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        西咸一體化背景下西咸新區(qū)的治理困境及對策

        2022-12-27 23:53:09杭州師范大學張婕陳菁怡朱者也吳彬雅趙雅寧
        區(qū)域治理 2022年14期
        關鍵詞:發(fā)展

        杭州師范大學 張婕,陳菁怡,朱者也,吳彬雅,趙雅寧

        一、政策背景

        西安市和咸陽市是位于陜西省中部的關中地區(qū)的兩座千年古都,地緣接近,歷史文化深厚。西咸一體化正是西安、咸陽兩大城市經(jīng)濟一體化的簡稱,其中西咸新區(qū)作為國家級新區(qū),是西咸一體化的重要產(chǎn)物和發(fā)展載體。然而,在自2002年試水至今的近20年時間內(nèi),西咸新區(qū)的發(fā)展緩慢,成效微弱。且在西安確定了建設國際化大都市的戰(zhàn)略目標之后,一定程度上威脅了咸陽的發(fā)展利益[1],阻礙了兩城的一體化進程和“大西安”戰(zhàn)略目標的實施。

        在“十四五”開局之年,為加快推進西咸一體化的進程,充分發(fā)揮西咸新區(qū)的改革“橋頭堡”作用,陜西省發(fā)改委發(fā)布官方文件,明確提出“全面授權(quán)、不留空白”的戰(zhàn)略定位,將原先的西咸新區(qū)劃分為“西咸新區(qū)直管區(qū)”和“西安(西咸新區(qū))—咸陽共管區(qū)”,前者由西安市全面代管,后者則由咸陽市管理,分別負責轄區(qū)內(nèi)的行政、經(jīng)濟和社會管理等事務。這一政策的出臺無疑將對西咸一體化的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

        二、演進歷程

        2002年,西安和咸陽政府簽署《西安咸陽實施經(jīng)濟一體化協(xié)議書》,提出兩市將按照“八同”思路逐步實現(xiàn)包括城市、經(jīng)濟、交通和環(huán)保的“四個一體化”,標志著西咸一體化開始試水[2]。隨著兩市電話的并網(wǎng)以及經(jīng)國務院批復的《關中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的正式頒布[3],西咸一體化這一戰(zhàn)略目標在政策規(guī)劃層面逐步得到了部署和落實。

        在近20年的發(fā)展中,西咸新區(qū)無疑是西咸一體化進程中最具影響力的成果,其建設歷程也歷經(jīng)多次變革,大致可以分為以下四個階段。

        (一)新區(qū)初設:2009年~2011年

        經(jīng)過幾年的探索,西安市和咸陽市各自設立了灃渭新區(qū)。然而為了更好地實現(xiàn)西咸一體化目標,陜西省進行統(tǒng)籌規(guī)劃,將兩市的灃渭新區(qū)合并。同時,西安將北部的一大片土地交由咸陽托管,成立涇渭新區(qū),在此基礎上實施“以市為主,省市共建”的模式[4]。次年,西咸新區(qū)于西安市與咸陽市的建成區(qū)之間誕生,由陜西省直接管轄。西咸新區(qū)的建立不僅加快了西咸經(jīng)濟一體化的發(fā)展,也為實現(xiàn)西咸全面一體化奠定了堅實基礎。

        (二)省管為主:2011年~2017年

        2011年5月,按照陜西省政府發(fā)布的《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》,西咸新區(qū)管委會成立,并實行由陜西省領導、西咸兩地政府主導的西咸一體化發(fā)展模式,即“以省為主,省市共建”模式[4]。在這一階段,經(jīng)國務院批復,西咸新區(qū)正式成為我國第七個國家級新區(qū)。

        (三)初步代管:2017年~2021年

        隨著西咸新區(qū)上升為國家級新區(qū),西咸新區(qū)的轄區(qū)范圍逐步擴大,且在西咸一體化的背景下,咸陽的部分土地不斷被劃出。2017年1月,西安市代管西咸新區(qū),并負責新區(qū)范圍內(nèi)西安、咸陽兩市的行政和社會管理事務,屬于發(fā)展的第三階段。

        (四)全面授權(quán):2021年至今

        2021年7月,在陜西省發(fā)布的《關于西安市全面代管西咸新區(qū)的指導意見》中,將西咸新區(qū)劃分為西咸新區(qū)直管區(qū)和西安-咸陽共管區(qū),分別由西安市和咸陽市進行管理。這份堪稱“分水嶺”的文件意味著西安市將按照“全面授權(quán)、不留空白”的原則對西咸新區(qū)進行全面代管。

        從西咸一體化演進歷程可以看出,經(jīng)過19年的“長跑”,西咸一體化仍在路上。期間,由于西咸新區(qū)與西安、咸陽的發(fā)展息息相關,其管理問題在經(jīng)歷多次調(diào)整與變革后,仍處于摸索之中。隨著西安的全面代管,西咸新區(qū)或許能夠迎來蓬勃發(fā)展的機遇。然而不容忽視的是,西咸新區(qū)在涉及兩城利益的“灰色地帶”存在諸多困境有待優(yōu)化和解決。

        三、治理困境

        開發(fā)區(qū)與所屬行政區(qū)屬于橫向政府關系,在某些事務上存在一定的隸屬關系。我國開發(fā)區(qū)普遍實行“主權(quán)不變、治權(quán)獨立、事權(quán)下放”的管理體制[5],開發(fā)區(qū)與行政區(qū)空間重疊,開發(fā)區(qū)管委會與屬地基層政府之間事權(quán)交叉,在經(jīng)濟、行政及社會事務上合作與競爭相交織,利益沖突難以避免,帶來了許多治理難題。

        (一)行政碎片化

        西咸一體化以行政區(qū)劃一體化為主要目標,改革開放后,基本將原屬于咸陽的行政區(qū)域劃歸西安。之前屬于咸陽的周至、戶縣等現(xiàn)已基本融入西安的發(fā)展中,但是西咸新區(qū)剛劃歸西安不久,要達到融入還需要很長時間。在實現(xiàn)融入的過程中,西咸新區(qū)行政碎片化問題嚴重。一方面,西咸新區(qū)管委會與原咸陽市屬地,兩地政府各自為政,缺乏相互溝通、協(xié)調(diào),行政級別含糊不清,錯綜復雜,導致西咸新區(qū)管委會難以充分發(fā)揮其整合功能[6];另一方面,為推進西咸一體化所實施的地方領導倡導式的非制度性合作協(xié)調(diào)機制,缺乏法律效力,一旦地方領導人發(fā)生調(diào)動,很容易使合作機制架空[7],從而導致兩地間協(xié)調(diào)呈現(xiàn)碎片化的行政分割現(xiàn)象。

        (二)重復建設問題嚴重

        西咸新區(qū)作為促進西咸一體化的重要載體,涉及兩方的利益,而在實際的行政過程中,西咸新區(qū)管委會的設立則會剝奪周邊地方政府的主要經(jīng)濟發(fā)展與地方財政來源。不僅西咸新區(qū)與行政區(qū)之間存在諸多資源配置的矛盾,西安和咸陽兩大行政區(qū)由于在資源利用上趨向同構(gòu),也不可避免地存在資源的擠占與爭奪,其結(jié)果是建設并發(fā)展了眾多相似的基礎性產(chǎn)業(yè),重復建設問題嚴重。這不僅未能發(fā)揮兩市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同作用,形成積極的規(guī)模效應,反而導致西安和咸陽之間的惡性競爭[8],阻礙了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

        (三)內(nèi)部發(fā)展不平衡

        從初步代管到全面授權(quán),西安市對西咸新區(qū)的管理權(quán)限和范圍得以擴大,而較西安市而言,咸陽市管轄的土地僅占了新區(qū)的少量范圍。在西咸新區(qū)的發(fā)展過程中,經(jīng)濟得以較大幅度的發(fā)展。然而,現(xiàn)行的財政體制使得新區(qū)公共服務資源無法滿足當?shù)氐男枨?,從而導致區(qū)域內(nèi)部存在較大的發(fā)展落差,西咸新區(qū)多地在硬件和軟件方面存在著不同程度的“斷帶”或?qū)硬蛔?。部分區(qū)域基礎設施建設不完善,路、水、電、氣、郵、信息等基礎設施尚未實現(xiàn)互聯(lián)互通,城市內(nèi)教育、醫(yī)療、文化等優(yōu)質(zhì)服務資源也有待共享。

        (四)正外部效應未充分發(fā)揮

        建立西咸新區(qū)的一個核心目標在于使其能夠充分發(fā)揮廣泛的正外部效應,周邊地區(qū)在享受到西咸新區(qū)發(fā)展所帶來紅利和效益的同時,在其所輻射出的驅(qū)動作用下[9],實現(xiàn)各地區(qū)本身的進一步發(fā)展,最終循序漸進推動西咸一體化。2014年,國務院在批復同意設立陜西西咸新區(qū)時,就提出要“把西咸新區(qū)建設成為我國向西開放的重要樞紐、西部大開發(fā)的新引擎和中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例”的遠大戰(zhàn)略構(gòu)想。但觀照現(xiàn)實,歷經(jīng)近20年的發(fā)展,西咸新區(qū)的發(fā)展較為緩慢,無力釋放正外部效應,促進西咸一體化。

        四、存在原因

        (一)行政管理體制不順

        從西咸新區(qū)行政管理體制出發(fā),西咸一體化下的體制一直在進行優(yōu)化調(diào)整。目前,西咸新區(qū)進一步升級為共管區(qū)和直管區(qū),然而體制問題依然不容忽略。作為西咸一體化的“過渡”階段,西咸新區(qū)管理體制與原體制有所摩擦,并且在西安和咸陽雙方影響下,新區(qū)主體多元化,在職能上有所重疊和交叉,不僅出現(xiàn)行政模糊現(xiàn)象,適用性也有所欠缺。在體制摩擦和行政拉扯下,西咸新區(qū)的活力和潛力受到抑制,同時導致了管理碎片化。從我國行政體制出發(fā),地方政府有自我發(fā)展的目標,擁有自主權(quán)[10],因此會相對忽視西咸新區(qū)發(fā)展,而注重地方自我政績,從而忽視了一體化的共同目標。

        (二)地方政府固化思維

        西咸新區(qū)地跨西安和咸陽兩市,被劃分為新區(qū)范圍內(nèi)的兩市不同地區(qū)依然習慣性以原有行政區(qū)劃下形成的“一畝三分地”意識來進行政府管理和社會治理[11],導致兩地相關地區(qū)無法真正融入西咸新區(qū),西咸新區(qū)內(nèi)部因此也存在一定的割裂性,而難以實現(xiàn)當初設立的西咸一體化目標。面對現(xiàn)階段的實際變化,屬地的地方政府意識未能由此實現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)變,反而囿于固化思維的漩渦,欠缺全局意識、系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌決策,沒有站在西咸一體的角度全面發(fā)力,反而限制了新區(qū)的發(fā)展空間。

        (三)地方政府自利追求

        根據(jù)經(jīng)濟人假設,西安和咸陽的各地方政府本質(zhì)上是理性的經(jīng)濟人,以追求自身利益最大化為首要目標,且在自利動機的催化下,易形成地方保護主義,使本該一體化發(fā)展的西咸兩地之間形成無形壁壘,阻礙相關利益協(xié)調(diào)、優(yōu)勢互補和整體發(fā)展。再加上考慮注意力分配問題,由于地方政府的主要關注點并不在于西咸一體化發(fā)展,則在相關建設和項目上,西、咸兩地不會投入過多,相反對于自身有利的方面則積極采取行動,甚至會出現(xiàn)惡意競爭,導致發(fā)展步伐拖沓。此外,在資源稟賦問題上,地方政府都想充分發(fā)揮各自優(yōu)勢資源,但合作意識不強,容易出現(xiàn)大量相似產(chǎn)業(yè),產(chǎn)生非必要的激烈競爭。

        (四)新區(qū)法律地位模糊

        西咸新區(qū)作為國家級開發(fā)區(qū),之所以與西安、咸陽這兩行政區(qū)政府存在各自為政、體制摩擦、利益抵觸等困境,很大原因在于其管理缺乏明確的法律支撐。究其根本,從國家立法到地方法規(guī),我國現(xiàn)行法律都尚未對開發(fā)區(qū)管委會的法律地位予以明確定位,使得管委會的行政主體地位備受質(zhì)疑,權(quán)力行使等一系列規(guī)定都受限于法律缺失而無法到位,難以合法有效地承擔社會管理職能。這意味著在與西安、咸陽存在空間重疊的區(qū)域,當西咸新區(qū)與屬區(qū)政府發(fā)生利益博弈或治理沖突時,其缺乏基本的法律保證及合法的權(quán)力來源。

        五、發(fā)展對策

        (一)構(gòu)建一體化的長效體制機制

        西咸新區(qū)在體制層面的種種弊端表明,構(gòu)建和完善行之有效的一體化機制是推進西咸一體化建設的關鍵。因此,應從管理主體、管理職權(quán)及管理機構(gòu)三方面進行全方位的開發(fā)區(qū)體制改革。一在管理主體上,西咸新區(qū)要制定雙向互動的政策協(xié)同機制,加強兩地的政策銜接,從而實現(xiàn)兩地管理主體之間良好的政策協(xié)調(diào)和整政策有效聯(lián)動的目標。二在管理職權(quán)上,需要明確各地必備的具體行政管理職能,著力提升區(qū)內(nèi)完善相應的權(quán)力清單、責任清單建設,塑造公共服務供給體制,縮小區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展落差。三是管理機構(gòu)的設置是管理體制的核心,各管理機構(gòu)職權(quán)的分配以及各機構(gòu)間的協(xié)調(diào)度將直接影響管理的效率和效能[12]。因此,西咸新區(qū)應著力構(gòu)建綜合的或?qū)iT的跨區(qū)域聯(lián)合組織,形成超政府機構(gòu)主導與兩地政府相互協(xié)調(diào)為輔的行政領導機制,即打破行政區(qū)劃限制,建立一個超地方政府機構(gòu)的一級行政管理機構(gòu),并加強各級政府間的合作。

        (二)推動整體性政府建設

        就實現(xiàn)西咸一體化的整體目標而言,西咸新區(qū)必須率先形成新發(fā)展格局,加快打造改革開放新高地。首先在思想理念上,西咸兩地必須跳出“一畝三分地”的思維定式,摒棄“各掃門前雪”的理念局限,堅持優(yōu)勢互補錯位發(fā)展走向,才能真正實現(xiàn)錯位發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展,形成整體合力,構(gòu)建整體性政府。其次,西咸兩地更要堅持“共建共享+平等協(xié)商”發(fā)展戰(zhàn)略,從而協(xié)調(diào)與平衡各方利益關系,形成一體化發(fā)展的共識與合力[13]。為此,各方需秉承共建共享的新發(fā)展理念以及平等協(xié)商的精神,建立起公平的成本分擔機制以及利益共享機制,進一步促進整體性政府的建設。此外,各地政府還可以借助建立健全績效考核體系的手段來協(xié)調(diào)兩市的利益沖突,即通過結(jié)合西咸新區(qū)各部門職能和崗位職責的方式,形成對不同崗位工作人員實行不同考核方式,建立“權(quán)責利”相統(tǒng)一的考核體系[14],從而在績效考核層面助推整體性政府的建設。

        (三)建立健全相關法律法規(guī)

        當前西咸新區(qū)內(nèi)的各項事務大都依據(jù)地方管理條例進行管理,缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)范,因此要著眼于法律層面的制度建設,兼顧國家和地方兩個層面的立法完善,從中央到地方同步發(fā)力。國家層面上完善有關開發(fā)區(qū)管理的法律法規(guī),地方立法上則根據(jù)改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要大幅修訂。具體的措施有三:一是明確西咸新區(qū)的法律地位。積極促進開發(fā)區(qū)法律法規(guī)的完善,從國家層面制定開發(fā)區(qū)政策體系,理順行政區(qū)、開發(fā)區(qū)兩者的關系及其法律地位。二是界定開發(fā)區(qū)的管理權(quán)限。形成全國性的有關開發(fā)區(qū)的法律,明確界定開發(fā)區(qū)的管理權(quán)限。三是發(fā)揮開發(fā)區(qū)立法的作用。充分將法律法規(guī)的規(guī)范和保障作用落實到實踐當中,加大對開發(fā)區(qū)的監(jiān)管力度,避免無序情況發(fā)生,有機協(xié)調(diào)“依法行政”與“先行先試”。[15]

        六、結(jié)語

        西咸一體化的實施意義重大。然而在十余年的發(fā)展中進程緩慢,要實現(xiàn)當初的戰(zhàn)略目標仍存在較大差距。隨著西安開始代管西咸新區(qū),開始了大西安建設的新篇章,到如今西安市的全面代管,西咸一體化的進程迎來了一個新的轉(zhuǎn)折點,但在實際的社會治理過程中,還面臨著諸多困境與挑戰(zhàn)。在此背景下,要想真正達到西咸一體化,無論是西咸新區(qū)及其管委會,還是西安、咸陽兩市政府,都要以解決現(xiàn)有問題為出發(fā)點,不斷提高社會的治理效能。

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