梁 洋

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

地方政府間競爭是指地方政府為吸引資本、技術(shù)和其他流動性生產(chǎn)要素，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與制度環(huán)境等方面展開的跨區(qū)域競爭。[1]從地方政府間競爭的發(fā)展階段來看，財政收入競爭隨著稅收優(yōu)惠政策的全面清理而日漸式微；在經(jīng)濟(jì)總量向國家主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域集中、區(qū)域之間及其內(nèi)部分化顯著的新發(fā)展格局下，處于更高層次的財政支出競爭①依然是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效機(jī)制。縱觀地方政府間競爭的學(xué)術(shù)成果，西方學(xué)者提出的聯(lián)邦主義理論與我國基本國情并不完全吻合，對財政支出領(lǐng)域中“為增長而競爭”現(xiàn)象缺乏解釋力。由此可見，對我國地方政府間財政支出競爭的研究應(yīng)當(dāng)始于財政支出競爭的成因分析，通過歸納并總結(jié)不同于西方國家的特征與影響，最終形成更契合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的規(guī)制措施。

一、地方政府間財政支出競爭的根源

地方政府間競爭理論發(fā)端于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對公共產(chǎn)品供給機(jī)制的研究，但無論是由聯(lián)邦制下分權(quán)與普選因素催生的“用手投票”，②抑或是基于“完全競爭市場”假定的“用腳投票”，③都不足以解釋在中央政府掌握經(jīng)濟(jì)管理主導(dǎo)權(quán)的發(fā)展型國家中形成的財政支出競爭范式，尤其是與轄區(qū)居民公共產(chǎn)品需求偏好不完全一致、顯著增加區(qū)域間交易成本并造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)的各種保護(hù)性或掠奪型競爭策略。所以，對“為增長而競爭”及其失序現(xiàn)象的本土溯源也相應(yīng)地成為了準(zhǔn)確理解我國地方政府間財政支出競爭的根本出發(fā)點(diǎn)。

(一)制度因素：財政分權(quán)改革

隨著1994年“分稅制”改革重新定義國家財力的初次分配與再分配，地方政府被賦予越來越多的經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展權(quán)限與公共產(chǎn)品供給責(zé)任，也自然地成為了擁有各種資源控制與支配權(quán)力并進(jìn)行獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)單位。但由于“分稅制”改革執(zhí)行過程中出現(xiàn)的政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任的不相匹配，大部分地方政府常處于支出項(xiàng)目與日俱增、財政資金相對緊張的“緊平衡”狀態(tài)，也更傾向于采取能夠吸引更多資源進(jìn)入本轄區(qū)、進(jìn)而帶動地方經(jīng)濟(jì)增長的財政收支組合。由此可見，已有的財政分權(quán)制度引發(fā)并激化了地方政府之間的競爭。[2]隨之國務(wù)院頒布了一系列旨在限制稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范性文件,《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則也明令禁止地方政府擅自作出減免稅決定，地方政府間競爭逐步從單純的稅收競爭轉(zhuǎn)向更高層次的支出競爭。[3]正如“瓦格納法則”④所言，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷向前發(fā)展，微觀主體對公共產(chǎn)品的要求與日俱增，并愿意為此承擔(dān)相應(yīng)的稅負(fù)。所以，為了獲得更多的流動性生產(chǎn)要素，各級地方政府不同程度地加大了基本公共服務(wù)投入力度。以歷屆地方五年發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系的設(shè)置為例，從“九五”規(guī)劃開始，人口、收入、就業(yè)和教育成為了社會民生領(lǐng)域的重要評價指標(biāo)；從“十一五”規(guī)劃開始，健康、社保與社會治理方面的評價指標(biāo)的階段性特色更加鮮明。

(二)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：資本相對稀缺

作為改革開放后經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的主動力之一，資本主導(dǎo)的要素驅(qū)動模式在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有舉足輕重的地位。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，在拉動經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”中，相較于消費(fèi)支出(-0.5%)和貨物與服務(wù)凈出口(0.7%)，資本形成總額拉動國內(nèi)生產(chǎn)總值增長2.2%，為我國率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的正增長作出了相當(dāng)突出的貢獻(xiàn)。進(jìn)一步從新冠肺炎疫情爆發(fā)后不同地區(qū)的恢復(fù)性增長來看，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中GDP規(guī)模大、基礎(chǔ)厚的頭部省份，固定資產(chǎn)投資增速相對較高的省份更快地實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的正增長。然而，科技的不斷進(jìn)步事實(shí)上會導(dǎo)致資本流入速度的持續(xù)走低。這是因?yàn)樵凇耙?guī)模報酬遞減規(guī)律”⑤的作用下，過快的資本代替勞動通常會造成資本回報率的下降，進(jìn)而影響資本在不同地區(qū)之間的流向與速率。與此同時，人口紅利的加速消失也會引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本瓶頸。一方面，我國勞動年齡人口自2012年開始持續(xù)縮減。根據(jù)第七次全國人口普查公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2020年我國勞動年齡人口(8.8億人)減少超過4000萬人。另一方面，我國勞動力絕對成本優(yōu)勢也在逐年削弱。對比國家統(tǒng)計局與國際勞工組織2018年以來發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資保持逐年增長態(tài)勢，與其他東南亞國家勞動力價格的相對差距不斷擴(kuò)大。所以，各級地方政府圍繞相對稀缺的資本要素展開了愈發(fā)激烈的競爭，將財政資金大量投入足以影響企業(yè)投資決策的支出項(xiàng)目。

(三)內(nèi)在動力：政治晉升激勵

當(dāng)然，將財政支出競爭完全歸因于資本相對稀缺背景下中央與地方政府之間的分權(quán)安排并不充分。從財政支出競爭的行動路徑來看，自上而下的“標(biāo)尺競爭”⑥理論及其衍生的晉升激勵機(jī)制對“為增長而競爭”現(xiàn)象更具現(xiàn)實(shí)解釋力。在以行政科層制成員、地方事務(wù)決策者的雙重身份參與不同維度的利益博弈時，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更加重視以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核，轄區(qū)居民的公共服務(wù)訴求對政府決策行為的約束力相對較弱。當(dāng)上級政府與轄區(qū)居民對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)閾值不一致時，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部很可能會產(chǎn)生向上隱瞞本地居民真實(shí)偏好的機(jī)會主義傾向。[4]與此同時，政治晉升激勵機(jī)制中存在的可視性偏差、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“倒U型”任期分布也對財政支出競爭產(chǎn)生了極為深刻的影響。在疫情變化與外部環(huán)境具有高度不確定性、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固的現(xiàn)實(shí)背景下，“穩(wěn)增長”依然是當(dāng)前乃至今后較長時期內(nèi)各級地方政府工作的核心目標(biāo)，上級政府對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的政績考核也更側(cè)重就業(yè)率、GDP增速和稅收增長率等容易量化且便于進(jìn)行橫向?qū)Ρ鹊慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)。[5]另一方面，有助于遏制行政職權(quán)濫用的“任期制”在某種程度上加劇了地方政府間財政支出競爭中的短期行為。[6]根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、中共中央印發(fā)的關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期的規(guī)范性文件，我國地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行五年任期制，同一職位的連續(xù)任職不能超過十年。作為轄區(qū)事務(wù)的臨時負(fù)責(zé)人與“剩余索取者”，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部往往更傾向于將有限的財政資源分配在可視性相對更高的公共產(chǎn)品上。[7]

二、地方政府間財政支出競爭的現(xiàn)狀

從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，在地方政府履行資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其他基本財政職能的過程中，適度的競爭有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平，進(jìn)而對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不同程度的積極影響。但傳統(tǒng)的“為增長而競爭”也可能滋生低水平重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義等不利于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展或損害社會整體福利的問題。為了更加客觀中立地評價我國財政支出競爭的發(fā)展現(xiàn)狀，除了歸納總結(jié)地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的基本特征及其變化趨勢，仍有必要進(jìn)一步探究新發(fā)展格局下財政支出競爭的外部效應(yīng)。

(一)地方政府間財政支出競爭的結(jié)構(gòu)變化

根據(jù)公共產(chǎn)品的需求層次、受益范圍與供給外溢程度，我國地方政府財政支出大致可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、行政管理支出與社會福利支出。其中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比相對偏高，新形勢下內(nèi)部項(xiàng)目“有增有減”，但下降幅度并不會太大；行政管理支出中的非急需與非剛性支出持續(xù)壓降，但絕對規(guī)模仍顯著高于世界平均水平；社會福利支出呈現(xiàn)穩(wěn)中有升趨勢，依然存在規(guī)模不足、質(zhì)量不高與區(qū)域分化等發(fā)展短板。從地方政府財政支出的結(jié)構(gòu)性變化來看，我國地方政府財政支出結(jié)構(gòu)并不乏“以競爭促改革”的發(fā)展空間。

在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后全球經(jīng)濟(jì)動能恢復(fù)乏力、各國政府持續(xù)加碼財政刺激政策的時代背景下，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的經(jīng)濟(jì)事務(wù)相應(yīng)地成為了我國地方政府財力保障的重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)財政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2019年我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比32.1%，遠(yuǎn)高于絕大部分發(fā)達(dá)國家的支出比例(6.24%-9.22%)。隨著新冠肺炎疫情在全球范圍的持續(xù)蔓延，財政支出結(jié)構(gòu)從“抓基建”轉(zhuǎn)向“重民生”，2020年我國基建類支出增速開始逐步放緩。其中，農(nóng)林水事務(wù)(4.4%)、交通運(yùn)輸事務(wù)(3.2%)保持小幅增長，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)(-20%)出現(xiàn)大幅下行。但作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要載體的“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”仍是“十四五”期間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、內(nèi)需擴(kuò)容與技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

隨著各國財政供養(yǎng)人口規(guī)模的不斷膨脹，以行政管理支出絕對增長為根本標(biāo)志的政府?dāng)U張成為了主流發(fā)展趨勢，地方政府在競爭機(jī)制的驅(qū)動下更努力地追求部門規(guī)模與預(yù)算的最大化。但由于一般性支出中非急需與非剛性項(xiàng)目規(guī)模相對有限，行政管理支出的實(shí)際壓降效果呈現(xiàn)邊際貢獻(xiàn)遞減效應(yīng)。具體到我國，為了應(yīng)對2008年金融危機(jī)導(dǎo)致的財政收入增速下滑，各級地方政府嚴(yán)格執(zhí)行一般性支出的“四個零增長”；在落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”精神的過程中，各級地方政府從2017年開始按5%的比例壓減一般性支出；為了緩解大規(guī)模減稅降費(fèi)與新冠肺炎疫情對財政收支平衡構(gòu)成的空前壓力，各級地方政府陸續(xù)將一般性支出的壓減力度提至10%以上。然而，隨著一般性支出可壓減空間的不斷縮小，對壓減率的一味追求很可能損害地方政府公共產(chǎn)品供給效率。

在全面建成小康社會的偉大歷史進(jìn)程中，以民生保障為主線的社會福利支出的地位愈發(fā)重要，但“向左右看齊”、”“避高就低”等競爭策略事實(shí)上加劇了社會福利支出領(lǐng)域的分化趨勢。面對轄區(qū)居民多樣化、多層次的美好生活需求，我國地方政府的福利性支出有所增加，但通常會維持與鄰近地區(qū)同等的福利待遇，從而將更多資金投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)或行政管理。以醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的財政投入為例，“十三五”期間我國的衛(wèi)生健康支出從2016年的1.31萬億元增至2020年的1.92萬億元，占全國財政支出的比重也由2016年的7%升至2020年的7.8%，但仍無法滿足人口老齡化背景下日益增長的基層就醫(yī)需求，醫(yī)療資源地域分布不均衡的問題也沒有得到根本解決。根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院、復(fù)旦大學(xué)醫(yī)院管理研究所分別發(fā)布的《城市公共衛(wèi)生治理能力評估報告》《2019年度中國醫(yī)院排行榜》，17個萬億GDP城市的三甲醫(yī)院平均擁有量為25.47家。其中，北京、上海和廣東擁有百強(qiáng)醫(yī)院的數(shù)量分別為25、16和6家。

(二)地方政府間財政支出競爭的外部效應(yīng)

在經(jīng)濟(jì)步入高質(zhì)量發(fā)展階段、更加注重存量優(yōu)化的時代背景下，地方政府間財政支出競爭也依然是改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、優(yōu)化社會資源配置的關(guān)鍵推手。從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府間財政支出競爭的正外部性主要有：第一，基于地方政府直接投資的乘數(shù)效應(yīng)。財政支出競爭促使地方政府保持一定力度的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，最先從中受益的是項(xiàng)目原材料供應(yīng)商與所有受雇勞動者，然后再通過兩者的投資與消費(fèi)行為影響仍處于正常運(yùn)行狀態(tài)的微觀經(jīng)濟(jì)主體。第二，社會供需總量及其結(jié)構(gòu)的基本平衡。除了直接引起相關(guān)市場需求與價格的上揚(yáng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域投資與消費(fèi)相互促進(jìn)的良性循環(huán)，財政支出競爭也有助于撬動社會資本，引導(dǎo)更多資金投向供需共同受益的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而更好地挖掘區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在潛力。第三，客觀上促進(jìn)生產(chǎn)要素的市場化配置。作為地方政府間財政支出競爭的重要組成部分，招商引資工作的開展不僅促進(jìn)了資本、技術(shù)與勞動力要素的橫向流動，也加快推動了政府內(nèi)部數(shù)據(jù)向社會與市場開放的歷史進(jìn)程。第四，助力本地特色產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢的形成。除了圍繞國家或區(qū)域創(chuàng)新高地而展開的政府財政支出競爭有力地推動了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動能的轉(zhuǎn)換，對基礎(chǔ)設(shè)施與政務(wù)環(huán)境的持續(xù)性改善也能夠吸引更多同質(zhì)與高關(guān)聯(lián)企業(yè)落地發(fā)展，并最終形成有利于增強(qiáng)地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的規(guī)模集聚效應(yīng)。

然而，受制于財政資金配置效率“雙重約束”的地方政府間財政支出競爭很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的正外部性。其一是資本邊際效率遞減效應(yīng)。隨著地方政府財政支出總量的增加，單位資金提供的公共產(chǎn)品會在某個時點(diǎn)開始遞減。當(dāng)新增單位資金帶來的公共產(chǎn)品為零時，對地方政府財政支出規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)張只會造成資金效率損失。[8]其二是支出決策中的機(jī)會成本。過剩的公共投入可能搶占私人部門投資機(jī)會，如果私人資本的效率高于政府直接投資，也會直接導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率損失；對社會福利支出的“擠出效應(yīng)”則將降低轄區(qū)居民對已有公共產(chǎn)品的獲得感，當(dāng)已形成的機(jī)會成本顯著高于地方政府財政支出時，競爭機(jī)制事實(shí)上也是缺乏效率的。[9]具體到我國，地方政府間財政支出競爭中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效率損失主要有：第一，重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩。愈發(fā)激烈的競爭導(dǎo)致地方政府更傾向于投資基礎(chǔ)設(shè)施，從數(shù)年前“大干快上”的光伏熱潮到近期頻繁曝出的芯片項(xiàng)目爛尾，引發(fā)地區(qū)同構(gòu)或資源浪費(fèi)的低水平重復(fù)建設(shè)問題層出不窮。第二，地方保護(hù)主義的加劇。為了緩解財政支出競爭過程中愈發(fā)嚴(yán)峻的收支矛盾，地方政府通常會采取各種有助于壯大本地稅源、保障財政收入的政策措施。大量存在的貿(mào)易保護(hù)政策不僅會增加地區(qū)間交易成本，也將阻礙新發(fā)展格局下我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢的充分發(fā)揮。第三，影響環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，財政支出競爭導(dǎo)致地方政府更關(guān)注引進(jìn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，在不同程度上放任了本地高污染與高耗能產(chǎn)業(yè)的野蠻生長。根據(jù)CEADS數(shù)據(jù)庫已公布的我國各省(市、自治區(qū))二氧化碳排放量，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更依賴高耗能行業(yè)的地區(qū)碳排放總量和強(qiáng)度通常相對較高。

三、地方政府間財政支出競爭的規(guī)制

如前所述，財政分權(quán)體制的基本確立促使地方政府形成了相對獨(dú)立的利益訴求，資源性要素的相對稀缺與自由流動則進(jìn)一步推動了“為增長而競爭”格局的全面鋪開。然而，以政績考核為核心的激勵約束制度并不能充分發(fā)揮競爭機(jī)制在地方政府財政支出領(lǐng)域的積極作用，緩解地方財政收支矛盾過程中滋生的失序現(xiàn)象也會對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展造成不同程度的負(fù)面效應(yīng)。[10]所以，仍應(yīng)立足于我國財政支出競爭格局的根源與影響，通過深入剖析現(xiàn)行地方政府財政支出治理體系，更具針對性地提出有助于規(guī)范財政支出競爭行為的法制化建議。

(一)中央層面：完善地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部激勵約束制度

中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分框架的初步形成為重構(gòu)財政支出競爭奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，但日益健全的縱向財政體制并不能徹底改變我國地方政府深植于自上而下“標(biāo)尺競爭”的行為邏輯。從正向激勵的視角來看，應(yīng)當(dāng)逐步細(xì)化新發(fā)展格局下經(jīng)濟(jì)增長與民生福利指標(biāo)并重的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在績效考核過程中充分考慮地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為解決區(qū)域發(fā)展不平衡與不充分問題所作努力。衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的考核指標(biāo)不再局限于GDP增長規(guī)?；蚧A(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度，將更高的權(quán)重賦予有助于優(yōu)化空間開發(fā)格局、培育新經(jīng)濟(jì)增長極的機(jī)制改革。另一方面，根據(jù)“十四五”規(guī)劃對社會治理目標(biāo)的頂層設(shè)計，更具針對性地完善民生領(lǐng)域的績效考核指標(biāo)體系。例如，注重轄區(qū)居民消費(fèi)所占GDP比重，形成更多傾向于發(fā)展服務(wù)消費(fèi)的地方產(chǎn)業(yè)政策；在保持轄區(qū)居民可支配收入與GDP兩年平均增速基本同步的基礎(chǔ)上，不斷縮小與其他地區(qū)、區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)居民的相對收入差距。

從約束機(jī)制的視角來看，行之有效的監(jiān)督與問責(zé)制度是地方政府間財政支出競爭有序運(yùn)行的“最后一道防線”。所以，應(yīng)當(dāng)不斷改進(jìn)人大預(yù)算審查程序及其配套制度，使監(jiān)督力量的觸角延伸至財政支出競爭的神經(jīng)末梢。除了將地方人大及其常委會預(yù)算監(jiān)督的重心轉(zhuǎn)向支出預(yù)算，加快推進(jìn)地方政府預(yù)算審查工作的常態(tài)化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)化[11]，仍需持續(xù)改善審計監(jiān)督部門相對薄弱的基礎(chǔ)條件與統(tǒng)籌能力，充分發(fā)揮以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度的積極作用。與此同時，仍需根據(jù)“權(quán)責(zé)一致”原則的內(nèi)在邏輯，形成與新發(fā)展格局下地方發(fā)展需求更相契合的問責(zé)制度。從責(zé)任的性質(zhì)來看，以過錯責(zé)任為主，必須量化到個人。除非法律明確規(guī)定公務(wù)人員的履職方式或注意義務(wù)，“重大過錯”通常是問責(zé)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的主觀要件。[12]從責(zé)任的形式來看，并不局限于傳統(tǒng)意義上的行政處分、行政處罰與刑事責(zé)任。筆者建議，通過增設(shè)公務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任與聲譽(yù)約束機(jī)制，更有效地制約地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在財政支出競爭過程中的短期行為。

(二)地方層面：重塑合作與競爭并存的區(qū)域發(fā)展格局

隨著“集聚性”、“非均衡”成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流趨勢，我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開始轉(zhuǎn)向更加尊重市場運(yùn)行規(guī)律的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”，地方政府間財政支出競爭也逐步從對抗性競爭向合作型競爭蛻變，以“先進(jìn)帶后進(jìn)”為核心理念的對口關(guān)系相應(yīng)地成為了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。不同于傳統(tǒng)的對口支援或幫扶關(guān)系，新發(fā)展格局下的對口合作關(guān)系更注重區(qū)域之間的互補(bǔ)性，其實(shí)質(zhì)是通過各方供需偏好的有機(jī)結(jié)合提升資源利用效率。[13]以由此衍生的“飛地經(jīng)濟(jì)”⑦為例，這種跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不僅有助于打破財政支出競爭中形成的“貿(mào)易壁壘”，其中蘊(yùn)含的知識溢出與技術(shù)擴(kuò)散效應(yīng)也能精準(zhǔn)地對接地方政府支持資源集聚孵化所作財政投入。當(dāng)然，對口合作關(guān)系也很可能產(chǎn)生源于區(qū)域內(nèi)部成員各自為政的“零和博弈”。所以，在持續(xù)推進(jìn)“以經(jīng)濟(jì)帶為軸線、以城市群為支點(diǎn)”的新型空間布局形態(tài)時，不能忽視地方主政官員在“有限理性”影響下形成的機(jī)會主義傾向，更加積極地構(gòu)建產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

作為重新審視效率與公平之間關(guān)系的發(fā)展戰(zhàn)略，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”并未否定競爭機(jī)制在促進(jìn)資源性要素優(yōu)化配置過程中的重要作用。然而，源于產(chǎn)業(yè)競爭同質(zhì)化的低水平重復(fù)建設(shè)不但無法扭轉(zhuǎn)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，也很可能導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部出現(xiàn)“一城獨(dú)大”與其他非均衡發(fā)展現(xiàn)象。從我國經(jīng)濟(jì)帶與城市群的發(fā)展實(shí)踐來看，在自然稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與城市功能相似度高的情況下，盲目追求“大而全”或“小而全”而造成財政資源配置低效的問題并不鮮見。因此，除了錯開不同區(qū)域及其內(nèi)部城市的戰(zhàn)略定位，在傳統(tǒng)的金融、研發(fā)與制造業(yè)中心的基礎(chǔ)上形成更多本地特色產(chǎn)業(yè)，仍需根據(jù)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展落差及其變化適時調(diào)整地方財政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域及其投入比例，最終形成區(qū)域之間“求同存異”、區(qū)域內(nèi)部“和而不同”的有序競爭格局。例如，與同樣定位于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新的珠江三角洲城市群不同，長江三角洲城市群更加注重提升對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的影響力。其中，上海市聚焦國際一流的營商環(huán)境，江蘇省致力于發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，浙江省充分發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)特色優(yōu)勢；安徽省集中建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。

(三)居民層面：強(qiáng)化需求偏好表達(dá)機(jī)制的外在約束力

根據(jù)我國憲法對人民主權(quán)原則的權(quán)威解讀⑧，轄區(qū)居民享有對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)、支出優(yōu)先順序與其他相關(guān)事項(xiàng)“用手投票”的權(quán)利。但從“參與式預(yù)算”⑨的地方實(shí)踐來看，源于轄區(qū)居民認(rèn)可的制衡效果不及預(yù)期。無論是組織公眾代表參與討論財政預(yù)算草案的“民主懇談模式”，由社區(qū)居民提出并決定預(yù)算項(xiàng)目、政府負(fù)責(zé)技術(shù)評估和組織實(shí)施的“全民參與模式”，抑或是街道負(fù)責(zé)牽頭、居委會積極參與和社會組織給予專業(yè)幫助的“社區(qū)決策模式”，其中存在的政府主導(dǎo)色彩濃厚、信息公開進(jìn)度滯后、參與公眾素養(yǎng)不足明顯弱化了居民偏好表達(dá)機(jī)制對地方政府財政支出行為的實(shí)質(zhì)性影響。[14]筆者認(rèn)為，除了借鑒經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在《社會概覽》中引入主觀監(jiān)測指標(biāo)的有益經(jīng)驗(yàn)，將有助于反映轄區(qū)居民獲得感的體驗(yàn)指數(shù)納入社會民生考核評價體系，仍需充分發(fā)揮社會組織在地方公共事務(wù)治理過程中的專業(yè)優(yōu)勢，逐步扭轉(zhuǎn)公眾代表依據(jù)政策與資源偏好建言獻(xiàn)策的發(fā)展趨向，從而更好地落實(shí)轄區(qū)居民在地方預(yù)算決策過程中的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

隨著“人口老齡化”時代的加速到來，地方政府圍繞適齡勞動力人口展開了新一輪財政支出競爭，“用腳投票”機(jī)制對地方政府間財政支出競爭的影響力也有所提升。從各省陸續(xù)發(fā)布的“十四五”規(guī)劃來看，破除人才引進(jìn)、使用與激勵的體制障礙，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才集聚力度已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要或優(yōu)先目標(biāo)。但事實(shí)上，“用腳投票”機(jī)制的影響力也是有限的。由于非流動性生產(chǎn)要素的所有者或流動成本很高的要素所有者對地方政府提供的公共產(chǎn)品并不享有充分的選擇權(quán)與退出權(quán)[15]，“用腳投票”機(jī)制無法對發(fā)展水平較低的城市形成足夠的競爭壓力進(jìn)而促使其積極改善本地公共產(chǎn)品的供給效率，其中蘊(yùn)含的優(yōu)先或過度服務(wù)于流動性生產(chǎn)要素、向非流動性要素所有者轉(zhuǎn)嫁公共服務(wù)成本的競爭傾向也成為了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期侵蝕社會公平的重大風(fēng)險隱患。所以，仍有必要持續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革，倒逼地方政府引入更多有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代治理方略，進(jìn)而將主動化、精細(xì)化與人性化的政務(wù)服務(wù)理念融入地方政府間財政支出競爭。[16]當(dāng)然，這并不意味著地方政府財政支出行為應(yīng)當(dāng)完全遵循“民粹主義”的內(nèi)在邏輯，效率與公平動態(tài)均衡的財政分配關(guān)系仍是我國地方政府間財政支出競爭的基本取向。

綜上所述，地方政府間財政支出競爭有助于補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板、促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動與實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。然而，實(shí)踐中大量存在的不規(guī)范競爭行為嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出為例，作為“十四五”期間統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控與區(qū)域增長的重要抓手，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與民生工程領(lǐng)域的財政投入對社會總產(chǎn)出具有顯著的積極效應(yīng)，但“為增長而競爭”的區(qū)域性追趕模式也對民間投資與社會福利形成了不同程度的“擠出效應(yīng)”。由此可見，在充分肯定地方政府間財政支出競爭對區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義的同時，仍需厘清其中蘊(yùn)含的公平與效率、開放與保護(hù)、合作與競爭、政府與市場之間關(guān)系，更多地聚焦于我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的有機(jī)統(tǒng)一。

注釋：

(1)財政支出競爭是指地方政府通過改善財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，為生產(chǎn)要素的流入營造“外部經(jīng)濟(jì)”。

(2)“用手投票”是指社會成員按照特定的投票或“呼吁”規(guī)則，對地方政府的公共服務(wù)實(shí)施方案提出意見建議。

(3)“用腳投票”是指生產(chǎn)要素所有者認(rèn)為已有公共產(chǎn)品與所繳稅費(fèi)不對等，或地方政府提供的公共產(chǎn)品不能滿足自身需求，選擇向公共服務(wù)水平更高的轄區(qū)遷移。

(4)德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上提出，“在國民收入增加的前提下，財政支出將以更大比例增長”。

(5)“規(guī)模報酬遞減規(guī)律”是指在技術(shù)水平和要素價格不變的條件下，當(dāng)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大到一定程度時，產(chǎn)量增比將逐漸遞減至低于投入增比。

(6)自上而下的“標(biāo)尺競爭”是指上級政府在比較相似地區(qū)績效表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，評估地方政府及其主政官員的能力和努力程度并據(jù)此作出獎懲決策。

(7)“飛地經(jīng)濟(jì)”是指將發(fā)展落后地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移勞動、資源密集型產(chǎn)業(yè)的承接者，在成立合資平臺公司的基礎(chǔ)上按照“總部經(jīng)濟(jì)+生產(chǎn)基地”的模式實(shí)現(xiàn)嵌入式發(fā)展。

(8)參見《中華人民共和國憲法》第二條。

(9)參與式預(yù)算是指允許非選舉產(chǎn)生的公民參與公共財政的分配決策。