，實(shí)現(xiàn)“從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合”，為人民群眾提供有獲得感、幸福感、安全感的基層治理現(xiàn)代化新圖式?！傲钚薪?、有呼必應(yīng)”基層治理模式目標(biāo)是針對因過度分權(quán)造成的多頭等級結(jié)構(gòu)問題，借助新信息技術(shù)優(yōu)勢，將相關(guān)社會治理機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，突破部門主義各自為政的壁壘，建立跨組織縱橫聯(lián)動、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，以更有效的模式解決人民群眾最關(guān)心的問題?！傲钚薪埂⒂泻舯貞?yīng)”基層治理旨在提供一套全新的基層治理方式與治理工具。

五、“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑

“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層治理模式是修正過去網(wǎng)格偏重對上報(bào)數(shù)量負(fù)責(zé)的諸多問題，改變“網(wǎng)格員-鎮(zhèn)街-鎮(zhèn)街職能部門-區(qū)縣”而沒有社區(qū)這一層參與機(jī)制的弊端，強(qiáng)化社區(qū)在共治中的作用。社區(qū)和網(wǎng)格要轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娚磉叺?2345，以社區(qū)、網(wǎng)格為中心，打造共治圈?！傲钚薪埂⒂泻舯貞?yīng)”基層治理模式是以整體性治理理論為支撐，圍繞“瑣事網(wǎng)格共治、小事社區(qū)共治、難事鎮(zhèn)街聯(lián)治、大事區(qū)街聯(lián)控”原則，構(gòu)建“敏捷治理+復(fù)雜治理”的運(yùn)行機(jī)制，建立基層治理“呼應(yīng)聯(lián)動”的事項(xiàng)、清單和標(biāo)準(zhǔn)，通過信息技術(shù)治理機(jī)制、“政治化”機(jī)制和績效考核機(jī)制嵌入，實(shí)現(xiàn)智能化的治理任務(wù)分撥處置和扁平化的政社多元合作治理，推動基層社會治理工作精細(xì)化、任務(wù)精準(zhǔn)化、流程透明化，驅(qū)動基層以未訴先辦為目標(biāo)，主動發(fā)現(xiàn)問題、梳理問題、解決問題的積極性，為社會提供更低成本和更好的社會效果及更有效的服務(wù)。從技術(shù)治理角度，構(gòu)建區(qū)縣和鎮(zhèn)街為兩級聯(lián)治中樞，以社區(qū)和網(wǎng)格為兩級共治單元的基層治理新模式，推動基層社會治理體系與能力現(xiàn)代化。

（一）梳理職責(zé)、事項(xiàng)清單，建立“呼應(yīng)”聯(lián)治機(jī)制

圍繞按照城管、查違、公安、衛(wèi)監(jiān)、市監(jiān)、消防安全、文體旅游、環(huán)保水務(wù)、規(guī)土等職責(zé)交叉、多部門協(xié)同的難點(diǎn)和階段性突出問題進(jìn)行分類分級，梳理鎮(zhèn)街和區(qū)職能部門的權(quán)責(zé)事項(xiàng)邊界，梳理鎮(zhèn)街、社區(qū)居委會、全科網(wǎng)格、集體經(jīng)濟(jì)組織之間的事項(xiàng)清單。進(jìn)行網(wǎng)格設(shè)置調(diào)整，專職+基礎(chǔ)網(wǎng)格員多網(wǎng)合一，合并為全科網(wǎng)格員，建立鎮(zhèn)街級、社區(qū)級聯(lián)勤整治隊(duì)伍。把巡查事項(xiàng)、應(yīng)急類、日常事項(xiàng)3類事項(xiàng)分開，確定事項(xiàng)ABCD三級分類。D類為網(wǎng)格可共治的事項(xiàng)，C類為社區(qū)可共治事項(xiàng)，B級為鎮(zhèn)街聯(lián)治事項(xiàng)，A級為區(qū)街聯(lián)治事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)呼應(yīng)聯(lián)動事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和分撥預(yù)案精細(xì)化、精準(zhǔn)化和自動化。

建立協(xié)調(diào)基層自治組織、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會組織的工作機(jī)制，以鎮(zhèn)街、社區(qū)、網(wǎng)格為核心，共建社區(qū)自治圈、民生服務(wù)圈，擴(kuò)展多元主體的呼應(yīng)工作機(jī)制。在社區(qū)、網(wǎng)格層面，厘清網(wǎng)格員工作，梳理清晰事項(xiàng)，做好分類指導(dǎo)，不以問題上報(bào)多少論績效，形成任務(wù)包干費(fèi)用匹配。建立以治理效果巡查、稽查為導(dǎo)向的新考核激勵指標(biāo)，改變傳統(tǒng)事件上報(bào)為導(dǎo)向的考核體系，推動社區(qū)治理和網(wǎng)格治理，實(shí)現(xiàn)瑣事、小事不擾的治理目標(biāo)。

（二）建立兩級聯(lián)治和兩級共治的技術(shù)治理機(jī)制和智慧化系統(tǒng)

隨著5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)發(fā)展，傳統(tǒng)治理模式無法適應(yīng)全息的智慧社會，技術(shù)治理機(jī)制需要以信息物理模型（數(shù)字孿生）方式把現(xiàn)實(shí)基層社會的人、地、事、物、組織升維到數(shù)字世界，重新建立類人體調(diào)節(jié)機(jī)制的生態(tài)化智慧系統(tǒng)。正如人是由中樞神經(jīng)通過周圍神經(jīng)與其他各個系統(tǒng)、器官發(fā)生復(fù)雜的信息傳遞，以維持機(jī)體穩(wěn)定運(yùn)行?！傲钚薪?、有呼必應(yīng)”智慧中樞系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行和調(diào)節(jié)機(jī)制與人體系統(tǒng)具有很大的相同之處：

第一，區(qū)縣“令行禁止、有呼必應(yīng)”綜合指揮調(diào)度中心是復(fù)雜治理事項(xiàng)的權(quán)威分撥中心，是跨部門聯(lián)合值守、聯(lián)席會商、聯(lián)合作戰(zhàn)、專項(xiàng)行動的聯(lián)動指揮中心，是領(lǐng)導(dǎo)信息匯總、綜合研判的決策指揮中心，是對部門、鎮(zhèn)街、社區(qū)、網(wǎng)格透明化績效考核的督查管理中心。（1）統(tǒng)一分撥中心：制定復(fù)雜治理事項(xiàng)分類標(biāo)準(zhǔn)，對復(fù)雜治理事項(xiàng)進(jìn)行分類、界定，分撥給相關(guān)的責(zé)任部門進(jìn)行處置。（2）聯(lián)動指揮中心：圍繞各種治理任務(wù)，建立復(fù)雜治理聯(lián)動工作預(yù)案，在一張網(wǎng)、一張圖基礎(chǔ)上，針對具體復(fù)雜治理任務(wù)，分解治理任務(wù)，形成統(tǒng)一部署、聯(lián)動指揮、跨部門聯(lián)合行動的敏捷治理機(jī)制。（3）決策指揮中心：以數(shù)據(jù)指標(biāo)可視化為支撐，為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提供全區(qū)社會治理總體態(tài)勢和趨勢分析；以聯(lián)動一張網(wǎng)、數(shù)據(jù)一張圖、態(tài)勢一張屏為支撐，為區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)提供復(fù)雜治理任務(wù)信息輔助和現(xiàn)場研判分析手段。（4）督查管理中心：以任務(wù)工單為手段，以呼應(yīng)及時率、處置及時率等考核指標(biāo)體系，對參與聯(lián)治各部門和多元主體進(jìn)行“令行禁止、有呼必應(yīng)”效果量化績效分析和量化激勵管理；以指標(biāo)化“效果抽查、結(jié)果稽查”為手段，對社區(qū)、網(wǎng)格共治成效進(jìn)行量化稽查評價。

第二，鎮(zhèn)街是整體性基層治理的核心，鎮(zhèn)街“令行禁止、有呼必應(yīng)”綜合指揮調(diào)度分中心是以X型結(jié)構(gòu)向下連接社區(qū)、網(wǎng)格及多元主體，向下連接各種復(fù)雜治理場景，向上連接區(qū)“令行禁止、有呼必應(yīng)”綜合指揮中心，向上連接區(qū)級部門資源的基層智能化調(diào)度中心。

（1）通過物聯(lián)感知手段發(fā)現(xiàn)人、地、物、事、情以及組織的變化，并形成風(fēng)險預(yù)警信息，并實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息精準(zhǔn)推送。物聯(lián)感知信息來自兩個方面，一方面來自各職能部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)獲取的行業(yè)性物聯(lián)感知信息，另一方面來自于部署在各個關(guān)鍵目標(biāo)的物聯(lián)網(wǎng)智能終端實(shí)時感知信息。

（2）建立常態(tài)化的綜合巡查管理，以事項(xiàng)清單為依據(jù)，通過制定標(biāo)準(zhǔn)化的巡查路線、巡查對象的管理，設(shè)定相應(yīng)的巡查流程，做到風(fēng)險隱患的常態(tài)化管控。前端工作人員通過前端移動平臺排查，后端結(jié)合數(shù)據(jù)可視化的方式進(jìn)行前后端的統(tǒng)一管理。

（3）通過發(fā)動社區(qū)、網(wǎng)格以及基層多元主體力量參與社會風(fēng)險共治，為管理人員以及個人提供社會面隱患上報(bào)渠道。結(jié)合GIS地圖，形成風(fēng)險防控一張圖，輔助領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行風(fēng)險督察以及防控部署工作。

（4）有效打破區(qū)縣職能部門和鎮(zhèn)街之間的信息壁壘，整合共享信息資源，充分賦予鎮(zhèn)街呼叫的權(quán)力，在系統(tǒng)中監(jiān)控事件處理過程，實(shí)現(xiàn)“一事一預(yù)案、一人一預(yù)案”式的精準(zhǔn)化、智能化聯(lián)勤聯(lián)動。

六、結(jié)語：中國式基層治理現(xiàn)代化的未來展望

21世紀(jì)以來，新技術(shù)快速融入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，推動了中國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)快速變革和趕超歐美發(fā)達(dá)國家，中國的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、人工智能、新能源等新業(yè)態(tài)高度繁榮發(fā)展，但中國廣大的基層社會系統(tǒng)依然停留在相對傳統(tǒng)的治理模式，基層治理效能與現(xiàn)代化嚴(yán)重不相適應(yīng)。隨著5G等新基建快速普及，5G和人工智能將深刻推動中國式智慧社會的進(jìn)一步發(fā)展，也必然是中國基層治理體系與能力現(xiàn)代化的重要推動力和抓手。展望不久的將來，因5G技術(shù)衍生社會化、專業(yè)化、智能化和無人化精準(zhǔn)化場景應(yīng)用將給中國式基層治理現(xiàn)代化模式帶來巨大的效能變革。